摘要:中國(guó)現(xiàn)行城市土地使用制度改革是變傳統(tǒng)的無(wú)償、無(wú)流轉(zhuǎn)、無(wú)限期城市土地使用制度為有償、有流轉(zhuǎn)、有期限使用制度，新中國(guó)建立初期不僅是傳統(tǒng)城市土地使用制度奠基時(shí)期，而且當(dāng)時(shí)城市土地使用制度與今天城市土地使用制度存在驚人的相似之處，力求通過(guò)回顧該時(shí)期傳統(tǒng)城市土地使用制度是如何形成的，為什么形成，為今日城市土地使用制度改革找到根源。

關(guān)鍵詞:新中國(guó)建立初期;城市土地使用制度;演變

中圖分類(lèi)號(hào):F293.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)24-0166-02

一、新中國(guó)建立初期城市土地使用制度的演變

土地使用制指人們?cè)谑褂猛恋厮纬傻闹贫刃缘慕?jīng)濟(jì)關(guān)系，是對(duì)土地使用的程序、條件和形式的規(guī)定，是土地制度中僅次于土地所有制的重要組成部分[1]。

(一)有流轉(zhuǎn)→有限制的流轉(zhuǎn)→無(wú)流轉(zhuǎn)

新中國(guó)成立至1956年，城市私有土地基本上可以買(mǎi)賣(mài)、出租、入股、典當(dāng)、贈(zèng)與或交換等。這可以從1950年4月3日政務(wù)院公布的《契稅暫行條例》中可以看出，“為了保證人民土地房屋所有權(quán)，并便利其移轉(zhuǎn)變動(dòng)，制定本條例?！薄案鳈C(jī)關(guān)與人民相互間有土地房屋之買(mǎi)賣(mài)、典當(dāng)、贈(zèng)與或交換行為者，均應(yīng)完納契稅?！盵2]1956年對(duì)城市資本主義性質(zhì)的地產(chǎn)進(jìn)行社會(huì)主義改造時(shí)，對(duì)私人土地所有權(quán)作了嚴(yán)格限制，只準(zhǔn)使用，不得買(mǎi)賣(mài)、出租或以其他形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓[2]。至于城市國(guó)有土地，解放之初國(guó)家就明確規(guī)定是不允許買(mǎi)賣(mài)的，如1950年11月政務(wù)院發(fā)布《城市郊區(qū)土地改革條例》[3]規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)人不得以國(guó)有土地出租、出賣(mài)或荒廢”。

(二)有償→無(wú)償

新中國(guó)建立初期，只有國(guó)家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校是無(wú)償使用城市國(guó)有土地。然而，政務(wù)院1954年2月24日頒發(fā)的政財(cái)習(xí)字15號(hào)文件和內(nèi)務(wù)部在同年3月8日頒布的文件中明確規(guī)定，國(guó)營(yíng)性質(zhì)的土地使用者使用國(guó)有土地時(shí)，應(yīng)一律由當(dāng)?shù)卣疅o(wú)償撥給使用，均不須再交納租金[2]。自此，全民所有制單位、公私合營(yíng)企業(yè)開(kāi)始無(wú)償使用城市的國(guó)有土地，集體和個(gè)人雖然要繳納地租，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很低，①與無(wú)償使用相差無(wú)幾。

解放之初，國(guó)營(yíng)性質(zhì)的土地使用者，要使用私有土地，都是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或租賃才能取得，并按當(dāng)時(shí)的市價(jià)支付地價(jià)或租金。1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》頒布后，表面上有償使用，實(shí)質(zhì)是無(wú)償使用。②在允許私有土地買(mǎi)賣(mài)的情況下，私人使用私有土地一直是有償?shù)模?956年，在對(duì)私有地產(chǎn)社會(huì)主義改造中，使用這部分私人土地也是通過(guò)支付定息和定租等有償方式而獲得的，只是改造后其比重已經(jīng)微乎其微了。

(三)土地配置方式從市場(chǎng)配置為主向行政劃撥為主轉(zhuǎn)變

新中國(guó)建立之初即對(duì)城市國(guó)有土地實(shí)行租撥制，而不是通過(guò)市場(chǎng)配置，屬于行政劃撥范疇。③而私人的合法土地交易受到保護(hù)，并通過(guò)土地市場(chǎng)來(lái)完成的，這種狀況在1954—1956年間發(fā)生了重大變化。城市土地市場(chǎng)配置的主體不斷減少，國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、團(tuán)體、公私合營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)或私營(yíng)文教企業(yè)不能再通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)和租賃私人土地，而是通過(guò)征用然后由政府行政劃撥。1956年城市私房改造開(kāi)始后，私人土地市場(chǎng)范圍只是局限于改造起點(diǎn)以下的房屋地基的隨房買(mǎi)賣(mài)，因而數(shù)量極少，導(dǎo)致城市私人土地市場(chǎng)日趨萎縮。

(四)從城市土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，到名義上可以分開(kāi)，最后到兩者實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一

建國(guó)之初，城市國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)基本上是分離的，所有權(quán)屬于國(guó)家，但使用權(quán)則屬于各種不同所有制成分的經(jīng)濟(jì)實(shí)體或其他用地單位、個(gè)人，只是土地使用權(quán)已經(jīng)是不完整的了，使用者不得以國(guó)有土地出(轉(zhuǎn))租、出賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、典當(dāng)及供債務(wù)之擔(dān)保等。1953年土地征用辦法頒布后，城市國(guó)有土地使用者并不擁有決定和改變土地利用方式的權(quán)力，也沒(méi)有處置土地使用權(quán)(轉(zhuǎn)讓、出租、出賣(mài)、抵押土地)的權(quán)力，使用權(quán)與所有權(quán)的分離就只是形式上的，兩者實(shí)質(zhì)上已經(jīng)統(tǒng)一起來(lái)了。

1955年前，城市私有土地所有權(quán)與使用權(quán)是分離的，而且兩種權(quán)利都是比較充分的，可以買(mǎi)賣(mài)、出租、入股、典當(dāng)、贈(zèng)與或交換等。在1956年城市私有土地社會(huì)主義改造過(guò)程中，法律上雖然沒(méi)有取消資本家的土地所有權(quán)，但資本家所得已與企業(yè)盈利無(wú)關(guān)，所以，他們對(duì)土地所有權(quán)也就不再過(guò)問(wèn)了，因此，工商業(yè)民族資本家已經(jīng)喪失了對(duì)土地的支配權(quán)，資本家的土地所有權(quán)僅僅表現(xiàn)在每年獲得少量的定息和定租上，這樣，這部分城市地產(chǎn)的實(shí)際占有和使用都已經(jīng)歸國(guó)家，兩權(quán)實(shí)際上已經(jīng)統(tǒng)一起來(lái)了。

(五)城市土地有限期使用沒(méi)有發(fā)生變化

新中國(guó)建立初期，城市國(guó)有土地使用一直是有限期的，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，1954以后，隨著城市土地使用制度向無(wú)償、無(wú)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，也由有限期向無(wú)限期轉(zhuǎn)變，事實(shí)并非如此，如1955年，哈爾濱市房地局劃撥給中國(guó)人民銀行哈市分行的建設(shè)用地?fù)苡米C上，規(guī)定撥用期間自1955—1960年，共五年，可見(jiàn)無(wú)限期是在以后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度強(qiáng)化過(guò)程中才形成的。

二、新中國(guó)建立初期城市土地使用制度演變的原因

第一，制定這種制度的依據(jù)，是隨著土地私有制的消滅、地租將不復(fù)存在的推斷的理論模式。在土地公有制的條件下，土地應(yīng)無(wú)償使用，這個(gè)觀點(diǎn)源于空想社會(huì)主義，后來(lái)蘇聯(lián)斯大林否認(rèn)社會(huì)主義絕對(duì)地租范疇，為前蘇聯(lián)長(zhǎng)期實(shí)行土地?zé)o償使用制度打下了理論基礎(chǔ)，馬克思和恩格斯在19世紀(jì)60年代以前也曾認(rèn)為，在土地公有制的條件下不存在絕對(duì)地租[4]。由于對(duì)馬克思主義的理論誤解和蘇聯(lián)模式的影響，建國(guó)初期，在土地問(wèn)題上我們的理論認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了偏差，誤認(rèn)為社會(huì)主義社會(huì)消滅了土地私有制，地租就隨之消失了，因?yàn)榈刈庵皇琴Y本主義經(jīng)濟(jì)的范疇，城市土地的商品屬性也隨土地國(guó)有制的建立而不存在了，這樣，城市土地就實(shí)行無(wú)償使用，似乎這體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

第二，土地所有制決定使用制。建國(guó)初期城市土地國(guó)有化，消除了私有土地所有權(quán)對(duì)大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)的干擾。相當(dāng)于地租的那部分收益轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)資金和勞動(dòng)者個(gè)人消費(fèi)資金，尤其是特定的土地征用制度為國(guó)家節(jié)約了大筆征地費(fèi)，從而極大地降低了工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)展中的社會(huì)成本，保證了社會(huì)主義建設(shè)的高速發(fā)展;“一五”時(shí)期大規(guī)模社會(huì)主義建設(shè)和城市土地的迅速?lài)?guó)有化，使得中國(guó)城市土地使用制度的環(huán)境發(fā)生了巨大變化，這時(shí)“保證土地合理使用的決定性關(guān)鍵，在于政府批準(zhǔn)使用土地時(shí)，嚴(yán)格掌握使用原則。按照企業(yè)單位、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校的實(shí)際需要與發(fā)展情況，確定其使用土地的面積。不必采用征收土地使用費(fèi)或租金的辦法。

第三，統(tǒng)收統(tǒng)支體制和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下必然的趨勢(shì)。行政劃撥城市土地使用權(quán)是公有制基本理論的產(chǎn)物，是更大范圍內(nèi)生產(chǎn)要素公有制的組成部分，是國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的必然選擇。建國(guó)初期是中國(guó)由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變時(shí)期，1956年底，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)計(jì)劃化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并存的“雙軌制”格局被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“單軌制”取代[5]。經(jīng)濟(jì)體制決定土地制度[6]，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和統(tǒng)收統(tǒng)支的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)從根本上排除了價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制的作用，在這種體制下，作為基本生產(chǎn)要素的土地當(dāng)然也就不能成為商品，而必須要由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)撥使用，企業(yè)使用國(guó)有土地也就不需支付任何代價(jià)，當(dāng)然，企業(yè)也就不能將土地作為商品推向市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。而且，城市土地屬于國(guó)家所有，中國(guó)實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行單一的行政管理體制，在這種統(tǒng)收統(tǒng)支的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)模式下，國(guó)營(yíng)企業(yè)只是國(guó)家政權(quán)的附屬物，這樣，企業(yè)和土地同屬于一個(gè)所有者，所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有分離，絕對(duì)地租產(chǎn)生的條件已經(jīng)消滅，企業(yè)與國(guó)家之間不需要發(fā)生使用者向所有者租賃土地和交納地租的關(guān)系，自然使用國(guó)有土地不必交納使用費(fèi)和地租，國(guó)家的地租可以通過(guò)用地單位產(chǎn)出的統(tǒng)一歸屬來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第四，無(wú)償劃撥使用制度，是與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期特殊的國(guó)情和獨(dú)特的組織工業(yè)化的道路相聯(lián)系的土地權(quán)利制度。這種土地使用制的形成跟中國(guó)1949年以后推行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略有關(guān)，由于發(fā)展重工業(yè)所需的資金、技術(shù)、勞動(dòng)力、土地等資源條件在當(dāng)時(shí)無(wú)法支持這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此全面排斥市場(chǎng)機(jī)制的作用，人為扭曲生產(chǎn)要素價(jià)格和產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格就成為必然的選擇。在此背景下，城市土地的使用就采取了無(wú)償或者低償、無(wú)流動(dòng)和無(wú)限期的制度安排，土地的配置也就實(shí)行計(jì)劃配置方式的行政劃撥制。

第五，無(wú)償行政劃拔土地使用制度順利運(yùn)行的兩個(gè)基本條件基本具備。無(wú)價(jià)行政劃撥土地使用制度是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在土地經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的具體表現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在資源配置上能否取得好的效率，主要取決于兩個(gè)條件:一是能否迅速進(jìn)行較為全面的信息收集和恰當(dāng)?shù)男畔⑻幚?，并及時(shí)據(jù)此作出正確的決策。二是作出的正確決策能否迅速而準(zhǔn)確地得到貫徹執(zhí)行[6]。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]