摘要:當(dāng)行政不作為發(fā)生前，如何進(jìn)行有效的防范;在行政不作為發(fā)生后，如何給予行政相對(duì)人合理、公平而有效的救濟(jì)。我國(guó)目前救濟(jì)領(lǐng)域?qū)τ谛姓蛔鳛榫葷?jì)的相關(guān)規(guī)定上存在著一些障礙，阻礙了行政相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。本文就我國(guó)目前行政不作為防范和救濟(jì)制度中存在的障礙進(jìn)行簡(jiǎn)單分析，并闡述一些設(shè)想，以更好地消除行政不作為。

關(guān)鍵詞:行政不作為防范救濟(jì)障礙

中圖分類(lèi)號(hào):DF74

一、行政程序防范措施不力

由于受“重實(shí)體，輕程序”觀念的影響，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)立法的重點(diǎn)一直集中在實(shí)體法的制定上，程序法的制定沒(méi)有引起足夠的重視。國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律大多數(shù)是實(shí)體法，規(guī)定行政程序的法律數(shù)量很少。現(xiàn)有的行政程序制度存在許多的缺陷，對(duì)于行政不作為不能達(dá)到有效的防范。

(一)行政程序違法責(zé)任機(jī)制過(guò)于簡(jiǎn)單和原則

行政主體的程序違法是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，違法法定程序規(guī)則或者正當(dāng)程序原則的行為。根據(jù)行政法治的要求，行政主體程序違法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，行政主體程序違法的法律責(zé)任是行政程序違法法律責(zé)任的一個(gè)重要組成部分，是行政程序法中一項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容。

考察我國(guó)目前對(duì)行政程序違法責(zé)任的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)的行政程序違法機(jī)制過(guò)于簡(jiǎn)單和原則，有待改善?！缎姓V訟法》第54條規(guī)定:違反法定程序的行政行為，人民法院判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo);《行政復(fù)議法》第28條規(guī)定:違反法定程序的行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)決定撤銷(xiāo)、變更或確認(rèn)該具體行政行為違法。從中可以看出，我們對(duì)程序違法的行政行為本身的追究方式上就是撤銷(xiāo)、變更，方式很簡(jiǎn)單，這種立法上的簡(jiǎn)單化必然帶來(lái)實(shí)踐中的混亂化。由于程序不作為這種程序違法行為的特殊性，它的責(zé)任的追究方式必然不同于其他的程序違法行為。所以，我們有必要借鑒國(guó)外先進(jìn)的做法，對(duì)程序違法的法律責(zé)任，采取多樣化的、比較靈活的追究方式。

(二)行政時(shí)效制度不完備

行政時(shí)效是指一定的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過(guò)法定期限而產(chǎn)生某種特定法律后果的程序法律制度。它的理論基礎(chǔ)是:現(xiàn)代社會(huì)行政管理活動(dòng)紛繁復(fù)雜、形勢(shì)多變，要求行政主體及時(shí)、迅速地進(jìn)行行政管理，以維護(hù)社會(huì)公共秩序。確立行政時(shí)效制度，可以督促行政主體及時(shí)、迅速地完成行政管理事務(wù)，防止行政主體議而不斷、拖而不決的行政不作為的現(xiàn)象。在國(guó)外，許多國(guó)家行政程序立法的過(guò)程中，都毫無(wú)例外地在行政程序各階段確立時(shí)效制度。在我國(guó)，也有單行法律、法規(guī)作了一些規(guī)定，但從總體上來(lái)講，時(shí)效制度仍是我國(guó)行政程序法規(guī)定中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

檢討我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)涉及行政時(shí)效的法律規(guī)范，大多都著重于行政高效的目的，而忽略了對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。如有的只規(guī)定行政相對(duì)人服從行政秩序管理的時(shí)限，對(duì)行政主體的行政行為卻沒(méi)有明確的時(shí)限規(guī)定，導(dǎo)致行政主體隋怠論行政不作為行政。有的雖然有對(duì)行政主體的行政行為的時(shí)限作了規(guī)定，卻沒(méi)有明確的違反時(shí)效期限后的法律后果，致使這些規(guī)定形同虛設(shè)。現(xiàn)代行政時(shí)效的基本價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是在公平的基礎(chǔ)上追求行政主體與行政相對(duì)人雙方的效率。即首先是為了實(shí)現(xiàn)公平，進(jìn)而在公平的基礎(chǔ)上追求效率。要給行政相對(duì)人因行政主體隋怠行政所造成的合法權(quán)益受到侵害予以法律救濟(jì)，就應(yīng)當(dāng)適應(yīng)行政時(shí)效制度價(jià)值目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

二、司法救濟(jì)手段不足

(一)行政不作為訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格

決定特定行政爭(zhēng)議能否進(jìn)入訴訟程序的因素有兩個(gè):受案范圍和原告資格。受案范圍解決行政行為的可訴性問(wèn)題，原告資格確定對(duì)可訴行政行為有權(quán)提起訴訟的主體的范圍問(wèn)題，行政不作為案件大多以提起訴訟的主體沒(méi)有原告資格被駁回。以江蘇為例:開(kāi)展行政訴訟十幾年，全省幾乎沒(méi)有審理過(guò)一件形式意義上的行政不作為案件。如某消費(fèi)者認(rèn)為工商行政機(jī)關(guān)對(duì)假冒偽劣產(chǎn)品查處不力，狀告工商行政管理局行政不作為。由于種種原因，這些行政不作為案件最終沒(méi)有真正進(jìn)入訴訟程序，主要的障礙就是原告的資格問(wèn)題。

根據(jù)《行政訴訟法》第2、11條的規(guī)定，能夠向人民法院提起訴訟的公民、法人和其他組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系，不具有這種關(guān)系的公民、法人和其他組織不能提起行政訴訟。但是這種“一以貫之的做法遭到了新司法解釋的強(qiáng)烈挑戰(zhàn):新司法解釋第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以提起行政訴訟，這一規(guī)定相對(duì)于行政訴訟法的第二條規(guī)定的“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”來(lái)說(shuō)，無(wú)疑大大擴(kuò)充了行政訴訟原告資格的范圍，一定程度上彌補(bǔ)了行政訴訟法關(guān)于原告資格規(guī)定上的缺陷，但是不應(yīng)該忘記的是，新司法解釋不可能對(duì)我國(guó)的行政訴訟制度產(chǎn)生根本性的影響。

行政行為和民事行為相比，其特點(diǎn)表現(xiàn)為公益性和復(fù)雜性。行政訴訟和民事訟相比，除了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，還擔(dān)負(fù)著監(jiān)督行政權(quán)力依法行使的使命。果一部行政訴訟法不能反映出行政行為和民事行為這種本質(zhì)上的差別，不能完實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的根本目的，只能說(shuō)這還不是一部現(xiàn)代意義上的行政訴訟法，所謂的行政訴訟其實(shí)也只是帶有行政因素的民事訴訟。對(duì)于行政不作為之訴訟，前文所說(shuō)，有的并不以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、對(duì)其合法權(quán)益損害進(jìn)行救濟(jì)為要目的，而是在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。對(duì)于此類(lèi)行政不作為之訴，一定強(qiáng)求行政行為和當(dāng)事人的合法權(quán)益受侵害之間存在著某種“特定”聯(lián)系是沒(méi)有理的。同時(shí)，在行政法領(lǐng)域，公共利益和個(gè)人利益合一的現(xiàn)象普遍存在。雖然在有同一公共利益的群體里，提起訴訟的原告所受到的利益損害也許并不比他人，但是利益受損卻是一種不爭(zhēng)的事實(shí)。從“有權(quán)利必有救濟(jì)”的角度而言，也應(yīng)賦予其原告資格。

(二)行政不作為受案范圍狹窄

受案范圍是行政訴訟制度中必不可少的核心內(nèi)容。對(duì)行政訴訟受案范圍的確定具有十分重要的意義:一是表示行政主體的行政行為受司法監(jiān)督的程度，即決定了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查的深度和廣度;二則關(guān)系到公民、法人和其他組織在合法權(quán)益受到行政主體行政行為侵犯后得到補(bǔ)救的程度①。

從目前的情況，我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)行政不作為的受案范圍有如下規(guī)定:

行政不作為案件的受案范圍:根據(jù)《行政訴訟法》第12條第1款的規(guī)定對(duì)于下列三種依申請(qǐng)的行政不作為案件，公民、法人和其他組織才可以提起行政訴訟，1、認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒布許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的;2、申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的;3、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)放撫恤金的。

同時(shí)根據(jù)《行政訴訟法》第12條第規(guī)定，對(duì)于下列行政不作為，不屬于法院的受案范圍。

其一、抽象的行政不作為。根據(jù)我國(guó)憲法、組織法的規(guī)定，對(duì)于抽象行政行為的監(jiān)督權(quán)歸各級(jí)人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)，并沒(méi)有將此權(quán)力賦予人民法院，因此法院不能審查這類(lèi)行為。

其二、內(nèi)部行政不作為。即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的獎(jiǎng)懲或者任免等不作為行為，例如，公民、法人或者其他組織要求某行政機(jī)關(guān)作出獎(jiǎng)懲或任免，其行政機(jī)關(guān)不答復(fù)，公民、法人或者其他組織不服，不能向人民法院提起行政訴訟。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部工作人員的獎(jiǎng)懲、任免屬于內(nèi)部行政管理行為，根據(jù)我國(guó)法律的有關(guān)規(guī)定，對(duì)這類(lèi)行為的監(jiān)督權(quán)，分別由其上一級(jí)的行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和人事部門(mén)行使，法院對(duì)此不能進(jìn)行司法審查。

其三、法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政不作為。由于法律規(guī)定對(duì)這種行政行為只能由行政機(jī)關(guān)作出最終裁決，因此，法院也無(wú)權(quán)進(jìn)行司法審查。

綜上所述，在我國(guó)，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，凡是涉及到行政相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的外部的具體的行政不行為，都屬于司法審查的范圍。對(duì)于涉及相對(duì)人其他權(quán)利的行政不作為，須由單行的法律法規(guī)作出肯定性規(guī)定的，才可以進(jìn)行司法審查。對(duì)行政訴訟法己作出司法審查排除性規(guī)定的行政不作為，法院無(wú)權(quán)進(jìn)行司法審查。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的第1條確立的宗旨及其第2條規(guī)定的總體范圍，我國(guó)行政訴訟法所保護(hù)的應(yīng)該是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。由此可見(jiàn)，我國(guó)行政訴訟法所保護(hù)的公民的權(quán)利是相當(dāng)?shù)莫M窄。而公民、法人和其他組織的合法權(quán)益有著廣泛的范圍，它們是由憲法、法律所確認(rèn)的、由相應(yīng)義務(wù)所保證的各種資格、利益、自由和權(quán)能，其內(nèi)容涉及基本人權(quán)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、社會(huì)活動(dòng)等各方面的權(quán)利和自由。在現(xiàn)代社會(huì)，公民、法人和其他組織的權(quán)利范圍還在日益擴(kuò)大，權(quán)利要求日趨細(xì)密，并體系化。公民、法人和其他組織的各種權(quán)利在行政管理過(guò)程中，都有受行政主體行政不作為侵犯的可能性。行政訴訟法只規(guī)定針對(duì)侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的行為，公民、法人和其他組織可提出訴訟，對(duì)于上述公民權(quán)利則排除在外，并且可予審查的行政不作為只能是侵害個(gè)人利益的行政不作為，而不包括侵害公共利益的行政不作為。只能是具體的行政不作為，而不包括抽象的行政不作為，但是當(dāng)前行政管理領(lǐng)域大量存在的正是這兩種行政不作為。

完善的行政訴訟法律制度就應(yīng)該全面而廣泛地保護(hù)公民、法人和其他組織的各種權(quán)利和自由。這是社會(huì)主義文明和進(jìn)步的要求，也是法治國(guó)家的基本要求

(作者:河南省政法管理干部學(xué)院講師，主要從事行政法方面的研究)

參考文獻(xiàn)

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