摘要:本文探討了我國(guó)當(dāng)前環(huán)境管理的手段，分析了當(dāng)前境管理存在的問(wèn)題，提出了健全環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)環(huán)境管理法制建設(shè)，完善官員政績(jī)考核體系，建立環(huán)境管理公眾參與機(jī)制等相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞:環(huán)境管理 手段問(wèn)題 對(duì)策

中圖分類號(hào):X32

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，由此產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題也日益凸顯。這些環(huán)境問(wèn)題廣泛復(fù)雜，其處置也需要大量的人力財(cái)力，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。而環(huán)境管理作為運(yùn)用計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等手段，為達(dá)到預(yù)期環(huán)境目標(biāo)而進(jìn)行的一項(xiàng)綜合性活動(dòng)，可以很好的預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生并對(duì)已有環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行處理，在環(huán)境保護(hù)中起著舉足輕重的作用。因此，完善我國(guó)的環(huán)境管理體系，提高環(huán)境管理水平已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。

一、 環(huán)境管理的概念

1974 年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)聯(lián)合召開(kāi)了“資源利用、環(huán)境與發(fā)展戰(zhàn)略方針”專題討論會(huì)，提出協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展目標(biāo)的方法就是環(huán)境管理。環(huán)境管理的概念也首次被正式提出。我國(guó)學(xué)者葉文虎認(rèn)為:環(huán)境管理是通過(guò)對(duì)人們自身思想觀念和行為進(jìn)行調(diào)整，以求達(dá)到人類社會(huì)發(fā)展與自然環(huán)境的承載能力相協(xié)調(diào)[1]。

現(xiàn)階段，環(huán)境管理主要是運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、教育和科學(xué)技術(shù)手段，協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，處理國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)、各社會(huì)集團(tuán)和個(gè)人有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的相互關(guān)系，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在滿足人們物質(zhì)和文化生活需要的同時(shí)，防治環(huán)境污染和維護(hù)生態(tài)平衡。它主要包括三方面的內(nèi)容:環(huán)境計(jì)劃的管理、環(huán)境質(zhì)量的管理和環(huán)境技術(shù)的管理，涉及到多種環(huán)境要素和多個(gè)部門(mén)，具有高度的綜合性。

二、環(huán)境管理手段

現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境管理已形成了行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段同時(shí)發(fā)揮作用，相互協(xié)調(diào)的綜合管理制度，逐漸走上了規(guī)范化、法制化、科學(xué)化的道路。

(一)行政手段

在環(huán)境管理的各種手段中，行政手段是最早使用的，到目前為止，也是我國(guó)環(huán)境管理中最重要的手段。1973年起我國(guó)先后實(shí)行的八項(xiàng)環(huán)境管理制度中，除了排污收費(fèi)制度和排污許可制度為，基本都屬于行政手段。其優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在:(1)針對(duì)性強(qiáng)。它能因事、因地、因時(shí)制宜地處理復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，有針對(duì)性地發(fā)出行政指令。(2)執(zhí)行迅速、有力。行政管理網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件，借助政府的各級(jí)行政管理系統(tǒng)，能有效地發(fā)揮高層領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃、決策作用，依靠行政權(quán)威，形成政府的環(huán)境綜合決策機(jī)制，對(duì)各地區(qū)、各部門(mén)、各行業(yè)之間的環(huán)境管理活動(dòng)實(shí)行組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，集中力量辦大事，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力度，從而促使環(huán)境管理目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，并充分發(fā)揮管理的整體效能。(3)事先控制性。它可以通過(guò)對(duì)當(dāng)事人行為的直接控制，在一定程度上預(yù)

防污染的發(fā)生，或?qū)⑵湎拗圃谝欢ǖ姆秶鷥?nèi)，管理效果直接明確。(4)其它管理手段的運(yùn)用，都離不開(kāi)行政手段的有機(jī)配合和協(xié)調(diào)[2]。

(二)法律手段

將環(huán)境管理納入法制軌道，是實(shí)現(xiàn)其效率與公平的基本保證。1978年3月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第一章第十一條明確規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害”。這是我國(guó)歷史上第一次在憲法中對(duì)環(huán)境保護(hù)做出明確規(guī)定，為我國(guó)環(huán)境管理法制建設(shè)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1979年9月，五屆人大十一次常委會(huì)通過(guò)我國(guó)的第一部環(huán)境保護(hù)基本法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》，這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了法治階段，也標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境法體系開(kāi)始建立[3]。經(jīng)過(guò)幾十年的努力，形成了由憲法、環(huán)境保護(hù)基本法、環(huán)保單行法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境管理機(jī)構(gòu)組織法規(guī)及處理程序和方法法規(guī)、地方環(huán)保法規(guī)等組成的較為完善的環(huán)境法體系。

(三)經(jīng)濟(jì)手段

環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段能夠?qū)ξ⒂^主體的行為產(chǎn)生刺激，使微觀主體的決策考慮費(fèi)用—效益的對(duì)比，經(jīng)濟(jì)手段的特征表現(xiàn)在:靈活性以及應(yīng)用領(lǐng)域的廣泛性、高效性、政治上的可接受性。由于環(huán)境物品具有外部效應(yīng)和非排他性，以及經(jīng)濟(jì)主體的有限理性等原因，這種物品在很大程度上不適合于市場(chǎng)，市場(chǎng)機(jī)制在這里不能單獨(dú)運(yùn)行，這就要求有政府的干預(yù)，所以在環(huán)境領(lǐng)域討論的經(jīng)濟(jì)手段通常劃分為兩類:一類是側(cè)重于政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)手段，如環(huán)境資源稅、環(huán)境污染稅、排污收費(fèi)、產(chǎn)品收費(fèi)、環(huán)保補(bǔ)貼、押金退款制度等;另一類是側(cè)重于市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)手段，如自愿協(xié)商制度、排污交易制度、污染者與受污染者的合并等。國(guó)內(nèi)有學(xué)者將前一類稱為庇古手段，后一類稱為科斯手段。沈滿洪對(duì)經(jīng)濟(jì)手段和其他管理手段的效果進(jìn)行比較，得出庇古手段的排污收費(fèi)制度效果較好，而科斯手段則一般，表明經(jīng)濟(jì)手段在我國(guó)仍有改進(jìn)的潛力[4]。

三、環(huán)境管理中的問(wèn)題

雖然我國(guó)的環(huán)境管理取得了很大的進(jìn)步，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題也變得更為復(fù)雜、嚴(yán)峻。在處理這些更復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，現(xiàn)階段的環(huán)境管理體制仍然存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。

(一)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不夠健全、完善

環(huán)境問(wèn)題具有很強(qiáng)的地域空間整體性，不受行政區(qū)界線的限制，如酸雨、流域水污染、沙塵暴等均為跨行政區(qū)域的，然而現(xiàn)階段我國(guó)的環(huán)境管理還停留在地方各自為政，缺乏統(tǒng)一管理的階段。由于地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”往往表現(xiàn)為把本行政區(qū)的環(huán)境成本外部化的機(jī)會(huì)主義傾向，這種傾向使地方政府在處理跨行政區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題時(shí)容易陷入囚徒困境[5]。因此，建立區(qū)域性和流域性環(huán)境管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)刻不容緩。雖然環(huán)保部成立了華南、華東、東北、西南、西北和華北六大環(huán)保督察中心，負(fù)責(zé)承辦跨省域和流域的重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作，但是其并沒(méi)有得到充分的立法支持和財(cái)政支持。而對(duì)各大水系，只有水利部成立了黃河水利委員會(huì)和長(zhǎng)江水利委員會(huì)，負(fù)責(zé)跨省的水資源調(diào)配和工程建設(shè)，環(huán)保部則沒(méi)有專門(mén)的環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)黃河、長(zhǎng)江等水系的污染事件就行管理和防治。

(二) 環(huán)境管理成本高、資金不足

目前，我國(guó)環(huán)境管理實(shí)行的是政府直控型政策，存在的問(wèn)題表現(xiàn)在環(huán)境管理政策實(shí)施成本高，而環(huán)保部門(mén)無(wú)力來(lái)承擔(dān)。環(huán)境管理成本主要包括組建機(jī)構(gòu)、增加人員、購(gòu)買裝備、上下聯(lián)絡(luò)、左右協(xié)調(diào)、開(kāi)展監(jiān)測(cè)、法律訴訟等，這些成本大部分都落在承擔(dān)環(huán)境政策職能的環(huán)保部門(mén)身上，由于各級(jí)環(huán)保部門(mén)規(guī)模和經(jīng)費(fèi)是十分有限的，所以面對(duì)大量違反環(huán)保法律法規(guī)的企業(yè)或?qū)ο螅h(huán)保部門(mén)無(wú)法長(zhǎng)期有效監(jiān)管，由于這個(gè)特征，我國(guó)環(huán)境政策需要耗費(fèi)較多的財(cái)政資源，這與十分有限的財(cái)政支持能力形成突出矛盾。以有限的政府力量監(jiān)督數(shù)量龐大的污染行為，必然力不從心。

(三) 環(huán)境法律體系不健全

我國(guó)的環(huán)境法律體系包括自然資源歸屬、環(huán)境污染預(yù)防、環(huán)境資源利用規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及跨區(qū)域環(huán)境糾紛管轄及解決等內(nèi)容，體現(xiàn)了預(yù)防、管理、監(jiān)督、救濟(jì)的法律控制思維，但卻散見(jiàn)于不同的環(huán)境法律法規(guī)之中，且在具體控制制度方面存在諸多缺陷，導(dǎo)致實(shí)施效果欠佳。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律體系只粗略規(guī)定了地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境負(fù)責(zé)，而具體到如何負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)到何種程度、失職后承擔(dān)何種責(zé)任則沒(méi)有明文規(guī)定。這種情況極易造成地方政府環(huán)保工作的缺位與機(jī)會(huì)主義行為。

四、對(duì)策建議

(一)健全環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

設(shè)置高規(guī)格、高權(quán)威的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)并配置高規(guī)格、高權(quán)威的專門(mén)性協(xié)調(diào)和咨詢機(jī)構(gòu)，明確協(xié)調(diào)的范圍、具體內(nèi)容和工作程序等。設(shè)置獨(dú)立的政府環(huán)保部門(mén)， 健全環(huán)保部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，要與環(huán)保部的設(shè)置對(duì)口，以確保政令暢通，提高工作效率。合理界定環(huán)境管理部門(mén)與政府其他職能部門(mén)之間的關(guān)系，明確政府各職能部門(mén)在環(huán)境管理方面的職責(zé)、職能與職權(quán)，從而使環(huán)境管理協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、高效。實(shí)行環(huán)境保護(hù)部門(mén)垂直管理，克服中央環(huán)境政策和目標(biāo)在地方政府實(shí)行時(shí)的扭曲。另外，建立跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨省區(qū)和流域的環(huán)境事物，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境管理的國(guó)際合作機(jī)制的建設(shè)。

(二) 完善環(huán)境保護(hù)法律體系

以法律形式確認(rèn)各級(jí)各類環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的管轄分工、職權(quán)范圍和活動(dòng)規(guī)范， 尤其要明確區(qū)域環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)與環(huán)保部和各職能機(jī)構(gòu)及各省級(jí)環(huán)保部門(mén)的關(guān)系，進(jìn)一步明確區(qū)域環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)，以使其工作能合法有效地開(kāi)展。針對(duì)目前環(huán)保執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，行政干預(yù)環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)象，要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和監(jiān)察工作，可實(shí)行環(huán)境稽查制度，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效果，對(duì)原有的環(huán)境管理制度之間，需加以改革和完善。

(三)完善現(xiàn)行官員政績(jī)考核體系

官員政績(jī)考核指標(biāo)對(duì)地方官員行為具有極強(qiáng)的導(dǎo)向作用，通過(guò)完善官員考核體系，可以改變地方官員的效用函數(shù)，進(jìn)而影響地方官員行為。目前的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系過(guò)于依賴GDP增長(zhǎng)，而GDP增長(zhǎng)只是一個(gè)數(shù)量概念，無(wú)法代表經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，盲目追求GDP增長(zhǎng)會(huì)引發(fā)不及資源環(huán)境成本的破壞式經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，應(yīng)進(jìn)一步建立健全綜合的領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制，建立一套考核地方政府的環(huán)境指標(biāo)體系，以此作為考核地方官員政績(jī)的重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段，此方面的一個(gè)重要舉措是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》，將減排指標(biāo)跟地方官員的政績(jī)直接掛鉤。

(四)建立環(huán)境管理公眾參與機(jī)制

我國(guó)環(huán)境政策的發(fā)展方向應(yīng)是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯，把政府直控型環(huán)境政策轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)參與型環(huán)境政策。需要大量政府力量以外的社會(huì)實(shí)體從事環(huán)境監(jiān)督和制約工作，這些實(shí)體可以是盈利性企業(yè)、非盈利組織和公民個(gè)人。我國(guó)的環(huán)境政策特別是環(huán)境法律，要在強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)該承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的同時(shí)，擴(kuò)大他們享有的環(huán)境權(quán)益，具體而言主要包括知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、議事權(quán)等，通過(guò)責(zé)權(quán)利的規(guī)定來(lái)激勵(lì)公眾對(duì)污染環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督和制約，以此鼓勵(lì)群眾關(guān)心環(huán)保、參與環(huán)保，使公眾參與成為環(huán)境保護(hù)的一種基本力量。

五、結(jié)語(yǔ)

近十幾年來(lái)，環(huán)境管理的觀念與模式不斷地得到發(fā)展與創(chuàng)新，污染預(yù)防、清潔生產(chǎn)、生態(tài)工業(yè)園的發(fā)展，為從根本上解決環(huán)境問(wèn)題提供了越來(lái)越多的可能。但是多年來(lái)形成的以末端治理為主的管理方式，仍然是我國(guó)環(huán)境管理的主要方式，其種種弊端仍然不可避免，這也是我國(guó)生態(tài)環(huán)境和環(huán)境保護(hù)工作面對(duì)巨大壓力的原因之一。因此，如何盡快地轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的環(huán)境管理思想和模式，找出適應(yīng)我國(guó)的有效的環(huán)境保護(hù)與管理模式，是一項(xiàng)迫切而有重要現(xiàn)實(shí)意義的工作。

(作者單位:四川省阿壩州環(huán)境科研監(jiān)測(cè)站站長(zhǎng)，工程師，從事環(huán)境監(jiān)測(cè)與管理工作)

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