中圖分類號: D922.1

“三農(nóng)”問題是關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題，農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安。近年來，隨著國家“三農(nóng)”投入的大幅增加，涉農(nóng)貪污賄賂犯罪呈增多之勢，影響了新農(nóng)村建設(shè)的順利進行。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在保障社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作上肩負重大職責，需要不斷發(fā)揮檢察職能，依法查處侵害農(nóng)民利益的職務(wù)犯罪，使檢察工作主動服從和服務(wù)于黨和國家的中心工作，強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，推進反腐敗斗爭深入開展，切實維護廣大農(nóng)民的切身利益。筆者結(jié)合浙江省慈溪市人民檢察院去年查辦的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件，淺談當前涉農(nóng)職務(wù)犯罪呈現(xiàn)的新動向、產(chǎn)生新動向的主客觀原因及遏制涉農(nóng)腐敗的預防舉措。

一、涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件七大新動向

(一)涉嫌罪名由集中向多樣化轉(zhuǎn)變

據(jù)統(tǒng)計，2006至2007年間浙江省慈溪市人民檢察院院辦理的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件涉及的罪名比較集中，主要是貪污罪和受賄罪;而2008年間，該1院辦理的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件共計8件，其中受賄罪3件3人，占所有涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件人數(shù)的37.5%，職務(wù)侵占罪2件2人，占所有涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件人數(shù)的25%，濫用職權(quán)罪3件3人，占所有涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件人數(shù)的37.5%，涉及的罪名呈現(xiàn)多樣化特征。

(二)涉及領(lǐng)域由單一向復雜化轉(zhuǎn)變

2008年以前，涉農(nóng)職務(wù)犯罪領(lǐng)域主要集中在農(nóng)村土地開發(fā)征用、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地購買等方面，較為單一;2008年以來，我院查處的社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件涉及到農(nóng)村的土地征用、集體土地轉(zhuǎn)讓、道路建設(shè)、集鎮(zhèn)建設(shè)等諸多領(lǐng)域，尤其集中于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，該領(lǐng)域共發(fā)生職務(wù)犯罪案件4 件4 人，占所有涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件人數(shù)的50%。這些領(lǐng)域的案件在作案環(huán)節(jié)上涉及土地征用開發(fā)、企業(yè)用地審批、專項款物管理、虛假或減少村集體土地轉(zhuǎn)讓金入賬等眾多環(huán)節(jié)上。如我院辦理的某鎮(zhèn)人民政府系列案件，是在土地整理工程中，工作人員利用職務(wù)之便，在工程結(jié)算中徇私舞弊，濫用職權(quán)，違反合同多支付工程款，造成國家重大經(jīng)濟損失;個別土地儲備中心領(lǐng)導利用職務(wù)便利，在企業(yè)用地手續(xù)審批等環(huán)節(jié)上，收受賄賂。

(三)涉案人員的身份以村黨支部書記、村委會主任和農(nóng)辦工作人員居多。在2008年查辦的8人涉農(nóng)案件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)干部(主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和財政所等各站所工作人員等對涉農(nóng)資金的使用具有管理權(quán)限的人員)有4人，村正副黨支部書記有2人，村委會正副主任有2人，分別占涉農(nóng)案件罪犯人數(shù)的50%、25%、25%。從中可以看出，享有涉農(nóng)資金分配權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)工作人員涉案的較多，而對村級財務(wù)開支具有重要決策權(quán)的村支書、村委會主任等人，則是涉農(nóng)案件的高發(fā)人群，占所有人數(shù)的50%。

(四)涉案人員的年齡結(jié)構(gòu)趨于集中，而文化結(jié)構(gòu)層次多

從2008年涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件人員的年齡來看，大多數(shù)人都是晚節(jié)不保，41至60歲是該案件的高發(fā)年齡段。在查辦的8人中，年齡在41歲至50歲之間的有3人，51歲至60歲之間的有5人，分別占涉農(nóng)案件總?cè)藬?shù)的37.5%、62.5%，年齡結(jié)構(gòu)較為集中。而涉案人員的文化層次卻呈現(xiàn)多樣化的特點，小學、初中、大專等文化程度不一。通過對涉案8人文化程度的統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)具有小學文化程度的有4人，初中文化程度的有1人，大專文化程度的有3人，分別占涉農(nóng)案件人數(shù)的50%、12.5%、37.5%。

(五)涉農(nóng)職務(wù)犯罪人員合伙型犯罪突出，且作案手段多樣化

過去涉農(nóng)職務(wù)犯罪一般是單人作案，近年來卻接連出現(xiàn)合伙型犯罪，合伙實施犯罪的比例大大增加，“群蛀現(xiàn)象”嚴重，一查就能“拔出蘿卜帶出泥”。如:2008年辦理的某鎮(zhèn)土地征用及村集體土地非法轉(zhuǎn)讓賄賂、職務(wù)侵占案件中，出現(xiàn)相互利用、相互勾結(jié)，形成“利益鏈條”，謀取私利，先后查處該鎮(zhèn)某村黨支部書記1名、某村村委會主任1名和2 名該村從事土地管理工作的工作人員。從作案手段來分析，職務(wù)犯罪的作案手段除了截留侵吞、索賄受賄、撈取回扣等傳統(tǒng)型外，還出現(xiàn)了一些新型手段，如有的使用減少財務(wù)入賬的方式私分差價款;有的利用手中之權(quán)在有利可圖的項目中濫用職權(quán)，徇私舞弊，多支付工程款，從中謀利;有的巧立名目，集體私分，公開侵占國有集體資金，等等。

(六)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)及村“一把手”作案較多

從作案主體的身份來看，在新農(nóng)村建設(shè)中涉嫌職務(wù)犯罪案件的主體中，農(nóng)村基層組織工作人員所占比重較大，主要包括村委的主要負責人，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責涉農(nóng)資金管理的一般工作人員。古人云“上貪則下贓，上廉則下潔，上行則下效”。在我院去年查處的8件8人新農(nóng)村建設(shè)職務(wù)犯罪案件中，其中犯罪主體為:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般工作人員3件3人，占此類案件總數(shù)的37.5%;農(nóng)村基層組織工作人員的案件有5件5人，占此類案件總數(shù)的62.5 %。其中:村黨支部書記、村委會主任等“一把手”就有5人，占62. 5 %。

(七) 損害農(nóng)民群眾利益，犯罪社會危害性較大

與其他職務(wù)犯罪有所區(qū)別的是:新農(nóng)村建設(shè)中涉嫌職務(wù)犯罪案件的侵害對象比較具體，有些職務(wù)犯罪是直接侵害百姓的切身利益，群眾反響大。如:把村集體土地利用職務(wù)便利非法轉(zhuǎn)讓，并通過減少入賬的方式，私分差價，損害廣大農(nóng)民的利益。還有些公職人員，利用肩負發(fā)放農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程款的職責，打起惠民利民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程款的主意，勾結(jié)工程實施方，徇私舞弊，多支付工程款，損人利已。如:某鎮(zhèn)在組織土地整理工程中，負責工程資金發(fā)放管理的陳某、徐某、方某三人，暗地串通，違背有關(guān)要求，打起工程款的主意，并從工程承包方謀取私利，群伙作案造成惡劣的社會影響。

二、涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件出現(xiàn)新動態(tài)的原因

(一)審批權(quán)力集中而監(jiān)管制約不力，是案件出現(xiàn)新動態(tài)的客觀條件

目前在新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程的的資金撥付和結(jié)算等方面，一把手的權(quán)力過于集中，但卻缺少應(yīng)有的監(jiān)督，導致職務(wù)犯罪案件的高發(fā)。權(quán)力失去制約監(jiān)督必然走向腐敗，這已被大量的職務(wù)犯罪事實所證明?！斑@種非對稱性可以使權(quán)力在資源的提取和分配上掌握絕對主動權(quán)而造成對公民權(quán)利的侵奪。歷史也的確告誡過人們，過大的、無節(jié)制擴張的權(quán)力與缺乏公共權(quán)力一樣，都將給社會生活造成巨大的災(zāi)害?！眎由于基層組織處于權(quán)力金字塔的最底端，所以它遠離了最高權(quán)力和上級權(quán)力的有效監(jiān)管但卻在基層地域具有巨大的權(quán)威，這就在一定程度上導致了對其制約和監(jiān)督的不足，因而變得極易擴張和濫用。加上農(nóng)村群眾參與監(jiān)督的意識不強，在新農(nóng)村建設(shè)的資金管理上，往往缺乏透明度，財務(wù)監(jiān)管措施不到位，造成違法違紀事件的發(fā)生。一些農(nóng)村的黨總支書記、村委會主任及鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所主要負責人等在土地征用、企業(yè)用地審批、農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓等方面，隨意造假、虛列，進行經(jīng)濟違法犯罪活動;案發(fā)農(nóng)村基層組織一把手執(zhí)行制度時帶有隨意性，以自我意思為中心，稱心的執(zhí)行，不稱心的變通，造成組織內(nèi)部管理混亂，給違法犯罪留下縫隙。如王某某身為農(nóng)村基層組織的一把手，在所屬鎮(zhèn)政府土地征用過程中，利用職務(wù)便利，給予十余家企業(yè)負責人使用被征土地的便利，并收取企業(yè)方給予的感謝費，構(gòu)成受賄犯罪。

(二)法制意識薄弱，淡化思想教育，是案件出現(xiàn)新動向的主觀原因

由于農(nóng)村工作的特殊性，學習制度、工作制度相對松散，農(nóng)村的法制教育、思想教育薄弱是存在于村干部中的普遍現(xiàn)象，有些農(nóng)村干部長期不讀書、不看報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導也不重視對村干部的思想改造。因此，相當一部分人員的法律意識較差，對罪與非罪的界線認識不清，錯誤地認為在土地征用中，利用職務(wù)之便占點、撈點都是正常的，構(gòu)不成犯罪，導致了犯罪的發(fā)生。鄧小平同志曾在總結(jié)改革開放教訓時明確指出，改革開放最大的失誤在于教育。一段時間以來，在“一切向錢看”誤導下，有些人把搞活經(jīng)濟，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，誤解為不必要講學習、講政治，不重視政治教育，認為教育是虛的。有些人甚至用低層次文化需要來攏聚人心，使教育教條化、形式化，大大削弱了政治教育功能。正是因為疏于教育，部分干部的思想不斷霉變，一遇金錢利益誘惑就涉足違法，直至犯罪。據(jù)統(tǒng)計，去年在全市涉及新農(nóng)村建設(shè)的職務(wù)犯罪案件中，涉案主體的文化程度參差不齊、法律意識和組織觀念淡薄，如:村委會主任陳某，僅為小學文化，卻身居村“一把手”的要職，在土地征用中，伙同其他村干部將集體土地非法轉(zhuǎn)讓，并以減少入賬的方式集體私分土地轉(zhuǎn)讓款差額，直至案發(fā)，才意識到原來自己私分差額款的行為已經(jīng)觸犯刑律，構(gòu)成職務(wù)侵占罪。

(三)財務(wù)制度不健全，制約機制形式化，是涉農(nóng)職務(wù)犯罪出現(xiàn)新動向的催化劑

從財務(wù)角度來看，涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件中普遍存在財務(wù)制度混亂的問題。主要表現(xiàn)在三個方面:一是財務(wù)監(jiān)管虛設(shè)或效果甚微。一些基層組織在財務(wù)制度上有章不循、無章可循，出納、會計一人兼，甚至有的村干部直接經(jīng)手財務(wù)，這種違背財務(wù)制度的做法使會計的外部監(jiān)督幾乎為零;二是賬目“糊涂”。有些單位資金應(yīng)收、應(yīng)付、預收等賬目混亂，部分賬目長期不審核、不對賬，渾水摸魚，如陳某等三人濫用職權(quán)案中，該三名干部就是利用村帳目混亂的現(xiàn)狀，多支付農(nóng)村建設(shè)工程款項，構(gòu)成犯罪;三是集體私分現(xiàn)象突出。部分案件涉及一個部門工作人員集體私自侵占公款，這也是涉農(nóng)案件中職務(wù)侵占案件居多和共同犯罪案發(fā)比例高的重要原因之一，反正“別人都在拿，不拿白不拿”。雖然被查處的各罪犯所在村都建立了村務(wù)公開制度，但是，真正將這一制度落實好的并不多，大多也就是走走過場流于形式，這種混亂局面給貪婪者大肆侵吞村集體財產(chǎn)留下了空間。

(四)農(nóng)村群眾法律意識淡薄，且司法機關(guān)查處懲罰力度偏輕，是涉農(nóng)職務(wù)犯罪出現(xiàn)新動向的重要誘因

由于歷史、經(jīng)濟和文化的原因，農(nóng)村群眾的法律意識比較淡薄，使犯罪分子可以恣意妄為。多數(shù)農(nóng)民對鄉(xiāng)村干部向來有敬畏感，他們不懂得干部的哪些行為是違法或違紀的，即使利益受到侵害也不知揭發(fā)、舉報。一些犯罪分子正是利用了農(nóng)民的這些弱點，有恃無恐，連續(xù)作案。

而且，據(jù)統(tǒng)計，2008年查處的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件中，只有3人被判處3年以上有期徒刑，其余5人或者免予刑事處罰、或者被判處有期徒刑緩刑、或者所獲有期徒刑少于1年，總體看來，在量刑上還是偏輕的。按照利潤最大化原則，只有當收益大于犯罪成本時，犯罪的決策才會形成進而實施。由于農(nóng)村案件在處刑上的寬松政策，使得犯罪分子所獲取的和“付出”的自由不成比例，有的農(nóng)村基層組織工作人員認為這樣也“劃算”，更加肆無忌憚。雖然每年都有農(nóng)村基層工作人員被追究刑事責任，但農(nóng)村職務(wù)犯罪案件的特點是持續(xù)時間長，案件所涉標的額小，情況復雜，真正受到查處的與有違紀違法問題而未被查處的相比又相差懸殊，顯得打擊力度不足。而這也大大地降低了人民群眾舉報的熱情和對政府、司法機關(guān)的信任，客觀上成為了職務(wù)犯罪的滋生和蔓延的重要誘因。

三、多策并舉遏制涉農(nóng)腐敗

“腐敗產(chǎn)生于任何機會和心理并存的地方”，“如果對腐敗置之不理，不加遏制，腐敗就很可能會蔓延”。ii社會主義新農(nóng)村建設(shè)，離不開穩(wěn)定的社會環(huán)境和良好的法治環(huán)境，離不開檢察機關(guān)的積極參與，除了發(fā)揮檢察機關(guān)自偵職能、打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪之外，還必須有針對性、有計劃地摸索懲治和預防社會主義新農(nóng)村建設(shè)中職務(wù)犯罪的有效途徑，多策并舉遏制涉農(nóng)腐敗。

(一)加強法制教育，增強農(nóng)村干群的法制、防范意識是減緩涉農(nóng)職務(wù)犯罪高發(fā)的基礎(chǔ)

腐敗的思想必然會產(chǎn)生腐敗的行動，因此必須加強參與新農(nóng)村建設(shè)的廣大黨員干部的思想政治教育，使他們確立正確的人生觀、世界觀和價值觀，同時針對農(nóng)村干部法律知識匱乏的現(xiàn)狀，大力開展法制教育，通過廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體開展法制教育工作，切實增強農(nóng)村干群的法制意識。檢察機關(guān)可以會同有關(guān)部門定期發(fā)布預警通告，就常見的貪污、賄賂、職務(wù)侵占、濫用職權(quán)等侵害農(nóng)民群眾利益的職務(wù)犯罪活動之特點、手段及預防措施進行宣傳，提升干群的自我防范能力。同時加大典型案例的宣傳力度，營造打擊職務(wù)犯罪活動的氛圍。檢察機關(guān)可以牽頭組織涉農(nóng)職務(wù)犯罪高發(fā)部門，結(jié)合典型案例，到法制教育基地接受警示教育，定期送法上門。充分利用新聞媒體開展多層次、新鮮化的宣傳活動，強烈營造打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪活動的氛圍，震懾涉農(nóng)職務(wù)犯罪分子。

(二)健全監(jiān)督制約制度是減緩涉農(nóng)職務(wù)犯罪高發(fā)的有效途徑

在中國傳統(tǒng)的人生哲學思想發(fā)展的過程中，往往倡導為官清廉。然而，“我們無法保證使每個職務(wù)行為的行使者都是道德品質(zhì)高尚，不為外界環(huán)境影響的圣人，因此，也就無法保證他們都不愿或不敢犯罪”。iii因此，為減緩涉農(nóng)職務(wù)犯罪高發(fā)的現(xiàn)狀，我們需要多策并舉，其中一條有效途徑即健全監(jiān)督制約制度。一是建立權(quán)力有效的監(jiān)督制約手段。權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督制約手段是導致涉農(nóng)職務(wù)犯罪愈演愈烈的一個重要原因。因此，有關(guān)部門應(yīng)該建立健全一系列制度，對涉農(nóng)權(quán)力加以制約。二是加強審計監(jiān)督力度?，F(xiàn)在，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審計部門根本沒有對涉及農(nóng)村的征地費用、集體土地轉(zhuǎn)讓費用的流向等情況進行過專項審計，對征地、土地轉(zhuǎn)讓情況缺乏必要的審計監(jiān)督，造成一些村干部利用職務(wù)便利，侵占公有財產(chǎn)的案件層出不窮。由此，審計部門完全有必要加強審計監(jiān)督來減緩涉農(nóng)職務(wù)犯罪高發(fā)的趨勢。三是從內(nèi)部著力，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村內(nèi)部監(jiān)督的能力。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村雖然設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督員制度，但是這些人員往往不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，甚至放棄監(jiān)督聽從領(lǐng)導，使監(jiān)督流于形式，這樣必然導致腐敗。因此，需要定期開展監(jiān)督檢查，使村鎮(zhèn)組織的重大活動按規(guī)章、制度辦事，讓權(quán)力的行使置于陽光照耀之下。

(三)加大打擊查處涉農(nóng)職務(wù)犯罪活動是減緩涉農(nóng)職務(wù)犯罪高發(fā)的保證

查辦職務(wù)犯罪案件是法律賦予檢察機關(guān)的神圣職責，也是國家專政機關(guān)的重要手段。對妨害社會主義新農(nóng)村建設(shè)的職務(wù)犯罪，要加大查處打擊力度。首先，我們需要提高認識，切實加強領(lǐng)導。檢察機關(guān)和各有關(guān)責任部門要把打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪擺在重要位置，充分認識打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪活動的重要性和緊迫性，依靠人民群眾的力量，掃除新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中的絆腳石。其次，我們需要明確職責，認真落實責任制。為了便于集中研究掌握涉農(nóng)職務(wù)犯罪情況，加強打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪工作，檢察機關(guān)的自偵部門要全面實行辦案責任制，把偵查破案任務(wù)落實到每位辦案干警，做到誰辦案誰負責。再次，需要加強檢察機關(guān)與其他執(zhí)法部門之間的協(xié)作能力。檢察機關(guān)在打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪中要與其他執(zhí)法部門協(xié)同作戰(zhàn)，通過違法犯罪線索移送、情報共享等制度，加強彼此的協(xié)作能力，以有力維護社會主義新農(nóng)村的和諧發(fā)展。最后，拓寬信息來源、搜集線索、促進辦案。檢察機關(guān)可以在鄉(xiāng)、村兩級組織中聘請聯(lián)絡(luò)員，建立案件線索移交制度，還可以定期深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，注意發(fā)現(xiàn)并搜集職務(wù)犯罪案件線索，發(fā)揮嚴厲打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪的威懾作用。

作者單位:浙江省慈溪市人民檢察院。

注釋:

1

i征漢年，章群.限制與平衡:法社會學視野下的權(quán)利與權(quán)力的對話.新疆大學學報(哲學人文社會科學版).2007年第5期，第62頁.

ii[新西蘭]杰瑞米?波普. 清華大學公共管理學院廉政研究室譯.制約腐敗——構(gòu)建國家廉政體系. 中國方正出版社2003 年版，第18頁.

iii駱群.結(jié)構(gòu)洞理論分析職務(wù)犯罪根源的啟示.甘肅理論學刊.2006年第2期，第154頁.