摘要:人民監(jiān)督員制度試行以來，雖然在實踐中發(fā)揮了積極重要的作用，但仍存在很多問題與不足。突出表現(xiàn)在所選任的人民監(jiān)督員中官員化傾向過于嚴(yán)重，部分監(jiān)督員在監(jiān)督過程中缺乏相應(yīng)的監(jiān)督能力、缺失監(jiān)督的話語權(quán)，相當(dāng)一部分監(jiān)督員很少、甚至基本不參加監(jiān)督活動等等。因此，在推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法制化進(jìn)程中，如何科學(xué)界定人民監(jiān)督員的選任條件就顯得至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞:人民監(jiān)督員;條件;監(jiān)督能力

中圖分類號:D921.14文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)21—0099—03

《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《試行規(guī)定》)第5條規(guī)定，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)具備下列條件:(一)擁護(hù)中華人民共和國憲法;(二)有選舉權(quán)和被選舉權(quán);(三)年滿二十三周歲;(四)公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知識;(五)身體健康。準(zhǔn)確地講，《試行規(guī)定》對人民監(jiān)督員的選任條件確實作出了明確的規(guī)定，但該規(guī)定過于粗線條，操作上存在一定的問題，應(yīng)予進(jìn)一步細(xì)化，以確保人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的科學(xué)性、權(quán)威性。從實踐中運(yùn)行的情況看，目前全國絕大多數(shù)檢察院都實行了人民監(jiān)督員制度，制度運(yùn)行的整體趨向良好，積極意義也是顯而易見，但仍存在很多問題。比如人民監(jiān)督員選任中的“官員化”問題，選任后只任不監(jiān)督問題，監(jiān)督只是陪襯問題等等。總之，人民監(jiān)督員制度實行以來，無論學(xué)理上還是實踐中針對人民監(jiān)督員的選任均存在諸多爭論，例如:“精英化”、“大眾化”之爭，“人大代表制”、“政協(xié)委員制”、“平民制”之論等等。究竟如何確定人民監(jiān)督員選任條件?確定什么樣的條件?在現(xiàn)行制度框架內(nèi)雖已確定，但隨著人民監(jiān)督員制度的深入發(fā)展，邁向法制化規(guī)制是必然的，如何在法制的框架內(nèi)界定人民監(jiān)督員選任條件，就顯得尤為必要。

一、人民監(jiān)督員選任的首要條件應(yīng)是公道正派，堅持原則，具有較好的品德和操行

這一條件在現(xiàn)行制度框架內(nèi)已予以了充分肯定，在今后實踐中應(yīng)繼續(xù)堅持這一點。作為人民監(jiān)督員，心中始終應(yīng)秉承的理念是“責(zé)任”。因為，雖然人民監(jiān)督員對案件的監(jiān)督結(jié)果(無論正確還是錯誤)不具有法律上的最后確定力，但人民監(jiān)督員畢竟是通過一定的民主程序選任出來，代表人民對檢察機(jī)關(guān)自偵案件行使監(jiān)督權(quán)，肩負(fù)的是人民的重托，秉持的是“人民”這個光輝的頭銜，所以應(yīng)無愧于“人民監(jiān)督員”的職責(zé)和使命。要真正做到無愧于人民監(jiān)督員的職責(zé)和使命，就必須在案件監(jiān)督活動中具有高度的責(zé)任感、責(zé)任心，盡己所能地履行好監(jiān)督職責(zé)，忠實地踐行自己的義務(wù)。而要做到這一點，就需要選任的人民監(jiān)督員必須公道正派，堅持原則，具有較好的品德和操行。所以考察選任人民監(jiān)督員應(yīng)以此作為一項必備的基本條件，包括選任后的人民監(jiān)督員在具體案件監(jiān)督工作中，有沒有責(zé)任感，有沒有責(zé)任心，是否公道正派，也應(yīng)作為一項基本的考核標(biāo)準(zhǔn)。如不具備此條件，正在選任過程中的，應(yīng)不能選任;已選任的，應(yīng)予以罷免。只有這樣，才能確保人民監(jiān)督員制度的實效性。畢竟人民監(jiān)督員不只是身份、榮譽(yù)，而是一份沉甸甸的責(zé)任，是監(jiān)督檢察工作、維護(hù)社會公平正義的又一“過濾器”。如不能擔(dān)當(dāng)起過濾器的作用，則失去了人民監(jiān)督員制度設(shè)計的目的和初衷。

二、人民監(jiān)督員選任的實質(zhì)條件應(yīng)是具有相應(yīng)的監(jiān)督能力，能勝任人民監(jiān)督員工作

雖然人民監(jiān)督員制度實行以來學(xué)理上有“精英化”、“大眾化”之爭，而且也都分別對“精英化”和“大眾化”作了充足的理由闡述。其實二者爭論的實質(zhì)是人民監(jiān)督員選任的民眾性和在案件監(jiān)督中的監(jiān)督能力問題，即能不能保證人民監(jiān)督員制度目的的實現(xiàn)，也就是監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)“提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，確保依法公正履行檢察職責(zé)，維護(hù)社會公平和正義?！币虼?，“精英化”和“大眾化”并不是截然對立、不相兼容的，人民監(jiān)督員的選任條件既離不開“精英”，更離不開“大眾”，關(guān)鍵是這里的“精英”應(yīng)作何理解?是官員中的精英，還是大眾中的精英?法律是一門專業(yè)性很強(qiáng)的知識、技術(shù)和思想體系，適用法律需要理解法律，掌握法律技能和方法，而理解法律首先必須具有法律的知識和思維。隨著法律活動日益專門化、職業(yè)化，沒有一定的法律職業(yè)教育的訓(xùn)練、掌握專門的知識和技術(shù)，是難以操作法律的。從目前的實踐看，大多數(shù)地方人民監(jiān)督員的選任基本上是趨向于“精英化”選擇的。但能否是大眾中的“精英”，卻未必。未免引起社會公眾的熱議。以西南某省人民檢察院為例，該省人民檢察院選任的9名人民監(jiān)督員中，某區(qū)局長一名、法學(xué)教授兩名(含一名法學(xué)院副院長)、法學(xué)博士一名、省紀(jì)委某室主任一名、省人大處長一名、法醫(yī)學(xué)知名專家一名、省社科院副院長一名、報業(yè)集團(tuán)副總編一名。[1]由此可見，選任中的“精英化”是顯而易見的，但9名人民監(jiān)督員中官員就占了2/3。因此，只能說是官員中的“精英”，而缺少“大眾化”的內(nèi)涵。給人以人民監(jiān)督員是官員中的“人民”監(jiān)督員的印象。再如東部某省轄市，市、區(qū)兩級人民檢察院選任的53名人民監(jiān)督員，具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的36名(其中5名研究生)，約占人民監(jiān)督員總數(shù)的68%;除一名人民監(jiān)督員中專學(xué)歷外，其余都是大專以上學(xué)歷。按照“精英化”條件進(jìn)行的選任也是顯而易見的。在上述選任的53名人民監(jiān)督員中，人大、黨、政官員31名，約占人民監(jiān)督員總數(shù)的51%，再加上按照行政化管理單位的官員12名，約占人民監(jiān)督員總數(shù)的81%。其中某區(qū)人民檢察院選任的7名人民監(jiān)督員，區(qū)人大某專門委員會主任一名、街道辦事處副主任一名、鎮(zhèn)長助理一名、鎮(zhèn)黨委書記一名、鎮(zhèn)黨委副書記一名、區(qū)紀(jì)委某室主任一名、區(qū)某局副局長一名，人大、黨、政官員100%。因此，學(xué)者爭議中反對“精英化”、主張“大眾化”者，其中緣由想必亦緣于此。也就是“精英化”中的“官員化”傾向淡化了人民監(jiān)督員制度的人民性，削弱了人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的公信力，也影響了社會公眾對人民監(jiān)督員監(jiān)督能力的評價。實質(zhì)是未能體現(xiàn)人民監(jiān)督員的選任應(yīng)是“精英”中的大眾，而非“精英”中的官員。

基于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的專業(yè)性、技術(shù)性、法律性的特點，從人民監(jiān)督員監(jiān)督能力的角度考慮，人民監(jiān)督員的選任條件應(yīng)是大眾中的精英，亦或是精英中的大眾。理由有三:

1.從能力的對稱性上，只有“精英化”的人民監(jiān)督員在案件監(jiān)督中才能形成與專業(yè)人士(檢察官)的能力均衡，達(dá)到監(jiān)督的預(yù)期效果。在監(jiān)督活動中，不論是人民監(jiān)督員還是辦理案件的檢察官，我們的視角都應(yīng)定位于:服務(wù)的是事實和法律，忠實的也是事實和法律。如果一味地強(qiáng)調(diào)人民監(jiān)督員的大眾化、普通民眾性，而忽視在專業(yè)、技術(shù)、法律上的知識能力，就很難爭得對案件評議監(jiān)督的話語權(quán)(因為案件監(jiān)督不只是憑借的感性、情感，感性、情感代替不了事實、法律。而更多包含的是理性認(rèn)識)，結(jié)果也就可想而知:要么盲目地隨從檢察機(jī)關(guān)的意見，要么發(fā)表一些不著邊際的言論。這樣下去，極容易導(dǎo)致檢察人員對人民監(jiān)督員監(jiān)督能力的不夠信任，產(chǎn)生冷漠、輕視的情緒傾向，嚴(yán)重影響案件監(jiān)督的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，也很難贏得被監(jiān)督對象的信任和尊重。因此，監(jiān)督能力的對稱性，是實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度目的的實質(zhì)性條件。

2.從時間保障上，大眾中的精英或精英中的大眾，相對才能有充裕的時間保障，而時間保障是人民監(jiān)督員履職的一個最基本的前提條件。前面所述監(jiān)督能力的對稱性是人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)的實質(zhì)條件，時間保障則是人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)的基本條件?！对囆幸?guī)定》第十一條第(四)項予以了明確規(guī)定“一年內(nèi)無故不參加監(jiān)督活動兩次以上的”，人民檢察院應(yīng)當(dāng)建議確認(rèn)單位解除其職務(wù)，但該規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。如果選任的人民監(jiān)督員因單位工作繁忙，沒有時間參加監(jiān)督活動，是不是“無故”?顯然不是。因此，雖有監(jiān)督能力的對稱性，而無時間保障，監(jiān)督也只能是空談。時間保障不力，這在目前人民監(jiān)督員制度試點中也是一個非常普遍的問題。從某區(qū)選任的9名人民監(jiān)督員的情況來看，經(jīng)常參加活動的也就3—4名，偶爾參加活動的一、兩名，基本不參加活動的約占1/3。其實，人民監(jiān)督員履職不僅僅限于案件監(jiān)督，也包括業(yè)務(wù)培訓(xùn)、外出考察學(xué)習(xí)、理論研討等?？傊?，凡是組織的有關(guān)人民監(jiān)督員的活動都應(yīng)積極參加。只有這樣才能強(qiáng)化監(jiān)督能力，更好地開展案件監(jiān)督工作。如果本身工作較多，很難有時間參與人民監(jiān)督員工作，那就不適合選任為人民監(jiān)督員。沒有時間保障，何談案件監(jiān)督?因為人民監(jiān)督員工作也是一項非常重要的工作，既然選任為人民監(jiān)督員，也就轉(zhuǎn)化成了本身工作。別的工作要做，要完成;這項工作同樣也要做，要完成。因此，從時間保障的角度考慮，選任精英中的大眾或大眾中的精英，更有利于人民監(jiān)督員履職上的時間保障，實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度設(shè)立的初衷和目的。

3.從監(jiān)督的公信力、權(quán)威性、人民性上，選任精英中的大眾或大眾中的精英作為人民監(jiān)督員具有更強(qiáng)的說服力?！艾F(xiàn)代檢察制度是基于對法官和警察的不信任而產(chǎn)生的，承擔(dān)著防范法官恣意與警察濫權(quán)的功能。但是檢察官在肩負(fù)挽救人民對司法不信任重任的同時，自身又面臨著如何對抗不信任的問題，即如何防范自身的恣意與濫權(quán)?！盵2]最高人民檢察院主動在檢察系統(tǒng)針對自偵案件引入人民監(jiān)督員制度，其目的即在于此，即防范檢察官自身的恣意與濫權(quán)。具體體現(xiàn)在對“五種情形”案件監(jiān)督上:(一)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的;(二)超期羈押的;(三)違法搜查、扣押、凍結(jié)的;(四)應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的;(五)檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的(《試行規(guī)定》第13條)?！拔宸N情形”案件監(jiān)督的目的在于防范檢察官的恣意與濫權(quán)，是基于對檢察官的不信任而進(jìn)行的制度設(shè)計，從一定意義上解決了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。對進(jìn)一步推動檢察機(jī)關(guān)“立檢為公，執(zhí)法為民”的理念實施起了相當(dāng)積極的作用，也是基于“權(quán)力制約”的現(xiàn)代憲政理念基礎(chǔ)上產(chǎn)生的又一新生事物?！胺ㄖ蜗碌娜魏螜?quán)力都需要監(jiān)督制約，這是一個基本的定律。但是不同的權(quán)力因其性質(zhì)、運(yùn)作方式不同對其植入的監(jiān)督制約機(jī)制也就不同?！盵3]法治中對權(quán)力的監(jiān)督制約一般有兩種形式:一是通過權(quán)力的分立和制約，以避免權(quán)力過分集中導(dǎo)致權(quán)力濫用;二是根據(jù)國家權(quán)力來源于公民權(quán)利的現(xiàn)代國家理念，權(quán)利和權(quán)力存在著相互依存、相互制約的關(guān)系，人民權(quán)利成為制約和平衡國家權(quán)力的一種社會力量。檢察權(quán)作為一種國家權(quán)力，也同樣要受到人民權(quán)利的制約。人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)利正是公民權(quán)利對檢察權(quán)制約的一種有效形式。因此，人民監(jiān)督員的選任應(yīng)來源于人民——大眾中的人民。

這里的“人民”，應(yīng)既指集體概念中的人民，亦指個體概念中的人民，尤指人民中具有相關(guān)專業(yè)知識、專業(yè)技術(shù)、法律思想內(nèi)容并有相應(yīng)監(jiān)督能力的人民，不應(yīng)狹隘地理解為只是人民中的普通民眾。既然選任的是對檢察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的人民，則應(yīng)是人民中具有典型代表性的，具有相應(yīng)監(jiān)督能力和擁有話語權(quán)的人民，否則只能陷入狹隘的“人民主義”或“泛人民化”的泥沼，難以發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的應(yīng)有作用。同時，人民監(jiān)督員的選任亦不能陷入“官員化”人民的泥沼。官員雖也是人民中的一員，但其官員身份的特殊性與履行人民監(jiān)督員權(quán)利監(jiān)督職責(zé)確實存在不相適應(yīng)性，特別是人大、黨政官員和檢察機(jī)關(guān)之間本身就存在著相互的權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)系。讓他們以雙重身份出現(xiàn)在權(quán)利監(jiān)督的舞臺上，一是能否產(chǎn)生應(yīng)有的監(jiān)督效果值得懷疑，因為他們相互之間存在權(quán)力分配制約關(guān)系，基于人的自私性，他們不得不有所顧慮。二是即使是公正的監(jiān)督，也很難獲得社會公眾的信任。因為被監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)自偵案件，涉及的大多是涉案官員的職務(wù)犯罪案件，難免有官官相護(hù)或打擊報復(fù)之嫌，社會公眾的不夠信任也就在所難免。而沒有公信度的監(jiān)督，就很難具有相應(yīng)的權(quán)威性。因此，從人民監(jiān)督員對案件監(jiān)督的公信力、權(quán)威性、人民性上來講，選任精英中的大眾作為人民監(jiān)督員應(yīng)是選任人民監(jiān)督員的必備條件。

三、人民監(jiān)督員選任的限制條件亦應(yīng)在制度設(shè)計中明確規(guī)定

《試行規(guī)定》第6條對人民監(jiān)督員選任條件作了兩項禁止性規(guī)定，即受過刑事處罰或受到刑事追究的和被開除公職或者開除留用的，不得擔(dān)任人民監(jiān)督員。同時第7條還作出了一條限制性規(guī)定，即因職務(wù)原因可能影響履行人民監(jiān)督員職責(zé)的人員不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員。但該條規(guī)定過于籠統(tǒng)，實踐中很難把握“因職務(wù)原因影響履行人民監(jiān)督員職責(zé)”。

有學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員應(yīng)在人大代表和政協(xié)委員中選舉產(chǎn)生，在機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門中產(chǎn)生;或者全部從人大代表中產(chǎn)生;有的則認(rèn)為，各級領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機(jī)關(guān)工作人員不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員;有的認(rèn)為，人民監(jiān)督員應(yīng)主要從企事業(yè)單位(教學(xué)科研)、律師協(xié)會、工會、婦聯(lián)、普通公民等群體中產(chǎn)生;有的認(rèn)為，國家機(jī)關(guān)工作人員、律師等在職責(zé)方面與檢察機(jī)關(guān)有制約關(guān)系的從業(yè)人員不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員等等?？v觀學(xué)者間的探討，可謂是仁者見仁、智者見智，其中很多觀點和見解都觸及到了人民監(jiān)督員選任條件的實質(zhì)和靈魂。畢竟人民監(jiān)督員的選任是人民監(jiān)督員制度的起點、基石，事關(guān)人民監(jiān)督員制度發(fā)展的成敗。基石不穩(wěn)或存在瑕疵，就很難真正發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的作用。因此，除《試行規(guī)定》第6條規(guī)定的兩項禁止性條件外，人民監(jiān)督員的選任還應(yīng)有身份、職業(yè)、時間等條件方面的限制，而且在立法中應(yīng)予以明確。

首先，人大，黨、政官員不適宜擔(dān)任人民監(jiān)督員。雖然他們很多情況下都具有監(jiān)督能力，但囿于國家權(quán)力的分配制約關(guān)系，從法律的層面上應(yīng)予以回避，因此不適宜擔(dān)任人民監(jiān)督員。

其次，完全行政化管理的企事業(yè)單位、社會團(tuán)體的官員亦不適宜擔(dān)任人民監(jiān)督員。因為這些官員大多是黨委決策，行政任命的，不適宜擔(dān)任人民監(jiān)督員的理由基本與人大、黨、政官員不適宜擔(dān)任人民監(jiān)督員的理由相同。

再次，人大代表、政協(xié)委員中的普通公民擔(dān)任人民監(jiān)督員，應(yīng)有人數(shù)比例方面的限制，即不得超過選任人民監(jiān)督員的1/3。因為人大代表本身就擁有權(quán)力監(jiān)督權(quán)，政協(xié)委員本身就擁有民主監(jiān)督權(quán)，再行使人民監(jiān)督員身份下的權(quán)利監(jiān)督，顯得有些重復(fù)。所以，對他們擔(dān)任人民監(jiān)督員應(yīng)有一定人數(shù)比例的限制，以免使得人民監(jiān)督員的權(quán)利監(jiān)督淪為變相的權(quán)力監(jiān)督或民主監(jiān)督。執(zhí)業(yè)律師如果在職責(zé)方面與檢察機(jī)關(guān)有制約關(guān)系的不適宜擔(dān)任人民監(jiān)督員，如在偵查階段為犯罪嫌疑人提供法律幫助的律師，刑事辯護(hù)律師等。

最后，即使符合前三項的除外條件，并具有專業(yè)知識方面的監(jiān)督能力，但社會兼職較多，工作任務(wù)繁重，從時間上無法提供保障的也應(yīng)限制。

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The Rational Ponder of the Appointive Condition of the people's supervisor

Chen Chuanqi

(Zaozhuang University，ShandongZaozhuang277160)

Abstract: Since the people's supervisor system implements， although has played the positive vital role in reality， but still had very many problems and the insufficiency. Displays prominently in the people's supervisor who appoints the official tendency too is serious， the partial supervisors lack the corresponding surveillance ability， the flaw surveillance words power in the surveillance process， part of supervisors very are quite few basically， do not even participate in surveillance and so on. Therefore， in advances in the people's supervisor system legalization advancement， how does the science limit the people's supervisor to appoint the condition to appear very important.

Key words:People's supervisor， Condition， Surveillance ability(責(zé)任編輯/陳雅莉)