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        中國公共政策監(jiān)督失效的原因及其對策分析

        2009-12-31 00:00:00丁宜軍
        經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2009年16期

        摘要:公共政策的制定是為了解決直接關(guān)系到人們切身利益的重大社會問題,而在其落實執(zhí)行過程中常受到各種因素的干擾和阻礙,需要我們對公共政策進行必要的監(jiān)督。由于歷史慣性和現(xiàn)狀體制中各種弊端的綜合作用,中國公共政策的監(jiān)督存在著諸多問題。在當(dāng)前構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中,對這些問題進行系統(tǒng)地歸納和分析,并提出相應(yīng)的完善路徑,無疑有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

        關(guān)鍵詞:公共政策;監(jiān)督失效;監(jiān)督機制;和諧社會

        中圖分類號:D63 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2009)16-0192-03

        公共政策是社會公共權(quán)威在特定情境中,為達到一定的目標(biāo)而制定的行動方案或行為準(zhǔn)則,其本質(zhì)就是為了解決社會問題。文章從中國公共政策的監(jiān)督現(xiàn)狀出發(fā),結(jié)合監(jiān)督的民主化、科學(xué)化原則,對如何提高公眾的政治參與,完善監(jiān)督機制,以使之適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求和社會主義和諧社會的構(gòu)建訴求,拋磚引玉。

        一、中國公共政策監(jiān)督現(xiàn)狀分析

        1.中國公共政策體系現(xiàn)狀

        中國現(xiàn)有的公共政策體制是計劃經(jīng)濟時代建立起來的,得到了一定的完善,但同時也留有計劃經(jīng)濟時代的影子。具體說來,中國政策科學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段。

        第一階段,從建國到黨的十一屆三中全會,公共政策基本等同于黨的政策,政府很少獨立發(fā)揮公共政策主體的作用。這階段的政策是黨在新民主主義革命時期政策傳統(tǒng)的自然延伸,是為了適應(yīng)當(dāng)時嚴(yán)酷的斗爭形勢而制定的,但建國以后仍然被繼續(xù)沿用。在指導(dǎo)思想上,繼續(xù)以階級斗爭理論作為政策制定的依據(jù);在主導(dǎo)價值上,把政治是非作為檢驗政策的最高價值標(biāo)準(zhǔn);在行為方式上,習(xí)慣于按政策辦事而不習(xí)慣于按法律辦事;在政策體制上,強調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和政策決策權(quán)的高度集中統(tǒng)一,形成了黨政不分的政策運行機制。

        第二階段,從黨的十一屆三中全會至今,黨政政策職能出現(xiàn)明顯區(qū)分,在公共管理層面上,政府在公共政策中開始居于主體地位。黨的十一屆三中全會提出和倡導(dǎo)的實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的討論,推動了全國的思想解放運動。在撥亂反正的過程中,黨開始總結(jié)建國以來的經(jīng)驗教訓(xùn),中國的公共政策發(fā)展出現(xiàn)了新變化:在基本路線上,實現(xiàn)了從階級斗爭為綱到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)變;在政策體制上,初步改變了過去以黨的政策代替政府公共政策的模式;在政策進程上,啟動了決策科學(xué)化、民主化的進程,開始由經(jīng)驗決策、個人決策向科學(xué)和民主決策轉(zhuǎn)變。

        2.中國公共政策結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

        中國公共政策的執(zhí)行主體是政府機關(guān)及其工作人員。一項公共政策的實施往往通過自上而下的方式層層往下落實。政府機關(guān)及其工作人員則起到上傳下達的作用,那么公共政策要想達到預(yù)想的效果則對執(zhí)行人員的能力及素質(zhì)要求很高。但是,在現(xiàn)實生活中卻出現(xiàn)“上有政策,下有對策”的現(xiàn)象??梢?,公共政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)存在一定問題。

        中國公共政策的監(jiān)督主體很廣泛,主要分為人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督等。對公共政策進行監(jiān)督的目的就是為了保證公共政策更好的落實,以解決社會問題。由于公共政策的人大監(jiān)督者和行政監(jiān)督者都是一定的權(quán)力行使者,監(jiān)督必然帶有批評、挑毛病,一旦發(fā)現(xiàn)公共政策有問題,也就是對自身權(quán)威的否定,處于對自身權(quán)威的維護,自然而然使得監(jiān)督流于形式。目前中國社會監(jiān)督的主體很廣泛,人們可以通過各種渠道來傳達意見。伴隨民主制的日趨完善,中國大眾傳媒在政策的監(jiān)督上發(fā)揮著越來越重要的作用。比如中國的《焦點訪談》節(jié)目就常常報道一些政策在基層政府被歪曲執(zhí)行的情況,而這些問題一旦播出就會引起社會各界的關(guān)注,以至問題能夠得到快速的解決。但是如果沒有被發(fā)現(xiàn)被報道的問題也自然不會引起政府官員的重視,以至有些問題長期得不到解決。大眾傳媒發(fā)揮的作用越來越重要,如何使其更具有正規(guī)化、法治化,成了當(dāng)前亟待解決的問題。

        3.中國公共政策內(nèi)容現(xiàn)狀

        公共政策的研究在中國起步較晚,現(xiàn)有的公共政策體制是在計劃經(jīng)濟時代的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,得到了一定的發(fā)展,但并不完善。在中國,一項公共政策的出臺主要經(jīng)過三個環(huán)節(jié)。首先,社會問題存在且影響很大,被公眾所察覺;其次,社會問題也引起了政府官員的重視;最后,社會問題被納入正式議程。而公共政策的執(zhí)行往往是自上而下的,由于中間環(huán)節(jié)執(zhí)行不到位、執(zhí)行人員能力水平等原因,容易導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的失效。加上監(jiān)督部門隸屬的特殊性,對執(zhí)行上的監(jiān)督很容易流于形式。

        二、中國公共政策監(jiān)督存在的問題

        1.人大監(jiān)督存在的不足

        人民代表大會是中國的權(quán)力機關(guān)。權(quán)力機關(guān)對政府行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力是人民代表大會權(quán)威性的重要支柱之一。在中國,人民代表大會對行政機關(guān)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在人事任免和對行政機關(guān)執(zhí)行政策的檢查兩個方面。但目前人大監(jiān)督是法律地位高而實際地位低,突出地表現(xiàn)在人大監(jiān)督制約的力度不夠;機構(gòu)不健全,強度不夠;手段不配套,深度不夠。2006年8月,十屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《人大監(jiān)督法》),強調(diào)了人大常委會對政府、法院、檢察機關(guān)的監(jiān)督,是中國監(jiān)督立法上的一大進步,但實際上并沒有突破原來的框架。眾所周知,人大行使監(jiān)督權(quán)的意愿主要取決于人大代表的構(gòu)成,而目前各級人大代表中存在的最大的問題就是官員代表的比例過高,這在某種程度上將有可能削弱人大對公共政策行使監(jiān)督權(quán)。一府兩院的行政權(quán)力和司法權(quán)力向來很強大,而且有些問題大多屬于積重難返,不是有了監(jiān)督法就能迎刃而解的。另外,人大對政策執(zhí)行主體的監(jiān)督缺乏具體的法制保障。有些地方也制定了相關(guān)的監(jiān)督條例,但其適用范圍僅限于本地區(qū),其權(quán)威性遠不如法律。因此,地方各級人大在加大對政府執(zhí)行政策的監(jiān)督力度,進行實質(zhì)性和深層次的監(jiān)督時,就往往會碰到法律依據(jù)的問題,嚴(yán)重影響了監(jiān)督主體的積極性和監(jiān)督工作的實際效果m。

        2.行政監(jiān)督存在的不足

        在行政決策監(jiān)督法制化方面,中國尚無專門的《行政決策監(jiān)督法》,有關(guān)行政決策監(jiān)督的規(guī)定分散在現(xiàn)行的行政監(jiān)督立法之中。比如,《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》、《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》等法律中都有一些規(guī)定,直接或者間接地起到了對行政決策的制約和監(jiān)督作用。但總的來講,中國行政決策監(jiān)督立法還很不完善.許多應(yīng)當(dāng)制定的法律還未制定出來,許多本應(yīng)受到法律控制的重大行政決策活動常常失去法律監(jiān)控。例如,就社會及輿論監(jiān)督而言,憲法中規(guī)定的有關(guān)人民群眾的監(jiān)督權(quán)利還沒有通過專門法律加以具體規(guī)定,權(quán)力的行使缺乏法律設(shè)定的可操作性程序,使得人民群眾對行政決策主體的監(jiān)督乏力;憲法規(guī)定的公民的言論自由、出版自由及批評建議的權(quán)利,也沒有通過制定法律轉(zhuǎn)化為具有可操作性的具體法律規(guī)范,使得公民對許多重大行政決策沒有機會和條件發(fā)表意見。要改變這種狀況,就應(yīng)當(dāng)加強行政決策監(jiān)督立法,依法規(guī)范不同行政決策監(jiān)督主體的監(jiān)督行為,使各種監(jiān)督主體的監(jiān)督在法律的保障下有效進行,避免監(jiān)督過程中出現(xiàn)法律空白和法律滯后的現(xiàn)象。

        中國政策監(jiān)督主體較多,由于分工不是很明確,各監(jiān)督主體間的關(guān)系還沒有理順,各監(jiān)督主體又都不同程度地存在著監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確具體等問題,工作中往往各自為政,影響了監(jiān)督的實際效果。同時,中國專門監(jiān)督機構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和獨立性,在人、財、物等方面受制于監(jiān)督客體。在領(lǐng)導(dǎo)體制上,這些部門受雙重領(lǐng)導(dǎo);在組織上,監(jiān)督機構(gòu)的負(fù)責(zé)人不是由同級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員兼任就是由行政機關(guān)任命;在經(jīng)濟上,監(jiān)督機構(gòu)一般都是從同級行政部門那里領(lǐng)取工資、辦公費、事業(yè)費和獎金等,從而在經(jīng)濟上受制于人。另外,中國并沒有在行政監(jiān)督實際中對監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督實施細則從法律上作出明確的規(guī)定,只對監(jiān)督主體提出一些籠統(tǒng)而缺乏約束力的要求和看起來似乎很大但又無法實現(xiàn)的權(quán)力。這就造成了監(jiān)督者對被監(jiān)督者的行為是否合法以及對之實施的監(jiān)督、檢查和評價是否正確,很難予以判斷,也使監(jiān)督的方式、程度、組織措施極不健全,監(jiān)督主體難以有效地實施權(quán)力。

        3.社會監(jiān)督存在的不足

        兩個方面:一是新聞輿論監(jiān)督程序不規(guī)范。在政策執(zhí)行過程中,新聞媒體的監(jiān)督因缺乏明確的監(jiān)督方式和程序,缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和方法,還經(jīng)常受到行政的干預(yù),難以準(zhǔn)確判斷和及時糾正政策運行過程中的越軌行為,導(dǎo)致出現(xiàn)了“六多六少”的現(xiàn)象,即監(jiān)督一般性問題多,監(jiān)督重大問題少;監(jiān)督中層、基層問題多,監(jiān)督高層問題少;監(jiān)督個人問題多,監(jiān)督單位問題少;監(jiān)督下臺者的問題多,監(jiān)督在位者的問題少;監(jiān)督外地問題多,監(jiān)督本地問題少;監(jiān)督別人問題多,監(jiān)督自己問題少。二是公眾監(jiān)督投訴渠道不暢通。目前,群眾監(jiān)督尚未納入法制化軌道;群眾監(jiān)督與法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等其他監(jiān)督形式尚未形成有機結(jié)合的體系;政務(wù)透明度不高,制約了群眾監(jiān)督,大部分地方政務(wù)公開的內(nèi)容還停留在公開辦事制度、公開辦事程序上,但群眾真正關(guān)心的焦點、熱點問題卻不愿或不敢公開,造成群眾監(jiān)督無的放矢。

        三、中國公共政策監(jiān)督失效的對策分析

        1.完善人大監(jiān)督權(quán)力

        在《人大監(jiān)督法》的實施中應(yīng)該建立和完善人大監(jiān)督委員會等專門監(jiān)督機構(gòu),擔(dān)負(fù)起日常監(jiān)督工作,保證人大及其常委會監(jiān)督權(quán)落實。要提高人大代表素質(zhì)和監(jiān)督能力,通過培訓(xùn)或舉辦法制專題講座等形式讓人大代表和常委會人員熟悉《人大監(jiān)督法》等有關(guān)監(jiān)督的法律、法規(guī),了解監(jiān)督的形式、程序和方法,強化人大代表的責(zé)任感和使命感。應(yīng)該在認(rèn)真學(xué)習(xí)《人大監(jiān)督法》的基礎(chǔ)上,對原來有關(guān)地方性法規(guī)和相關(guān)文件等進行全面梳理,對符合《人大監(jiān)督法》規(guī)定的要加以深化和細化,對與《人大監(jiān)督法》規(guī)定和精神不一致的要及時作出調(diào)整,認(rèn)真加以規(guī)范。要把監(jiān)督工作的重點放在關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的政策問題上,只有這樣才能更好地行使監(jiān)督權(quán),才能使監(jiān)督工作更有深度、更具實效。

        2.完善行政監(jiān)督體制

        主要從四個方面人手:一要明確監(jiān)督主體職責(zé)。通過立法形式明確規(guī)定各種監(jiān)督主體的職能界定和層級關(guān)系,提高監(jiān)督的整體效能。監(jiān)督主體要真正做到有效地監(jiān)督政策執(zhí)行人員的行為,政策執(zhí)行活動除涉及黨和國家的機密外,其余都必須依據(jù)一定的法律程序和規(guī)章制度,在一定的范圍內(nèi)公之于眾,使各種政策執(zhí)行活動廣泛地置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下,防治因權(quán)力錯位而導(dǎo)致的政策執(zhí)行阻滯情況的發(fā)生;二要保證專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。主要是執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查部門和政府的監(jiān)察機關(guān)。必須采取切實可行的措施來改進現(xiàn)行的監(jiān)督體制,從制度上確保監(jiān)督機構(gòu)的相對獨立地位,以增強其監(jiān)督的權(quán)威性,具體來說,就是必須將監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)行的所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)體制真正改變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制,擺脫人為的干擾,使之完全獨立地行使監(jiān)督權(quán)。只有從制度上確保專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立地位,才能保證它們對政策執(zhí)行活動監(jiān)督的權(quán)威性和有效性,才能真正使它們對防治政策執(zhí)行阻滯、促進政策有效執(zhí)行的保障功能得以充分發(fā)揮;三要加強行政監(jiān)督立法。行政監(jiān)督立法是依法行使監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。只有盡快建立健全各種行政監(jiān)督的法規(guī),才能為積極有效地行政監(jiān)督提供規(guī)范的程序。當(dāng)前,最需要的是加快制定一系列操作性強的、實踐中迫切需要的《行政監(jiān)督法》、《行政程序法》、《公務(wù)員監(jiān)督法》等相關(guān)的法律和規(guī)范性文件,使各類行政監(jiān)督主體具有明確的權(quán)限、監(jiān)督程序和手段。要把那些在實踐中被證明為成熟的經(jīng)驗和做法用法律、法規(guī)和規(guī)章的形式固定下來,以確保行使行政監(jiān)督權(quán)的公平、公開、公正。同時,要提高行政監(jiān)督人員的政治思想素質(zhì)、道德作風(fēng)素質(zhì)、業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)和文化素質(zhì),讓其成為完成政策監(jiān)督職能任務(wù)的重要保障。

        3.完善審計監(jiān)督機制

        審計部門對公共政策的監(jiān)督與其他形式的公共政策監(jiān)督相比,有其顯著的特點:一是在監(jiān)督主體方面具有專門性和職業(yè)化的特點;二是在效力方面具有終局強制性的特點;這種監(jiān)督屬于事后監(jiān)督,進一步的補充、完善了監(jiān)督機制。由于具有這樣的特點,審計部門對公共政策的監(jiān)督比其他形式的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)更加權(quán)威、更加有效,它可以排除干擾,集中精力依法辦案,能夠有效地避免由于公共政策監(jiān)督不健全而造成的“權(quán)大于法”、“言大于法”等現(xiàn)象,促進公共政策監(jiān)督法制化。

        隨著《審計法》、《審計法實施條例》等法律法規(guī)的頒布實施,中國審計部門在行政決策系統(tǒng)的監(jiān)督的法制化道路上已經(jīng)邁出了重大步伐。但由于相關(guān)的具體制度缺失,審計部門的監(jiān)督效果仍需進一步完善。首先,應(yīng)健全相關(guān)的法律法規(guī)體系,明確審計部門的監(jiān)察對象和監(jiān)察范圍;其次,提高審計部門的監(jiān)察地位,保證其獨立性,充分賦予其實際的監(jiān)督權(quán)力,讓其負(fù)起責(zé),敢于監(jiān)督;最后,提高監(jiān)督者的素質(zhì)。

        4.完善社會監(jiān)督機制

        要完善輿論和新聞媒體監(jiān)督制度。中國的媒介監(jiān)督是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、管理職能的一種延伸和補充,必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,體現(xiàn)“以正確的輿論引導(dǎo)人”,這是根本前提。輿論監(jiān)督必須走向制度化和一定程度的法治化。特別是作為輿論監(jiān)督的一種重要形式,媒介監(jiān)督應(yīng)走向職業(yè)化。媒介監(jiān)督來自人的表達自由的權(quán)利,這種權(quán)利內(nèi)含于中國憲法,新聞自由是它的必然延伸,因而媒介的監(jiān)督具有正當(dāng)性,媒介的地位趨向平民化而非政治化、職業(yè)化而非權(quán)力化。要完善公眾監(jiān)督制度,強化公眾監(jiān)督的法律保障,進一步完善公眾監(jiān)督的有效途徑?,F(xiàn)階段應(yīng)做好三個方面的工作:一是繼續(xù)加強信訪舉報工作。要完善信訪和舉報的體系和網(wǎng)絡(luò),拓寬監(jiān)督渠道,保障言路暢通,舉報有門,切實保護好公眾的舉報行為,鼓勵公眾舉報違法行為,舉報準(zhǔn)確的要給予獎勵,同時對查處案件的結(jié)果要及時反饋給舉報人,以取信于民;二是擴大公眾在干部選任上的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇和監(jiān)督權(quán),加強公眾對干部的監(jiān)督,采用多種途徑讓群眾參與選賢任能;三是要堅持政務(wù)公開與公眾監(jiān)督有機結(jié)合。對凡是涉及公共事物、公共服務(wù)的事項,只要不屬于國家機密,都應(yīng)向社會和公眾公布,接受社會和公眾的監(jiān)督。要認(rèn)真對待公眾的監(jiān)督反饋意見,避免政務(wù)公開的表面化和形式化。

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