摘要：黨的十七大提出科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。社會(huì)保障關(guān)乎公民的基本福祉和利益，可謂民生之根。從此意義上講，社會(huì)保險(xiǎn)法出臺(tái)已迫在眉睫。通過(guò)對(duì)世界社保制度的歷史回顧，借鑒國(guó)際社保立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，立足國(guó)情，對(duì)出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》在時(shí)機(jī)選擇、政府應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任、社保關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)以及社保基金統(tǒng)籌層次等方面進(jìn)行闡述分析，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)；立法；決策；關(guān)鍵；制度建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922．284 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X(2009)16-0092-02

一場(chǎng)突如其來(lái)的金融危機(jī)開(kāi)始將人們目光引向社保領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需不足，一個(gè)重要的原因就是社保制度不健全，人們對(duì)未來(lái)生活保障缺乏預(yù)期，不敢消費(fèi)。這次危機(jī)帶來(lái)一個(gè)啟示是，社保制度不僅是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措，也是拉動(dòng)內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的制度保證。

一、借鑒各國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法經(jīng)驗(yàn)，別讓“議而不斷”纏住立法腳步

自從1883年德國(guó)誕生第一部社會(huì)保險(xiǎn)法以來(lái)，至今世界上已有170多個(gè)國(guó)家建立起社會(huì)保障制度。分析各國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，從歷史進(jìn)程看，全球社會(huì)保險(xiǎn)立法大致劃為三個(gè)階段：19世紀(jì)末至20世紀(jì)初為社會(huì)保險(xiǎn)法的起步階段；二次大戰(zhàn)前后為全球社保制度的快速發(fā)展期；20世紀(jì)50年代以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)法。

第二，重大歷史事件催生社會(huì)保險(xiǎn)立法。歷史上許多國(guó)家社會(huì)保障政策的出臺(tái)，都發(fā)生在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)危機(jī)的緊要關(guān)頭。例如，19世紀(jì)末，德國(guó)出于緩和國(guó)內(nèi)階級(jí)矛盾的需要，出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)法；20世紀(jì)30年代，西方國(guó)家在經(jīng)歷了一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，開(kāi)始實(shí)施積極的社會(huì)保障國(guó)家干預(yù)政策，典型的例子是1935年美國(guó)《社會(huì)保障法》的出臺(tái)。

第三，社會(huì)保障制度建設(shè)立法先行。不同于私營(yíng)保險(xiǎn)制度，社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本特點(diǎn)在于強(qiáng)制性和全民參與。因而，國(guó)家最高層面立法是建立制度的前提條件和根本依據(jù)。立法先行是各國(guó)的普遍做法，無(wú)論是在最初引入制度，還是進(jìn)行制度改革時(shí)，大多國(guó)家都是先行醞釀立法，以法制來(lái)規(guī)范制度的實(shí)施。在某種程度上說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)制度的確立過(guò)程實(shí)際上就是立法的討論過(guò)程。有些國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)立法歷經(jīng)十幾年乃至幾十年，中間出現(xiàn)反復(fù)波折甚至夭折，這充分說(shuō)明了立法的重要性和復(fù)雜性。

第四，社會(huì)保險(xiǎn)立法體現(xiàn)了民主參與和社會(huì)博弈過(guò)程。社會(huì)保險(xiǎn)制度涉及國(guó)民的切身利益，各國(guó)進(jìn)行立法時(shí)，都十分注重立法程序的嚴(yán)謹(jǐn)性。首先立法要在政府部門(mén)間協(xié)調(diào)一致，然后向全國(guó)上下征求意見(jiàn)，最終通過(guò)與各黨派、工會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的談判，達(dá)成共識(shí)。立法結(jié)局往往有三種情況：其一，社會(huì)各方相互妥協(xié)，立法獲得通過(guò)；其二，社會(huì)反對(duì)聲音強(qiáng)烈，改革夭折。其三，強(qiáng)有力的政府推進(jìn)立法實(shí)施。

第五，從立法模式上分，有“單項(xiàng)”推進(jìn)和“綜合”立法兩種方式。“單項(xiàng)立法”的特點(diǎn)是從某個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目開(kāi)始，立法內(nèi)容逐漸擴(kuò)展；“綜合立法”的特點(diǎn)在于社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理，實(shí)行統(tǒng)一的征繳和給付管理。比較而言，“單項(xiàng)立法”主要反映在早期社保制度的建立過(guò)程中。“單項(xiàng)立法”通常面臨的一個(gè)缺陷是制度的“碎片化”問(wèn)題，不同群體加入不同制度，加入時(shí)間有早晚，待遇有高低之分，帶來(lái)保障權(quán)益的不平等，后遺癥很多。

目前，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法已進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵期：

第一《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》已經(jīng)成形，并已向社會(huì)全面公開(kāi)征求意見(jiàn)。事實(shí)上，早在20世紀(jì)90年代，《社會(huì)保險(xiǎn)法》即已列入立法議程，但由于現(xiàn)實(shí)中的種種困難和制約因素，法律遲遲沒(méi)有出臺(tái)。對(duì)草案的熱議反映了社會(huì)各界的心聲和期盼。

第二，社會(huì)保險(xiǎn)立法政策內(nèi)容應(yīng)擇機(jī)抉擇。近幾十年來(lái)，受老齡化、經(jīng)濟(jì)全球化等因素的影響，世界范同內(nèi)的社保改革風(fēng)起云涌，也帶動(dòng)了一輪新的社會(huì)保險(xiǎn)立法過(guò)程。進(jìn)入21世紀(jì)，社會(huì)保險(xiǎn)制度越來(lái)越融入一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展之中。這就要求我們?cè)谶M(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)綜合立法時(shí)，充分考慮宏觀環(huán)境變化，作出社會(huì)保險(xiǎn)立法決策。首先，應(yīng)立足制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，確立基本的保障理念和框架，而不拘泥于眼前問(wèn)題的束縛；其次，在社會(huì)保險(xiǎn)制度某些技術(shù)細(xì)節(jié)尚未定型的情況下，應(yīng)為今后的改革留有余地，例如社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題；再次，應(yīng)處理好原則性與靈活性的關(guān)系。以城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的銜接為例，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，城鄉(xiāng)一體化制度無(wú)疑是最優(yōu)選擇，但現(xiàn)實(shí)中卻存在著諸多制約因素。這種情況下，立法可以對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度作出原則性規(guī)定，并在立法政策上為將來(lái)的城鄉(xiāng)制度對(duì)接預(yù)留通道。

第三，立足國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，一些“議而不斷”的問(wèn)題影響了社會(huì)保險(xiǎn)立法進(jìn)程。在立法過(guò)程中，這些問(wèn)題不容回避，也難以回避。一方面，我們要立足于二元結(jié)構(gòu)的基本國(guó)情，找出這些問(wèn)題產(chǎn)生的歷史原因和癥結(jié)所在；另一方面，我們也應(yīng)樹(shù)立前瞻意識(shí)，跳出局部紛爭(zhēng)和枝節(jié)問(wèn)題的糾纏，從國(guó)際社保改革的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律中，尋找有益的立法借鑒。首先，作為強(qiáng)制性的制度變遷，社會(huì)保險(xiǎn)立法的主體是國(guó)家。權(quán)威立法部門(mén)的主導(dǎo)作用、民主參與以及部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作是推進(jìn)立法不可或缺的條件；其次，社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行遵循基本的準(zhǔn)則，例如繳費(fèi)與待遇間的激勵(lì)機(jī)制、資金的全國(guó)性統(tǒng)籌、保險(xiǎn)關(guān)系的流動(dòng)便攜性等等，這些都是各國(guó)立法的基礎(chǔ)原則，是不容折扣的；最后，判斷爭(zhēng)端問(wèn)題是非的標(biāo)準(zhǔn)在于：制度的長(zhǎng)期建設(shè)、參保人的權(quán)益保障乃至全體國(guó)民的福祉。

二、對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》中社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)、政府承擔(dān)更多制度整合責(zé)任、基金統(tǒng)籌層次等問(wèn)題的看法建議

1．政府應(yīng)承擔(dān)起更多的社會(huì)保障籌資責(zé)任。加強(qiáng)社會(huì)保障涉及到一個(gè)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的問(wèn)題，要依靠多個(gè)主體來(lái)籌資。如果更多地由企業(yè)來(lái)承擔(dān)主要籌資責(zé)任的話，顯然是不利于就業(yè)的?，F(xiàn)在企業(yè)的成本在不斷地增加，企業(yè)自然會(huì)減少對(duì)勞動(dòng)力的需求，使勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求關(guān)系進(jìn)一步惡化，從而不利于目前國(guó)家要增加就業(yè)的政策導(dǎo)向；如果把社會(huì)保障的籌資責(zé)任更多地推向個(gè)人，問(wèn)題就更大了，在目前經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，國(guó)民的收入相對(duì)都是下降的，如果由個(gè)人主要承擔(dān)社會(huì)保障的籌資責(zé)任，是非常不利于提升消費(fèi)需求的。因此，政府應(yīng)該成為社會(huì)保障最重要的籌資主體。主要有如下三個(gè)方面的理由： 第一，政府目前在社會(huì)保障方面的投入是偏低的，應(yīng)該加強(qiáng)投入。目前，我們?cè)谏鐣?huì)保障方面的支出占GDP的比重只維持在5％左右，這在國(guó)際上是非常低的，僅相當(dāng)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)50年代的社會(huì)保障支出水平。

第二，在我們國(guó)家當(dāng)前的收入分配當(dāng)中，政府占了很大的比重。居民收入占GDP比重偏低并不斷下降，最高的時(shí)候居民收入占GDP比重達(dá)到56％，現(xiàn)在則下降到45％左右，而其他很多國(guó)家的這個(gè)比例都比我們高出10％一15％。如果政府在國(guó)民收入中拿走了大頭，國(guó)內(nèi)的消費(fèi)需求就不可能真正啟動(dòng)。

第三，中央為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，已經(jīng)實(shí)施和計(jì)劃實(shí)施很多投資計(jì)劃，中央計(jì)劃投入4萬(wàn)億元，地方政府可能會(huì)配套投入10多萬(wàn)億元刺激需求。但問(wèn)題是，如果這些錢(qián)更多地用于基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)投資，而且這種投資主要由政府來(lái)主導(dǎo)的話，我們就有理由擔(dān)心這種投資的低效率以及其可能造成重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。在這方面我們?cè)?jīng)有過(guò)深刻的教訓(xùn)。

2．社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)牽動(dòng)千萬(wàn)流動(dòng)者的利益，跨地區(qū)接續(xù)社保關(guān)系這個(gè)關(guān)系到社會(huì)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義顯而易見(jiàn)，有利于建立全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)；有利于以農(nóng)民工為主體的廣大勞動(dòng)人口的流動(dòng)及其權(quán)益保護(hù)，這也是社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的范圍擴(kuò)展程度，將直接影響社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)的增長(zhǎng)和覆蓋面的擴(kuò)展程度。

3．養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系分段計(jì)算。分段計(jì)算是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)的積極探索，有利于在各種現(xiàn)實(shí)的體制約束下部分地解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移難的問(wèn)題。但是，筆者認(rèn)為，分段計(jì)算的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法是一個(gè)充滿妥協(xié)意味的方案，權(quán)宜色彩十分濃厚，它回避了統(tǒng)籌基金跨區(qū)轉(zhuǎn)移以及實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌這些養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中最為重要，也是最基礎(chǔ)性的問(wèn)題。

4．基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，逐步到全國(guó)統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次低與轉(zhuǎn)移接續(xù)難的問(wèn)題其實(shí)是內(nèi)生于制度設(shè)計(jì)的缺陷，不能簡(jiǎn)單地歸責(zé)于一些地方政府存在的短視行為。事實(shí)上，在各個(gè)地方政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)的情況下，如果在中央政府層面缺乏一個(gè)統(tǒng)一的制度安排，地方政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)層面只能陷入“囚徒困境”，即社保關(guān)系轉(zhuǎn)入就意味著承擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)出則是轉(zhuǎn)嫁了責(zé)任。再加上統(tǒng)籌基金目前還不能跟隨關(guān)系轉(zhuǎn)移，被轉(zhuǎn)入地就更沒(méi)有積極性去接收新的社保關(guān)系了。這樣，就不可能指望某一個(gè)或幾個(gè)地方政府首先站出來(lái)矯正制度缺陷，因?yàn)檫@會(huì)直接影響本地的利益。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度要作出統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，以強(qiáng)制性制度變遷來(lái)彌補(bǔ)地方政府制度變遷激勵(lì)的不足。必須改變制度分割的體制性障礙，維護(hù)社會(huì)保障制度的完整性和統(tǒng)一性。

養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)以及統(tǒng)籌層次的提高等改革，其實(shí)在技術(shù)上并不存在多少難點(diǎn)，關(guān)鍵是有沒(méi)有足夠的勇氣和魄力打破區(qū)域利益分割。盡管分段計(jì)算的方案強(qiáng)調(diào)首先要達(dá)到各地平衡發(fā)展，但其實(shí)只是一個(gè)平衡各方利益的借口。我們?cè)僖膊荒芤膊粦?yīng)該滿足于對(duì)原本就非常不合理的制度修修補(bǔ)補(bǔ)了，應(yīng)該徹底反思現(xiàn)有制度，從全國(guó)范圍進(jìn)行考慮，著眼點(diǎn)應(yīng)該直接跨越到全國(guó)統(tǒng)籌的高度上來(lái)。擯棄各種形式的利益之爭(zhēng)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，解決轉(zhuǎn)移接續(xù)難問(wèn)題一定要超越地區(qū)利益，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。