摘要:上海作為長三角地區(qū)的首位城市，在推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮著巨大輻射和帶動作用。目前，上海服務長三角從服務定位、層次、主體、內容和方式等方面呈現“五個轉變”。但在新的歷史條件下，上海服務長三角過程中仍然面臨著一系列問題，如上海能級有待進一步提高、基礎設施等要素有待進一步銜接、制度合作還需要深化等。為此，在未來發(fā)展中，上海要充分發(fā)揮中國最大的經濟中心城市的功能作用和改革開放的領先優(yōu)勢，推進區(qū)域要素合作和制度合作，加快長三角區(qū)域一體化進程。

關鍵詞:上海;長三角;區(qū)域一體化

中圖分類號:F127 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2009)24-0135-04

目前，中國進入全面建設小康社會的關鍵時期，居民消費結構逐步升級，產業(yè)結構調整和城鎮(zhèn)化進程加快，社會主義市場經濟體制逐步完善，為上海經濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境和有利條件。上海作為長三角地區(qū)的首位城市，在推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮著巨大輻射和帶動作用。今后一段時期，上海將立足國家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮作為中國最大的經濟中心城市的功能作用和改革開放的領先優(yōu)勢，服務長三角城市群，加快區(qū)域一體化進程。

一、上海服務長三角的基本態(tài)勢

(一)上海服務長三角基本特點

新時期，上海在服務長三角、服務全國的過程中，以貫徹國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為指導，重點呈現“五個轉變”的發(fā)展特點。

一是在服務定位上，從要素空間配置向要素配置平臺構建轉變。長期以來，上海作為全國對外開放的重要窗口，讓大量的國際資源通過上海向國內輻射，成為資源要素分配的樞紐。新時期，在國際資源技術從梯度轉移向水平轉移的大背景下，上海進一步立足經濟全球化的國際視野，從單純的要素空間配置向構建要素配置平臺轉變，與國內其他地區(qū)形成有層次的分工體系，以發(fā)揮自己的龍頭作用，提升國際綜合競爭力。

二是在服務層次上，從要素層面為核心向以制度層面為核心的區(qū)域合作轉變。近年來，長三角區(qū)域一體化逐步從生產要素合作向體制與機制深度合作發(fā)展。區(qū)域內各城市在公平、公正、公開的統(tǒng)一規(guī)則下，進一步打破行政隸屬分割狀態(tài)，從更深的層面推動了區(qū)域一體化進程。第一，區(qū)域合作在要素層面進一步深化。長三角城市間要素的合作目前已進入務實階段。為了定期協(xié)調城市間經濟合作的重大事宜，長三角區(qū)域建立了“長江三角洲十六個城市經濟協(xié)調會”。重點在交通、信息、規(guī)劃、科技、產權、旅游、港口、通關、人才、“一卡通”互通等多個具體領域進行了區(qū)域一體化的試點。第二，共同市場建設進一步加快。共同市場作為要素流動和資源優(yōu)化配置的主要平臺，是長三角區(qū)域各城市一直迫切關心的問題之一。近年來，長三角區(qū)域圍繞優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、促進統(tǒng)一大市場建設、建設長三角信用體系、實現區(qū)域信息資源共享、建設相互融通的區(qū)域經濟功能與服務體系、構建人才市場等方面進行了協(xié)商與合作，促進了各種要素在區(qū)域內合理流動和優(yōu)化配置。第三，區(qū)域合作開始向以制度層面為核心轉變。體制與機制因素逐步成為阻礙長三角區(qū)域生產力發(fā)展的關鍵因素。近年來，長三角區(qū)域各級政府通過二省一市省市長會議、滬蘇浙經濟合作與發(fā)展座談會、長江三角洲十六個城市經濟協(xié)調會、各職能部門的行政首長聯(lián)席會議等四個層面的制度合作，制定一系列公共性、協(xié)調性的區(qū)域政策，努力尋求體制與機制上重大突破，從而發(fā)展長三角區(qū)域生產力。

三是服務主體上，從政府為主向企業(yè)為主轉變。近年來，上海更多運用市場機制，減少政府對經濟的干預，發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用。上海發(fā)揮大中型企業(yè)的主導作用，使之成為對外投資主體，鼓勵企業(yè)間的兼并重組，將上海集聚的資金、技術、品牌和服務一起輻射出去，更好地發(fā)揮服務功能。政府職能則逐步轉向創(chuàng)新體制機制，構建服務平臺。

四是在服務內容上，從有形產品輸出為主向無形資源溢出為主轉變。作為國內最大的經濟中心城市，上海熟悉國際慣例，掌握大量國際信息，擁有眾多跨國公司總部。同時，作為國內改革的先發(fā)區(qū)，積累了許多成功經驗。這些無形資源的帶動作用顯然要比單純的提供資金、技術和產品更明顯。因此，上海更加注重發(fā)揮城市的綜合服務功能，包括對外服務、無形資產、品牌輸出等，在滿足全國各地需求的同時，進一步提升城市影響力和競爭力。

五是在服務方式上，從單純的產品輸出向對外投資轉變。在經濟全球化和國內區(qū)域協(xié)調發(fā)展的大背景下，單純依靠技術和產品輸出來發(fā)揮服務功能的作用已經非常有限。上海更加注重企業(yè)的對外投資，這種方式既符合上海轉移部分傳統(tǒng)產業(yè)，加快形成以服務經濟為主的產業(yè)結構的需要，也是樹立上海品牌、提高上海企業(yè)競爭力、應對跨國公司競爭的需要，同時也符合長三角區(qū)域乃至全國發(fā)展經濟的迫切需求。

(二)上海服務長三角存在的主要問題

在新的歷史條件下，上海服務長三角過程中仍然面臨著一系列突出問題，具體主要體現在以下幾方面:

1.上海自主創(chuàng)新能力不足，能級有待進一步提升。上海經濟持續(xù)高增長主要依靠投資驅動帶動，自主創(chuàng)新帶動有待進一步加強。20世紀90年代以來，上海在外延式規(guī)模擴張中，逐步形成了出口導向戰(zhàn)略。在對外依存度較大幅度提升的同時，對資源的需求也大幅度攀升。在這一時期，資源自給程度大幅下降，企業(yè)投入大量資源購進技術，同時出讓市場。由于無法獲得核心技術，對外技術依存度達到50%以上，60%以上設備投資依靠進口。同時，與國際發(fā)達城市群相比，上海能級有待進一步提高。2007年，上海人均GDP超過8 500美元，而倫敦、紐約分別超過和接近30 000美元，東京已經超過50 000美元。上海GDP總量僅占全國7%左右，而紐約、倫敦、東京等全球城市占本國經濟總量的比重都在20%以上。因此，上海需進一步增強自主創(chuàng)新能力，提高城市首位度。

2.上海與長三角的重大基礎設施的配套和銜接方面有待進一步改善。地方保護主義和重復建設在長三角地區(qū)發(fā)展和競爭中比較普遍，使上海與長三角的交通、能源、通信等重大基礎設施的配套和銜接方面存在較大缺陷。長三角地區(qū)一些部門從自身利益出發(fā)，造成一些地區(qū)基礎設施重復建設，集中反映在港口等重大交通設施方面。長江岸線的開發(fā)利用缺乏綜合規(guī)劃，區(qū)域內凡有港口資源的城市，都把水陸運輸樞紐和臨港重型工業(yè)作為自身發(fā)展的支撐條件，競相建設集裝箱港口。據統(tǒng)計，目前南京以下的長江段，已建、在建和待建的萬噸以上碼頭泊位共有100多個。此外，在長江口越江通道和國際機場建設等問題上，也同樣存在相互爭奪的現象。長三角區(qū)域內機場多達10多個，但除上海、南京、杭州、寧波等機場外，其他機場年旅客吞吐量均不超過10萬人。

3.上海與長三角的流動人口快速增加，社會管理和建設力度壓力大。長三角地區(qū)成為中國經濟發(fā)展的“引擎”，成為投資者和外來務工人員向往的熱土。目前，長三角地區(qū)外來流動人口將近3 000萬人，有60多萬臺灣同胞，數十萬的外國人長期居住在長三角地區(qū)。據最新人口普查資料表明，在長三角的特大城市和大城市，農民工占二、三產業(yè)從業(yè)人員的比重高達40%以上，其中第二產業(yè)超過60%，在建筑行業(yè)甚至占80%。這種狀況導致了大部分從業(yè)人員長期處于流動狀態(tài)，不利于人員素質的提高，缺乏社會保障。為此，這給長三角各城市的各級政府社會管理和建設力度帶來壓力，為構建和諧社會帶來了新的挑戰(zhàn)。

4.上海與長三角行政區(qū)經濟明顯，生產要素難以自由流動。目前，雖然長三角區(qū)域各城市對區(qū)域協(xié)調發(fā)展已達成共識，但由于長三角區(qū)域城市之間財政體制的分割，地方政府作為利益主體，要把本地就業(yè)、稅收放在重要位置來考慮，使得上海及長三角區(qū)域各城市出臺的政策和法律往往是以有利于本地區(qū)經濟發(fā)展為出發(fā)點，在不同程度上造成了地區(qū)封鎖和經濟割據的現象。由于受到追求地方利益的政府短期行為的干擾，各城市之間惡性競爭現象普遍存在，影響了產業(yè)鏈的分工協(xié)作關系。這類低層次的競爭方式，無論從長三角的整體利益看，還是從該地區(qū)的長遠利益看，都是不利于長三角的整體發(fā)展。

二、上海服務長三角基本思路

1.總體思路。從上海在長三角區(qū)域乃至全國的經濟地位和資源特點出發(fā)，立足國家戰(zhàn)略，堅持以科學發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展和一體化發(fā)展為主題，以提升整體競爭力為基點，以改革開放和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)為主動力，以深化要素合作和拓展制度合作為主線，充分釋放上海的巨大發(fā)展能量，把進一步推進長三角聯(lián)動發(fā)展同上?！八膫€中心”建設、舉辦世博會、浦東綜合配套改革等國家戰(zhàn)略更加有機地融合起來，使上海成為中國最具國際競爭力的可持續(xù)發(fā)展先導區(qū)域，全面推動長三角區(qū)域一體化進程。

2.基本原則。轉變增長方式，科學發(fā)展。上海要主動引領長三角，以科學發(fā)展觀為指導，努力轉變經濟增長方式，實施以質取勝的戰(zhàn)略。加快經濟結構調整，增強自主創(chuàng)新能力，走新型工業(yè)化道路。在繼續(xù)大力集聚生產要素的同時，更加注重依靠科技進步，統(tǒng)籌考慮耕地保護和生態(tài)空間保護，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的土地資源利用，加大資源節(jié)約和環(huán)境保護力度，提高經濟增長的質量和效益，實現又好又快地發(fā)展。

深化改革開放，創(chuàng)新發(fā)展。上海要聯(lián)動長三角，以解放思想為先導，深化改革開放，完善長三角區(qū)域協(xié)調機制，完善長三角制度合作平臺建設和工作機制，完善合作途徑，加強機制體制創(chuàng)新，消除妨礙區(qū)域一體化和創(chuàng)新能力建設的制度障礙，更大程度地發(fā)揮市場機制的作用，更廣領域、更高層次上參與國際合作與競爭，增創(chuàng)改革開放新優(yōu)勢，為上海服務長三角城市群發(fā)展提供體制保障和動力源泉。

強化服務，一體化發(fā)展。上海要主動調整優(yōu)化產業(yè)結構和生產力布局，帶動長三角區(qū)域生產力布局與分工協(xié)作，從而提高長三角區(qū)域城鎮(zhèn)的綜合承載能力，促進創(chuàng)新要素的集聚和成長，培育新的競爭優(yōu)勢。要充分發(fā)揮上海經濟實力雄厚、科教資源豐富，創(chuàng)新人才集聚等優(yōu)勢，強化服務和輻射功能，全面帶動長江流域、沿海地區(qū)發(fā)展。

統(tǒng)籌兼顧，和諧發(fā)展。上海要引領長三角發(fā)展由“以經濟建設為中心”向“以人為本”的重大戰(zhàn)略轉變，從單純追求經濟增長轉為經濟社會全面發(fā)展、人與自然和諧共生的可持續(xù)發(fā)展。著眼全局，注重城鄉(xiāng)、區(qū)域、經濟和社會統(tǒng)籌發(fā)展。促進經濟、社會、文化的協(xié)調發(fā)展。加強對區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃和分類指導，促進區(qū)域和諧發(fā)展。

3.戰(zhàn)略目標。按照中國區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，結合長三角地區(qū)發(fā)展現實基礎和趨勢，發(fā)揮上海在長三角區(qū)域的龍頭作用，帶動長三角區(qū)域經濟社會全面發(fā)展，使之成為具有較強國際競爭力的世界級城市群。

帶動長三角區(qū)域全面提升整體社會經濟水平。上海要依托強大的教育科研能力和完備的研發(fā)體系，帶動長三角區(qū)域走資源集約型和環(huán)境友好型的工業(yè)化發(fā)展之路，使長三角地區(qū)從國際性的制造業(yè)體系完整、技術力量雄厚、綜合配套能力強的生產基地走向集研發(fā)設計、生產加工、國際營銷和商務服務為一體的世界制造業(yè)中心。上海要帶動全面提升長三角國際化水平及國際競爭力，增強對國際生產要素的吸引力，促進資源在世界范圍內配置，建立國際航運服務體系、國際金融服務體系、國際商務服務體系、高端制造業(yè)服務體系和世界城市體系，成為中國接軌國際化的最開放的前沿區(qū)域。

帶動長三角區(qū)域全面提升區(qū)域一體化水平。上海要提升服務長三角、服務長江流域、服務全國的能力，從而帶動長三角服務全國能力的提升。要實現區(qū)域整體協(xié)調發(fā)展，長三角一體化才能在更高的平臺上發(fā)揮應有的作用，深度融入全球經濟，不斷拓寬長三角區(qū)域合作與交流領域，由要素合作、市場合作向制度合作轉變。要通過強化優(yōu)勢互補，開創(chuàng)區(qū)域共同繁榮。各城市間按比較利益原則進行合作，通過區(qū)域內的要素流動，充分利用各地自然資源、經濟條件和社會條件，避免重復建設，重點形成產業(yè)、人口、社會、生態(tài)、科技等要素支撐體系，全面提升區(qū)域一體化水平。

帶動長三角區(qū)域全面推進小康社會建設。要挖掘上海乃至長三角區(qū)域的發(fā)展?jié)摿?，強化區(qū)域合作，發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢，加速區(qū)域經濟一體化進程，全面率先建成小康社會，率先基本實現現代化。上海要引領長三角區(qū)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以城市帶動農村，以工業(yè)反哺農業(yè)，堅持富民優(yōu)先。上海要聯(lián)動長三角，強化區(qū)域合作，共建社會服務。積極發(fā)展多元投資合作辦學，鼓勵長三角區(qū)域高等教育機構跨省市合作和跨省市發(fā)展。鼓勵組建跨省市的醫(yī)療服務集團，打破跨區(qū)域醫(yī)療保障體制障礙，提高醫(yī)療服務水平，建立面向整體社會服務、共享社會公共服務的保障制度。

帶動長三角區(qū)域提升服務長江流域、服務全國的水平。上海要充分利用建設國際經濟、金融、貿易和航運中心的有利契機，以長三角區(qū)域規(guī)劃和《進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經濟社會發(fā)展的指導意見》為指導，以國際金融和航運中心建設為重點，大力發(fā)展現代服務業(yè)。充分發(fā)揮上海乃至長三角地區(qū)經濟雄厚、科技實力較強等優(yōu)勢，積極發(fā)揮放大發(fā)展的溢出效應，引領長三角區(qū)域帶動和支撐中西部地區(qū)發(fā)展和長江流域發(fā)展。

三、上海服務長三角主要任務

1.深化上海服務長三角要素合作。推進產業(yè)結構升級，引領現代服務業(yè)發(fā)展。利用上海國際經濟中心的戰(zhàn)略地位，發(fā)揮上?！邦I頭雁”作用，大力發(fā)展金融保險、航運、商品流通、通訊、房地產、旅游和信息咨詢等第三產業(yè)，提升上海綜合服務功能和經濟輻射力，以建設上海國際經濟、金融、貿易和航運“四個中心”為目標。依托長三角的交通網絡、區(qū)位優(yōu)勢，以資源共享、互利互惠為原則，充分體現上海以現代服務業(yè)占主導地位的經濟特征，構筑網絡、增強輻射，拓展上?，F代服務業(yè)服務半徑，使其融入長三角，服務長三角。

推進重大基礎設施建設，實現區(qū)域“無縫銜接”。上海要立足國家戰(zhàn)略，在更寬領域、更高層次、更高水平上推動長三角重大基礎設施一體化建設，形成長三角地區(qū)同城效應。加快上海國際航運中心和亞太航空樞紐建設，拓展長三角經濟發(fā)展的國際空間，提升國際競爭力。上海的路網建設應和長三角其他地區(qū)同步規(guī)劃、同步建設、同步建成、統(tǒng)一標準。并通過信息化的管理手段提高道路通達水平和服務水準，實現路網信息共享。

完善創(chuàng)新體系建設，搭建創(chuàng)新共享平臺。充分發(fā)揮上海人才和科技資源優(yōu)勢，率先建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研有機結合的技術創(chuàng)新體系。大力提高原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新能力，逐步形成以知識創(chuàng)新為基礎、技術創(chuàng)新為重點、制度創(chuàng)新為保障、科技中介服務為紐帶的城市創(chuàng)新體系。以大型企業(yè)的研發(fā)機構為依托，整合高等院校、科研院所等科技資源，構建長三角企業(yè)技術創(chuàng)新和產業(yè)化平臺。

加強社會事業(yè)發(fā)展，推進社會文化相融。加快上海各項社會事業(yè)發(fā)展，在人才、文化、衛(wèi)生等領域壯大力量積聚優(yōu)勢，為更好地帶動長三角發(fā)展以及參與國際競爭提供持續(xù)的精神動力、智力支持和條件保障。把優(yōu)先發(fā)展教育放在加快發(fā)展社會事業(yè)的首位。大力發(fā)展職業(yè)教育和培訓，加快提升勞動者技能素質。完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務網絡，建立現代醫(yī)療服務體系。在充分發(fā)揮上海本地文化優(yōu)勢的基礎上，擴大區(qū)域文化的集聚效應和擴散效應，推進社會文化相融。

2.推動上海服務長三角制度合作。根據現階段長三角區(qū)域一體化發(fā)展態(tài)勢，上?？稍谝韵聨讉€重大領域率先開展制度合作，為區(qū)域要素合理流動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

建立上海服務長三角組織制度。深化上海服務長三角的體制和機制，構建上海服務長三角組織制度。上海要在“二省一市省市長聯(lián)席會議”、“滬蘇浙經濟合作與發(fā)展座談”、“城市經濟協(xié)調會”和各委辦會議等制度基礎上，發(fā)揮區(qū)域核心城市作用，探索區(qū)域重大項目合作。并針對跨行政區(qū)域，在單個區(qū)域內無法解決的重大問題，提出相應的政策建議。

探索環(huán)境保護和區(qū)域補償制度。區(qū)域合作不僅體現在共同利益，還要關注共同管治，上海要與長三角其他城市建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)合保護制度。建立環(huán)境信息共享機制，形成相鄰區(qū)域環(huán)境應急和環(huán)境執(zhí)法機制的正常化和規(guī)范化。根據各地生態(tài)、資源稟賦統(tǒng)一規(guī)劃各類主體功能區(qū)域，探索差別化的區(qū)域生態(tài)、資源利用政策，建立生態(tài)、資源補償機制。

加快區(qū)域政策和法規(guī)制度協(xié)調。長三角區(qū)域統(tǒng)一的政策和執(zhí)法，是區(qū)域合作基礎條件。目前，長三角地區(qū)現有三個省級地方立法主體和五個較大市地方立法主體(南京、杭州、寧波、蘇州、無錫)，形成了一系列具有地方特色的法規(guī)。加快系統(tǒng)梳理區(qū)域法規(guī)、政策沖突，分析不同政策法規(guī)對長三角協(xié)調發(fā)展的影響，提出統(tǒng)一法規(guī)政策的對策建議。

推進區(qū)域社會事業(yè)制度合作。建立科學規(guī)范的長三角區(qū)域勞動力流動制度，形成合理控制人口區(qū)域規(guī)模的區(qū)域性綜合人口管理制度。加強上海與長三角區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生制度的協(xié)調，合理配置長三角地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源、統(tǒng)籌長三角區(qū)域城鄉(xiāng)關系、提高區(qū)域公共服務的公平性。通過對社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、教育等制度協(xié)調，建立制度合作的體制與機制，深化長三角區(qū)域改革開放，為長三角區(qū)域科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展奠定重要的政策基礎。

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[責任編輯 陳丹丹]