提要：“巡撫”在明代的產(chǎn)生，并非制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物；它的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的、反復(fù)的過程。因此，對(duì)巡撫制度初生階段的研究，需要從其復(fù)雜的歷史條件出發(fā)，并綜合考察各種特殊情況。而在以往的許多論述中，一些重要史實(shí)卻常被忽視。這些遺漏的“斷片”，不僅是明初巡撫制度“衍生鏈條”上原有的環(huán)節(jié)，也是正確認(rèn)識(shí)這一制度必不可舍的材料。本文嘗試拾取這些缺失的“斷片”，將其補(bǔ)綴進(jìn)巡撫制度如何形成的敘述中，對(duì)巡撫制度在這一階段的特性重作認(rèn)識(shí)，并就“巡撫之始”等問題再作探討。

關(guān)鍵詞：明代巡撫制度

對(duì)巡撫制度在明代的形成，《明史》勾勒出這樣一個(gè)輪廓：“巡撫之名，起于懿文太子巡撫陜西。永樂十九年，遣尚書蹇義等二十六人巡行天下，安撫軍民。以后不拘尚書、侍郎、都御史、少卿等官，事畢復(fù)命，即或停遣?！毙诔跄?，熊概、葉春等人出巡江南，“南畿、浙江設(shè)巡撫自此始”；或謂：“(有明)設(shè)巡撫自此始?！?。至“英宗即位之歲，始設(shè)諸邊巡撫?！焙隙^之，大意云洪武、永樂中已有巡撫的萌芽，但作為一種制度，則始自熊概等巡撫南畿、浙江，這是內(nèi)地開設(shè)巡撫之始，到英宗即位后，諸邊也增設(shè)巡撫了。

盡管對(duì)明代“巡撫”始創(chuàng)的具體時(shí)間，還有一些別的觀點(diǎn)，但《明史》勾畫的這條制度形成的脈絡(luò)，卻為學(xué)界普遍接受。

然而，只要細(xì)細(xì)比對(duì)《明實(shí)錄》等原始材料，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這條線索太粗，遺失了許多重要的史實(shí)(本文稱之為“斷片”)，這不可避免地對(duì)巡撫制度，尤其是其初創(chuàng)時(shí)期的特點(diǎn)及性質(zhì)，產(chǎn)生一些含混不清，甚至是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。本文試以這些“斷片”為中心，重新梳理明初巡撫制度由創(chuàng)置到成為定制的過程，并對(duì)過去一些習(xí)以為常的觀點(diǎn)予以辨析。

一、宣宗朝“巡撫”只是差遣

與太祖朱元璋時(shí)期確立的許多制度出自人為設(shè)計(jì)不同，巡撫制度是在彌縫舊制之弊以因應(yīng)新形勢(shì)的過程中逐漸形成的，這必然使其發(fā)展體現(xiàn)出長(zhǎng)期性、漸進(jìn)性、形態(tài)豐富性，以及反復(fù)性等特征。洪武九年(1376年)，朱元璋廢行中書省，在原“省”級(jí)政區(qū)實(shí)行布政、按察與都指揮使三司分立，并監(jiān)以巡按御史的制度；而在沿邊、沿海地區(qū)開設(shè)(行)都司、衛(wèi)所，實(shí)行軍政管理。這種以“庶官分權(quán)、軍民分治”為主要特點(diǎn)的地方管理體制，弊病很快就暴露出來。洪武末年，在北邊設(shè)立“塞王”，以親王守邊，實(shí)際上就是對(duì)其統(tǒng)制力薄弱的一種彌補(bǔ)措施。在“靖難之役”中，由于地方權(quán)力太過分散，燕兵所到之處，紛紛披靡，難以抵御。成祖朱棣奪位后，也面臨著改造舊有體制之弊的迫切任務(wù)，最大的變化是取消了塞王守邊制度，而改派大將、宦官鎮(zhèn)守地方，同時(shí)經(jīng)常性地特差在廷文臣及內(nèi)臣、親軍武臣到地方執(zhí)行使命。從本質(zhì)上來說，鎮(zhèn)守與廷臣充使皆屬“差遣”，是在不觸動(dòng)祖制的原則下，由中央授權(quán)(欽差)，對(duì)地方事務(wù)的一種臨時(shí)干預(yù)。

永樂中差出文臣大致有兩種形式：一是特殊使命。如學(xué)士楊榮，長(zhǎng)于韜略，二度赴西北，協(xié)助總兵官經(jīng)畫邊務(wù)。都給事中胡淡先以訪仙為名，遍行天下州郡鄉(xiāng)邑，后仕至侍郎，復(fù)出巡江浙、湖、湘諸府。又如尚書夏原吉江南治水等。

另一種形式是大規(guī)模差官到地方“撫安軍民”。這在前朝就有先例：建文元年(1399年)三月，命“侍郎暴昭、夏原吉等二十四人充采訪使，分巡天下”。朱棣在位期間，一共舉行過兩次。第一次是永樂元年(1403年)六月，遣御史袁綱、給事中朱亮等分詣直隸府州及浙江等布政司“撫按軍民”。具體職責(zé)是“革除舊弊”、執(zhí)問“奸貪”，尤以修理城池、剿捕草寇為要?jiǎng)?wù)；撫安官兼理軍民事務(wù)，職權(quán)是相當(dāng)廣泛的。

撫安官所至皆為腹里地方，以當(dāng)時(shí)布政司及直隸計(jì)之，應(yīng)遣十四人。但如此要事，為何只遣科道官?除了科道職掌風(fēng)紀(jì)，以“察弊”為其本職外，還可能因?yàn)檫@些低秩官員入仕未久，于建文朝恩結(jié)稍淺；至于大臣，朱棣是無法放心的。盡管如此，他還另差內(nèi)臣與錦衣衛(wèi)官與之偕行，敕書命凡事“協(xié)議”而行，當(dāng)為每處科道、內(nèi)臣、錦衣衛(wèi)各一人，這也是永樂朝第一次大規(guī)模外差內(nèi)官。

十四人中，除了袁綱、朱亮，可考者還有御史孔復(fù)言(河南)，給事中朱肇(江西)、丁琰(四川)、何海(湖廣)?！睹魇贰ぢ毠僦径吩疲骸坝罉范?，遣給事中雷填巡撫廣西?！边@是文臣“巡撫”的最早記載。但雷填其人《實(shí)錄》失載，或即為此次遣往廣西“撫安”者。

朱棣授予撫安官以重寄，以朱肇一劾，竟謫戍江西按察副使。當(dāng)兵燹甫寧之際，撫安官在地方也確實(shí)做出了一些成績(jī)，如孔復(fù)言在河南招撫復(fù)業(yè)之民三十萬戶。但也有個(gè)別撫安官未除害先為害，如四川丁琰，以民無犯法者，竟誘民犯之。江西朱肇“輕妄刻薄”，“威迫郡縣”，虛報(bào)開墾田數(shù)?！@也是撫安官事跡的最后記載，可知撫安官亦有久任至兩年以上者。

《明史·職官二》在記雷填“巡撫廣西”之事后，又載：“十九年，遣郭碹、艾廣巡撫廣東?！庇罉肥拍?1421年)，是正式遷都北京之年。這年四月庚子，建成未久的三大殿被雷電擊毀，十二天后即分敕吏部尚書蹇義等二十六人“巡行天下，安撫軍民”。所遣之官，以一京堂配一科道，地位比元年要高。《職官二》僅記赴廣東之郭碹(大理寺丞)、艾廣(給事中)，其他十二處盡脫。但不清楚這一次是否同元年一樣，另外還差有內(nèi)臣和親軍武臣。

因?yàn)椤把残刑煜?，安撫軍民”兩句頂頭二字給人留下強(qiáng)烈印象，故后世多將此視作“巡撫之始”；《實(shí)錄》中各官“卒傳”，在追述此事時(shí)，也都稱之為“巡撫”?？煎苛x等人所奉敕書云：“今命爾等分歷郡縣，撫安軍民，詢察所苦，凡利之未興者興之，害之未革者革之；諸司官吏蠹法厲民者黜之，守法愛民者旌之。爾克副所命，致民安于田里而無饑寒愁嘆之聲，則予汝嘉；如又徇私蔽公，不辨淑慝，不察是非，軍民休戚，不以究心，將爾之罪，亦不可逭?！?。敕書只云“撫安軍民”，并沒有直接出現(xiàn)“巡撫”的字樣。這些官員有當(dāng)年即還者，如往河南的都御史王彰；有次年仍巡歷者，如往應(yīng)天等府的蹇義。

永樂中這兩次大規(guī)模差京官“出巡”、“撫安”地方，均在國(guó)家有大事之后(一為易朝，一為遷都及三殿災(zāi))，在此特別時(shí)期，希望借以穩(wěn)定地方；且所遣皆為內(nèi)地(各布政司及直隸)，都以“興利除弊”為職。朝廷派遣官員巡視地方，以重臣奉敕書蒞任，兼理軍民之務(wù)，具有相當(dāng)?shù)摹氨阋酥畽?quán)”。而不像三司那樣，受職守的嚴(yán)格限制，動(dòng)輒有“侵官”之訟，這是他們能有所作為的主要原因。這顯示，僅依靠分立的三司，許多“利弊”是難以興革的，所以有臨時(shí)派遣廷臣的必要。元年和十九年兩事的性質(zhì)其實(shí)是一致的，若追溯“巡撫”的源頭，必不可略元年事不論。然永樂元年的撫安官，在討論巡撫制度的各種文字中，極少述及，或一筆帶過。這可能是因?yàn)樗仓倨分容^低的緣故吧。但如前所述，遣科道官有其特殊背景；而科道職掌“風(fēng)憲”，這與后世巡撫必加憲銜(都御史銜)，性質(zhì)并無不合。

“巡撫”，自來多認(rèn)為始自懿文太子洪武二十四年(1391年)八月巡撫陜西。其實(shí)“巡撫”一詞由來已久，《晉書》中即已出現(xiàn)。檢《明太祖實(shí)錄》，懿文太子之前，亦數(shù)見“巡撫”者：元末，經(jīng)略使李國(guó)風(fēng)巡撫江南。洪武十六年，徐達(dá)等“巡撫北邊，訓(xùn)練士卒”。十七年，沐英“巡撫臨安”。永樂七年三月，朱棣北巡，自言“此行亦為欲親行巡撫，使軍民各得其所耳”。永樂九年七月，以浙江大水，“命戶部遣官巡撫被災(zāi)之家”。皆十九年之前事，尤以天子自稱“巡撫”為奇，足見“巡撫”乃泛語(yǔ)。

永樂以來，除上述因事而遣，“事畢復(fù)命，即或停遣”的使命，有的使職已漸次差補(bǔ)，呈固定化的趨勢(shì)。最典型的是江南治水官的設(shè)立。永樂初，江浙大水，命夏原吉往治之?！肮粒瑒t奏罷蠹民妨政數(shù)十事”，又“奏發(fā)廩粟三十余萬石以賑饑民，躬行督勸，散給有方，全活甚眾；分給牛具種子，播時(shí)百轂，公私俱贍”。夏原吉所行如此，所以朱棣說： “(名為治水，實(shí))以浙農(nóng)務(wù)委卿”。不久又以營(yíng)建宮殿，采木運(yùn)餉，“命公暫出巡視，自龍山抵北京，律治怠事者，給以錦衣官校四十人，便宜行事”，一路“養(yǎng)兵安民，郡邑帖然”。這期間，朱棣命僉都御史俞士吉“以水利書賜原吉，因留督浙西農(nóng)政”。后士吉“治水蘇、松”，還朝上《圣孝瑞應(yīng)頌》，帝曰：“爾為大臣，不言民間利病，乃獻(xiàn)諛耶!”此事《國(guó)朝典匯》卷55記之，而稱俞士吉(誤為李士吉)“巡視還”。士吉以大臣治水，兼有察民間利病之責(zé)，稱巡視亦不為過。夏、俞之后，又代以左通政趙居任，居任卒，代以左通政岳福。到仁宗時(shí)，江南治水督農(nóng)官以京官連任已歷四人，因事未易集，使職便不得輕撤；且各官以大臣奉敕臨蒞地方，其職任亦難拘于一事。以上任官的情況，均為后來巡撫制度的前驅(qū)。

仁宗即位后，洪熙元年(1425年)正月，遣廣東按察使熊概、廣西右布政使周斡、四川右參政葉春三人巡視應(yīng)天及鎮(zhèn)、常、蘇、松、湖、杭、嘉八府“察民利病”。三人仍系原銜，皆非在廷之臣。當(dāng)年閏七月，宣宗已經(jīng)繼位，此時(shí)周斡還朝，言地方作弊多端，而有司不得人，督農(nóng)官左通政岳福不事事，乞“仍命在廷大臣一員往來巡撫，務(wù)去兇頑，扶植良善”?！睹魇贰ば芨艂鳌吩疲骸笆悄臧嗽拢?周)斡還，言有司多不得人，土豪肆惡，而(岳)福不任職。宣宗召福還，擢(熊)概大理寺卿，與春同往巡撫。南畿、浙江設(shè)巡撫自此始?！彼浦^宣宗因周斡之請(qǐng)，改“巡視’’為“巡撫”，于是巡撫始之。其實(shí)不然。考《明宣宗實(shí)錄》所載：七月，“巡撫浙江右布政使周斡”言事；次月，周斡“自蘇、常、嘉、湖等府巡視民瘼”還朝：。此“巡視”與“巡撫”通。周斡還朝的原因，蓋因三人巡視使命結(jié)束，所以才請(qǐng)“仍命在廷大臣一員往來巡撫”。周、熊等三人都是藩臬官，且系銜他省，請(qǐng)命“在廷大臣”者，意在重巡視之權(quán)。八月，宣宗從其言，但未另遣“在廷大臣”，而是升熊概(此時(shí)尚姓胡)為大理寺卿，“同參政葉春巡撫直隸及浙江諸郡，召浙江治農(nóng)事通政岳福還”。宣宗曰：“其命胡概為大理卿，同參政葉春復(fù)往巡視”，敕書云“(往諸郡)所屬境內(nèi)巡視軍民何弊當(dāng)去，何利當(dāng)興”，此又“巡撫”與“巡視”通。熊概此行，大學(xué)士楊士奇賦詩(shī)相贈(zèng)，題日：《胡原節(jié)升大理卿復(fù)巡視浙江索詩(shī)賦四絕句》，亦稱巡視。。而所謂“復(fù)往”者，更可證熊、葉與周同時(shí)銷差回朝，不然何以“復(fù)往”?此命下之次日，亦命周斡復(fù)任。

從以上考證可知，《明史》“南畿、浙江設(shè)巡撫自此(洪熙元年八月)始”的說法不確，若必欲日“始”，當(dāng)系于正月熊概等初遣之時(shí)，而非八月復(fù)任之日。

除了以上“巡視”與“巡撫”兩詞通用，以及熊概等前后職事的一貫性，還有一件事實(shí)也常被論者忽略：當(dāng)時(shí)巡江南者，除了文職，還有內(nèi)臣與錦衣衛(wèi)官?？肌缎趯?shí)錄》卷103，宣德八年六月己酉條“葉春卒傳”：“改(春)福建布政司右參政。宣德三年調(diào)四川，未赴任，奏浙江土豪為民患，郡縣不能制。上命大理寺卿熊概、錦衣衛(wèi)指揮任啟及春巡撫蘇常及浙江諸郡，察捕強(qiáng)豪，以安善良。”又卷49，宣德三年十二月丁酉條：敕錦衣衛(wèi)指揮任啟、參政葉春、御史賴瑛同太監(jiān)劉寧往鎮(zhèn)江、常州及蘇松嘉湖等府巡視軍民利?。骸胺曹娦l(wèi)有司官吏、旗軍里老并土豪大戶、積年逃軍、逃囚、逃吏及在官久役吏卒……為軍民之害者，爾等即同大理卿胡(熊)概體審的實(shí)，應(yīng)合擒拿者，不問軍民官吏，即擒捕，連家屬撥官軍防護(hù)解京，有不服者就本都司及所在衛(wèi)所量遣官軍捕之，仍具奏聞?！毙芨旁瓝岬貐^(qū)為“應(yīng)天、常、鎮(zhèn)、嘉、湖、蘇、松及浙江所屬境內(nèi)”，此以太監(jiān)劉寧等會(huì)同巡視者，是太湖周邊地區(qū)?？赡芤蛐芨拍媳毖残?，難以周視，又蘇松等處糧賦重大，奸弊尤多，故命葉春等分巡之。

這種文、武、內(nèi)臣的搭配，讓人聯(lián)想到永樂元年遣撫安官之事。而這一“內(nèi)外”官員的配置，很能說明，明初的“巡撫”并非文臣的專利。

宣德時(shí)期，江南以外的其他地區(qū)也有差遣文武、內(nèi)外重臣的情況，名目均因事而定，并不統(tǒng)一。如宣德二年(1427年)四月，武進(jìn)伯朱冕、兵部尚書張本、太監(jiān)劉寧“撫安”山西軍民；同年八月隆平侯張信、戶部尚書郭敦往“陜西整飭庶務(wù)”(又稱巡撫)。五年(1430年)二月，工部左侍郎許廓“巡撫河南”等。

熊概與葉春同撫江南四年有余，當(dāng)洪熙元年八月他們受命復(fù)巡時(shí)，治水督農(nóng)官的使命也結(jié)束了，左通政岳福取回，而以熊概提督“各處農(nóng)務(wù)水利”。宣德五年(1430年)三月，熊、葉同被召回，次月，命南京侍郎成均往蘇松等處專理農(nóng)務(wù)?！稗r(nóng)務(wù)”原由熊概“兼督”，現(xiàn)由成均專理，是否意味著“巡撫”就此停罷了呢?同年九月，在成均任職半年后，又有周忱之遣?！睹魇贰ば诩o(jì)》載：“九月丙午，擢御史于謙、長(zhǎng)史周忱六人為侍郎，巡撫兩京、山東、山西、河南、江西、浙江、湖廣?！钡酥玻瑸楸Ｕ细鞯丶Z儲(chǔ)供應(yīng)，正式名義是“總督稅糧”，所奉敕書云：“今命爾往總督稅糧，務(wù)區(qū)畫得宜，使人不勞困，輸不后期，尤須撫恤人民，扶植良善。遇有訴訟，重則付布政司、按察司及巡按監(jiān)察御史究治，輕則量情責(zé)罰，或付郡縣治之。若有包攬侵欺及盜賣者，審問明白，解送京師。敢有沮撓糧事者，皆具實(shí)奏聞。但有便民事理，亦宜具奏?！薄翱偠健笔汤沙凹Z事”外，還有“撫民”之責(zé)，可以接受民詞(有司之事)。而熊概等初巡時(shí)，為“務(wù)去兇頑，扶植良善”，而所兼之農(nóng)務(wù)，也直接關(guān)乎漕糧大事。因此可以說，“總督稅糧”與“巡撫”，在職掌上并無清晰的界限。。在《實(shí)錄》中，“總督稅糧侍郎”除了稱“催糧侍郎”，又稱作“巡撫侍郎”、“撫民侍郎”，亦可證“巡撫”此時(shí)主要體現(xiàn)為“撫民”的一種職責(zé)，并非有明確歸屬及職掌的官職，所以也就不存在停罷的問題；換句話說，成均雖名為“專理農(nóng)務(wù)”，亦必負(fù)有“巡撫”(察病撫民)之責(zé)。

恰在周忱任命的當(dāng)日，《宣宗實(shí)錄》載成均奏事，書其銜為“巡撫侍郎”。以后二人共事，常合稱“巡撫侍郎成均、周忱”。成、周二人，一理農(nóng)務(wù)，一督稅糧，最初都沒有巡撫的任命，但因?yàn)槭聦?shí)上的職權(quán)較寬泛，且相互之間又很難劃清，所以才有“巡撫”的通稱。成均宣德七年三月改調(diào)南京戶部，在此之前，他和周忱共巡達(dá)19個(gè)月。

雖然“督糧”有“巡撫”之稱，但絕不可說，“總督稅糧”就是“巡撫”。舉例言之：奉命總督江西稅糧的是侍郎趙新，就在他受命三個(gè)月后，朝廷又命副都御史賈諒、錦衣衛(wèi)指揮王裕、參議黃翰同內(nèi)官?gòu)埩x、興安往江西“巡視軍民利病”，也是內(nèi)外文武兼配。賈諒宣德七年公差甘州，黃翰則任至八年六月，史書追述其事，均稱“巡撫江西”。宣德八年(1433年)四月，又以郫縣儒學(xué)訓(xùn)導(dǎo)王敏言郫、彭諸縣盜賊滋漫，乞命廉能之臣巡察殄除，命賈諒、王裕同內(nèi)官興安往會(huì)四川三司調(diào)軍捕之，賊平，“就于四川巡視軍民利病”。

以上史實(shí)充分證明，在宣德時(shí)期，“巡撫”既非專職，更非官稱，其名義寬泛而不固定；所謂“巡撫”，與“撫安”、“巡視”其實(shí)并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，都是周歷而察民瘼之意，具有差使或兼任的鮮明性質(zhì)。這一時(shí)期，巡視(巡撫)官系銜不一，洪熙元年八月升熊概為京卿，實(shí)際上確立了一個(gè)原則，以后凡出巡者，必以一京堂官為首；至于協(xié)同巡視者，或?yàn)榭频溃驗(yàn)榉?，并無一定。巡視(巡撫)者亦不止一人，有兩人、三人至四五人者；且同巡者又不止文官，還有內(nèi)官與錦衣衛(wèi)武官。這都顯示，“巡撫”最初的性質(zhì)，與它后來由文官專任、成為定制之后，是完全不同的。

二、“巡撫制度”形成于英宗朝

宣德時(shí)期，內(nèi)外、文武官員出巡，都在腹里地方。同時(shí)，朝廷還差遣武官、內(nèi)臣到各地“鎮(zhèn)守”，稱“鎮(zhèn)守內(nèi)外官員”；除了個(gè)別特殊情況(如宣德元年漢王謀叛，命武臣及內(nèi)官到淮安協(xié)助平江伯鎮(zhèn)守)，鎮(zhèn)守官員主要布列在沿邊地區(qū)，主要任務(wù)在于統(tǒng)御兵馬，加強(qiáng)邊方的穩(wěn)固。而明初文臣是不準(zhǔn)干預(yù)兵務(wù)的，所以這一時(shí)期的出鎮(zhèn)官員中，沒有文職。

由于邊地實(shí)行軍民分治的都司、衛(wèi)所制度，文官甚少；在軍中以及衛(wèi)所“參贊軍務(wù)”、辦理文書的，也都是軍人。仁宗即位后，開始選任文職到各總兵官處“專理軍機(jī)文書”，但仍禁其干預(yù)軍政。到宣德時(shí)，由于各邊鎮(zhèn)守將領(lǐng)及各衛(wèi)“豪橫”倚勢(shì)占據(jù)水利屯田、私役戍卒的情況加劇，邊政愈加廢弛，開始差派朝臣赴邊，力加整頓：宣德二年(1427年)，分遣文武重臣到山西、陜西“整飭庶務(wù)”及“撫安軍民”。六年(1431年)，又先后遣侍郎羅汝敬、柴車分往以上二處經(jīng)理屯田。羅汝敬次年復(fù)往陜西“總督稅糧屯種及芻粟出納、河渠等事”。這是邊地的“總督稅糧侍郎”。汝敬后來久任，亦稱為“巡撫陜西侍郎”，與周忱、于謙等人類似，所奉敕書也大體相同，惟根據(jù)邊疆與腹里的不同，略有差別。但在邊的“總督稅糧屯種”，同內(nèi)地一樣，也不可徑視之為“巡撫”。比如宣、大鎮(zhèn)，先已有僉都御史丁墻督理軍儲(chǔ)，正統(tǒng)元年四月，又遣李儀以右僉都御史“巡撫其地”，這如同河南、江南均有兩侍郎共事一樣，皆因制度未定，差官難免混亂，職掌重疊。

宣德中廷臣赴邊，始開文臣參預(yù)邊政之漸，但其職司，仍以“整飭”等事為主，未容其染指兵務(wù)。文臣真正獲得干預(yù)軍政的權(quán)力，是在英宗即位之后。這對(duì)于“巡撫”性質(zhì)的改變及獨(dú)特地位的形成，具有重要意義。

在英宗即祚的當(dāng)月，輔臣楊士奇上言：“自古人君即位之初，中外軍民其心未一，但朝廷處置得宜，庶幾有備無患。”建議用戶部尚書黃福到南京參贊守備機(jī)務(wù)，又以“江西、湖廣、河南、山東歲荒民饑，恐無籍之徒嘯聚為非，宜擇文武大臣各一員分遣鎮(zhèn)守，事妥即回”。經(jīng)廷臣會(huì)舉，命都督武興、右僉都御史王翱鎮(zhèn)守江西，都督毛翔、副都御史賈諒鎮(zhèn)守湖廣，都督韓僖、侍郎王佐鎮(zhèn)守河南，都督馮斌、侍郎李郁鎮(zhèn)守山東，賜敕遣之，于各地方“撫綏人民，操練軍馬”。這是文臣協(xié)同鎮(zhèn)守之始，“參贊?rùn)C(jī)務(wù)”從此成為文臣專有的職銜。

當(dāng)注意的是：這四省均有侍郎“巡撫”，乃再遣文臣“鎮(zhèn)守”。王翱等四人任期不一，王佐七月即改往甘肅督理軍儲(chǔ)，任不過半載，而王翱則任至正統(tǒng)二年，在任兩年有余。這種文職鎮(zhèn)守與巡撫同任的情況，說明它們均為負(fù)有專責(zé)的使職，作用是不同的。宣德時(shí)期，巡撫也好，總督稅糧也好，都以安民、糧儲(chǔ)為首務(wù)，所以“巡撫”起源于稅糧最重的江南，“催糧侍郎”最后隨職權(quán)的擴(kuò)大，也都轉(zhuǎn)變定稱為“巡撫侍郎”。明中期以前，巡撫官每年都要到京議事，所議之事以漕糧及地方利病之事為主；內(nèi)閣開寫巡撫敕書，也根據(jù)戶部開具的手本，而鎮(zhèn)守官敕書則由兵部開具。宣德中，凡須調(diào)動(dòng)兵馬，平戢盜賊，都要同時(shí)任命內(nèi)官，也是文臣不能預(yù)兵的緣故。與兼理軍民事務(wù)的鎮(zhèn)守官比起來，巡撫權(quán)柄稍輕。但是，同樣作為欽差重臣，巡撫與鎮(zhèn)守又不可避免地在職掌上形成交叉。如宣德十年(1435年)五月考察南北直隸府州縣官及各布政司、按察司堂上官，即或任鎮(zhèn)守，或任巡撫：湖廣鎮(zhèn)守為賈諒、巡撫為吳政，用吳政；山東鎮(zhèn)守為李郁，巡撫為曹弘，用李郁；于謙巡豫、晉兩省，乃用謙考察山西，鎮(zhèn)守王佐考察河南。

鎮(zhèn)守官以掌握兵馬為職，故前朝鎮(zhèn)守皆用武臣及內(nèi)官，至英宗方兼用文臣。除了以上腹里四省，宣德十年三月，又命侍郎徐唏同指揮朱通往臨洮、鞏昌、洮州、岷州，右僉都御史羅亨信同指揮魏榮往平?jīng)?、莊浪、河州、西寧，右副都御史陳鎰同都督鄭銘往陜西，各提督所屬衛(wèi)所官軍土軍操練，仍是文武搭配。提督操練，已是文臣直接介入軍政了。其中陳鎰、鄭銘鎮(zhèn)守陜西；六月改命徐唏參贊軍務(wù)，同總兵官等鎮(zhèn)守甘肅，又是用文臣鎮(zhèn)守邊方了。在很短的時(shí)間內(nèi)，大量升差廷臣，到各地經(jīng)理、督糧、提調(diào)操練、巡撫、鎮(zhèn)守，無疑是文臣力量的一次大釋放：包括巡撫在內(nèi)的文官合法地參與軍政，更是對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力界限的重大突破。

正統(tǒng)以來，文臣在邊管事者，雖名目不一，實(shí)際職掌卻頗為相近。如正統(tǒng)五年(1440年)，命各邊如內(nèi)地行備荒之政，甘肅、寧夏命“參贊軍務(wù)”曹翼、金濂，遼東、大同命“巡撫”李浚、羅亨信。這一點(diǎn)體現(xiàn)在史料上，則表現(xiàn)為職稱的混亂，《實(shí)錄》中常將鎮(zhèn)守、巡撫、整飭等職名混稱。

在以后的發(fā)展中，這些文職呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：一是各官久任，差使的性質(zhì)減弱。早在正統(tǒng)時(shí)，有言各處巡撫官宜“輪番更易以新人耳目者”，“議(已)難行”，于謙、周忱等皆久任至一二十年。景泰中，各處文職大臣定期輪代之制廢除，并形成升任參贊、鎮(zhèn)守必改都御史銜的慣例。二是各職在地方沉淀的過程中，職掌有合并、集中的趨勢(shì)。如遣往蘇松等府總督稅糧的周忱，宣德六年同南京守備李隆治理“占耕民田者”，又“兼督蘇松常鎮(zhèn)并浙江嘉湖各府軍衛(wèi)巡捕賊盜”，八年又同李隆等總督南京衛(wèi)所屯田，正統(tǒng)元年再命“兼提督所在各衛(wèi)所屯田”。在許多重要職權(quán)向一“職”集中的情況下，“職在催糧撫民”的督糧官便加快向職權(quán)更廣的“巡撫”轉(zhuǎn)移了。

天順元年(1457年)正月，英宗復(fù)辟，裁撤各地添設(shè)官員，包括巡撫、鎮(zhèn)守、參贊在內(nèi)的諸文職均取回。這是巡撫制度發(fā)展史上的一次反復(fù)，但與其說它是文臣勢(shì)力的挫敗，毋寧說是達(dá)成其質(zhì)變的一次重大契機(jī)。因?yàn)樽浴案鬟吀锶ノ某佳矒?，十分狼狽，軍官縱肆貪暴，士卒疲憊”，第二年多數(shù)地方重又差用文職大臣。更為重要的是，所差文職名義統(tǒng)一為“巡撫”(個(gè)別地方仍稱巡視、撫治)，以有別于武官、內(nèi)臣之“鎮(zhèn)守”，從此文臣不再任鎮(zhèn)守之職；而邊撫頒降關(guān)防、符驗(yàn)和旗牌，后來即便內(nèi)地巡撫也加以參贊、協(xié)贊軍務(wù)之銜，實(shí)際上獲得了調(diào)發(fā)、馳驛等大權(quán)，掌握軍馬得到合法性授權(quán)。

巡撫裁而復(fù)設(shè)，無異于承認(rèn)了其存在的必然性。新的巡撫整齊了紛亂的名義，合并了前述文職的職權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)了諸項(xiàng)文職向巡撫統(tǒng)一，巡撫又由“差使”向官僚體系的一個(gè)“層級(jí)”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性一跳。因此新設(shè)的巡撫不能簡(jiǎn)單看作原來巡撫的復(fù)活，應(yīng)被視作一次涅槳式重生。

研究巡撫制度在發(fā)生之后的發(fā)展，必須將它納入與“鎮(zhèn)守、參贊”等其它重要地方大員以及“文、武、內(nèi)”三者的互動(dòng)關(guān)系中進(jìn)行動(dòng)態(tài)考察，如果忽視了以上過程，則無異于形成這項(xiàng)制度研究中最大的一塊“斷片”。應(yīng)該說，這樣的全面“關(guān)照”，在以往的許多研究中是較為欠缺的。

綜上所述，可將明代巡撫制度的形成分為四個(gè)時(shí)期：

其一，建文元年遣官“采訪”，永樂元年、十九年遣官“撫安”地方，以及夏原吉、俞士吉等在江南治水督農(nóng)并來往巡視，十七年胡淡出巡浙、湖、湘等，皆為巡撫之試驗(yàn)，這一時(shí)期可稱為制度的“萌芽期”。其二，巡撫在成為制度前，其性質(zhì)是中央政府派員直接干預(yù)、督理地方事務(wù)，以提高體制的效率。宣德中，開始經(jīng)常、大批次地差遣大臣、藩臬官、御史以及內(nèi)官、武臣，以巡撫、巡視、撫安、整飭、總督稅糧等名義，到地方直接督理政務(wù)。這時(shí)的“巡撫”尚為眾多差使職名中的一種，沒有形成固定的職銜，也不拘定于文臣；雖然以周忱、于謙等為代表，內(nèi)地省份的“總督稅糧”都逐漸定稱為“巡撫”，但其職權(quán)仍限定在民事的范圍內(nèi)，不能干涉衛(wèi)所軍政，司法權(quán)也相當(dāng)有限。然而“巡撫”一詞被廣泛使用，為后來發(fā)展成固定的官稱打下基礎(chǔ)。這一時(shí)期可稱為巡撫制度的“初生期”?！把矒帷痹谶@個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)，充分顯示了一種制度在探索中所必然表現(xiàn)出來的豐富性。而在這個(gè)背景下，無論是熊概出巡江南，還是周忱、于謙等人“巡撫”內(nèi)地?cái)?shù)省，都不能作為巡撫作為一種國(guó)家制度形成的標(biāo)志。其三，進(jìn)入正統(tǒng)、景泰朝，隨著對(duì)文臣束縛的松綁，包括巡撫在內(nèi)的諸文職加速發(fā)展，與鎮(zhèn)守之大將、內(nèi)官的關(guān)系加快調(diào)整。巡撫職權(quán)發(fā)展的基礎(chǔ)擴(kuò)大了，區(qū)域由腹里及于邊方，權(quán)力由民事及于軍衛(wèi)，并考察境內(nèi)官吏，掌握轄區(qū)司法終審權(quán)，巡撫“膺兵馬錢糧之寄”，作為一省軍民長(zhǎng)官的身份初現(xiàn)端倪。但此時(shí)巡撫并非地方文職大臣的專稱，各地最高文職還有鎮(zhèn)守，以及參贊、協(xié)贊軍務(wù)等：然而與正統(tǒng)初年不同的是，兩名文職重臣同任一省的情況已不存在了，這表明制度在調(diào)整中逐漸規(guī)范化。這一時(shí)期仍只能稱為巡撫制度的“發(fā)展期”。其四，英宗復(fù)辟后，巡撫裁而復(fù)設(shè)，這項(xiàng)制度從此進(jìn)入它的“成熟期”。成熟的標(biāo)志是巡撫文官成為鎮(zhèn)守總兵、鎮(zhèn)守太監(jiān)二極之外新的一極，合稱為“鎮(zhèn)巡官”。地方上“文、武、內(nèi)”三種職官體系分野，新的巡撫官職權(quán)大張，正式成為地方文職大臣的代表。

根據(jù)以上分期，可以認(rèn)為：巡撫作為一種國(guó)家管理制度，其基本特征形成于正統(tǒng)朝。但直到天順初年，才確立了在國(guó)家管理體制中的合法地位，“巡撫都御史”正式成為官僚體系中與“鎮(zhèn)守官”相頡頏的一個(gè)固定層級(jí)，成為“邊、省”政區(qū)一級(jí)的文官代表。