摘要:近年來，隨著中國高等教育辦學規(guī)模的不斷擴大和經(jīng)費投入的快速增加，高等學校作為人才培養(yǎng)的重要基地，如何應對市場競爭，如何構建有效的治理結構和運行機制，這些問題都值得我們研究和探討。隨著中國的改革開放政策的貫徹執(zhí)行，在經(jīng)濟上取得了巨大發(fā)展，他不僅為中國高等教育提供了資金、人才和技術，而且為完善現(xiàn)代大學制度，進行大學體制創(chuàng)新，提供了一個突破口。

關鍵詞:高等學校;財務治理;問題研究

中圖分類號:F233 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2009)24-0087-03

中國由計劃經(jīng)濟體制轉型為社會主義市場經(jīng)濟體制，與之對應的中國政治、經(jīng)濟和社會事業(yè)的各個方面也產(chǎn)生了深刻的變化。近年來，隨著中國高等教育辦學規(guī)模的不斷擴大和經(jīng)費投入的快速增加，高等學校作為人才培養(yǎng)的重要基地，如何應對市場競爭，如何構建有效的治理結構和運行機制，這些問題都值得我們研究和探討。隨著中國的改革開放政策的貫徹執(zhí)行，在經(jīng)濟上取得了巨大發(fā)展，他不僅為中國高等教育提供了資金、人才和技術，而且為完善現(xiàn)代大學制度，進行大學體制創(chuàng)新，提供了一個突破口。而高等學校財務治理作為建立現(xiàn)代大學制度的重要內容，也必須適應新形勢的需要，加快研究和完善(趙建軍，2008)。

一、當前理論界對中國高等學校財務治理問題的研究

近年來，隨著公司治理理論、非營利組織理論和新公共管理理論的不斷發(fā)展，在中國，對于高等學校財務治理問題的研究也逐漸如雨后春筍。

1.關于產(chǎn)生高等學校財務治理問題。在計劃經(jīng)濟體制下，中國的高等教育事業(yè)一直被視為由政府支出的公益性福利事業(yè)，高等學校屬于政府辦學，政府對高等學校實行的是高度集中的管理模式。但隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和教育體制改革的不斷深化，上述學校管理模式和運行機制的弊端日益突出，已不能適應高等學校發(fā)展的需要，亟須進行改革。首先是高等教育的辦學目標定位問題要搞清楚，才能理順各方面的關系，即中國高等教育的辦學目標是逐步建立“政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學”的體制，并在法律上為高等學校依法自主辦學提供法律依據(jù)和保障。然而，目前，高等學校辦學體制仍然是計劃經(jīng)濟時期辦學模式，它必然導致高等學校事務由政府干預引起的政府失靈、高等教育資源由市場配置引起的市場失靈及高等學校本身內部管理引起的學校失靈。其根本原因是高等學校公共治理出現(xiàn)問題，沒有理順政府—市場—學校的三元關系。隨著中國政府職能的轉換、公共財政體制改革以及政府績效評價制度建設的不斷深化，國家出資興辦的高等學校理所當然地被視為政府公共部門的組成部分，并接受政府和社會公眾對辦學效果的監(jiān)督和評價，其目的是追求高等學校公共治理應該以公共利益最大化為目的。另外，高等學校作為一個非盈利性組織，然而近幾年來高等學校規(guī)模不斷擴大，許多大學擴張的經(jīng)費來源主要依靠銀行貸款和學生繳費，而銀行是國有企業(yè)，如果高校不能償還巨額貸款，它只能提高學生的學費，而大多數(shù)學生家庭卻不能承擔得起，即使能勉強承擔，學生花費一個家庭幾乎所有的積蓄卻找不到工作，這樣矛盾如何解決?如果政府買單，市場對高校培養(yǎng)的人才需求就由市場決定，這樣辦學方式勢必導致供過于求局面。因此，如何進行怎樣的制度安排來確保高等學校公共受托責任和經(jīng)濟責任的有效履行，這是大學治理的基本問題。曹光榮教授等認為，在市場化改革趨勢下，政府對社會經(jīng)濟事務的管理正在由過去的直接領導和直接控制轉變?yōu)殚g接依法監(jiān)督。在這種情況下，高校的治理結構也面臨改革。否則，可能因為治理缺陷的存在而產(chǎn)生代理風險，甚至阻礙高等教育發(fā)展。

2.關于當前中國高等學校財務治理中存在的問題。屬于公共財務管理范疇的高等學校財務管理問題，深受政府財政管理體制的影響，其根本目標是在促進公民公平接受高等教育的基礎上，不斷提高財務效益。但當前高等學校財務管理體制不順，受托責任不明，法人權利、義務意識淡薄，事業(yè)法人治理結構不完善，造成高等學校投資理財?shù)姆抢硇院兔つ啃浴５孕J為，中國高等教育長期以來，以計劃手段作為主要的資源配置方式，在這種既無競爭又無淘汰的運行機制下，高等教育機構本身缺少一種內在的激勵機制去推動其不斷優(yōu)化學科結構，加快發(fā)展速度，提高質量和效益。

3.關于中國高等學校財務治理的原則問題。夏焰等認為，高等教育治理必須堅持的原則是:(1)多元主體參與高等教育治理，政府并不是唯一權力中心;(2)健全高等學校問責機制，在高等學校內部管理和決策上，必須要有職能部門和相關人員對相關管理行為、決策以及后果負責;(3)高等教育的資源配置既要高效又要兼顧公平;(4)在高等教育治理失敗的地方，政府要加強宏觀調控能力，保護社會弱勢群體，扮演“元治理”的角色。程勉中認為，實施現(xiàn)代大學治理的原則概括起來就是:從宏觀的角度看，大學的辦學行為要合法，用國家的有關法律法規(guī)規(guī)范自身的辦學行為;從微觀的角度看，就是建立和完善規(guī)章制度，嚴格按照規(guī)章制度辦事，涉及師生員工權利義務的事務要公正，大學的管理行為要講求效率。陳鵬程建議借鑒國外經(jīng)驗，建立由利益相關者組成的大學董事會制度，并通過加強內部會計控制制度建設，努力尋找大學治理與內部控制的對接點。宮照川認為，基于治理理論的主張，在政府與高等學校的關系上，政府要實行分權化改革，將權力充分授予學校，以發(fā)揮其治理的積極性，強化它們的績效責任和自我負責的態(tài)度。要是學校承擔市場的風險，必須使學校成為市場獨立的實體，但這種實體是追求長期社會效益和長期的經(jīng)濟效益，因此，政府的放權，并不意味著政府作用減弱了，而是變得更加重要和有效。政府應主要從宏觀上進行調控，如制定高等教育的宏觀政策，監(jiān)督、管理高校對資金的使用，協(xié)調學校、社會、市場之間的關系，注重對高?？冃У脑u估，為學校競爭提供平等的制度環(huán)境等。

二、當前中國高等學校財務治理實踐中存在的問題

高等學校財務治理是對公共利益主體在財務活動中責、權、利相互制衡的一種制度安排。其根本目的在于試圖通過這種制度安排，以達到公共利益主體之間的權力、責任和利益的相互制衡，實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。在當前中國高等學校財務治理實踐中存在的主要問題有:

1.高等學校獨立辦學的法人地位難以保障。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”，并“對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用”。但是，從中國高等學校改革的實踐來看，目前的改革與高等學校真正實現(xiàn)獨立辦學的法人實體地位的要求相差還很遠。由于各種有形或無形的限制在制約著高等學校作為獨立法人作用的發(fā)揮，使高等學校的獨立法人資格并沒有在實踐中得以充分的體現(xiàn)和運用。

2.缺乏完善的法人治理結構。目前，中國高等學校辦學經(jīng)費來源多渠道的格局已經(jīng)形成。除政府外，高等學校教職員工、學生及其家長、捐款人、科研經(jīng)費出資人、銀行機構、校友等日益成為高等學校的利益相關者。這種辦學體制的變化，迫切需要加快完善高等學校的法人治理結構，以切實保護所有利益相關者的利益。然而，中國目前的高等學校普遍缺乏完善的法人治理結構。中國高等學校的財務管理工作往往是由校長或分管副校長負責，重大財務事項由學校黨委常委會或校務委員會或財經(jīng)領導小組等研究確定。而這些機構的成員往往都是由政府任命的學校管理者，而缺少教職員工、學生及其家長、銀行機構、捐款人等其他利益相關者的代表。

3.缺乏完善的經(jīng)濟責任制度。教育部、財政部印發(fā)的《關于高等學校建立經(jīng)濟責任制、加強財務管理的幾點意見》要求各高校一方面要建立、健全校(院)長經(jīng)濟責任制，校(院)長作為高校的法人代表，對學校的財務管理工作負有第一責任;另一方面要按校內管理層次建立健全各級經(jīng)濟責任制。然而，由于中國高等學校沒有建立起完善的法人治理結構，缺乏有效的行為約束和激勵機制，一些高校建立的所謂經(jīng)濟責任制往往流于形式，導致經(jīng)濟決策隨意性大，責任追究難度大。

4.會計基礎工作不規(guī)范。高等學校會計基礎工作不規(guī)范的狀況主要表現(xiàn)為:(1)現(xiàn)行的高等學校財務、會計制度已不適應當前部門預算、“收支兩條線”管理、國庫集中支付、政府收支分類科目改革以及高等教育自身改革和發(fā)展的需要。(2)會計報告不完備、不透明?，F(xiàn)行的高等學校會計報告是以加強政府主管部門、財政部門及其他有關部門對高等學校的預算管理和監(jiān)督為主要目的。年度會計報告既沒有經(jīng)過社會中介機構的審計監(jiān)督，也從不向社會公開發(fā)表，不能滿足社會各個方面的利益相關者對于全面、真實、可靠的高等學校財務運作信息的需求;再加之一些高等學校在編制會計報告時漏報或少報部分校內二級單位的財務狀況或某些類別的經(jīng)費收支情況，導致高等學校會計報告存在不完備、不透明的問題。(3)會計賬務處理不及時、不規(guī)范。一些高等學校，特別是所屬二級單位存在會計科目設置不合理，經(jīng)濟業(yè)務期間確認不規(guī)范，不重視往來款項清理工作等問題。(4)重學校本級財務管理工作，輕對二級單位的指導和管理。對高等學校的財務審計中發(fā)現(xiàn)的許多問題都出自所屬二級經(jīng)濟單位;一些高等學校的財務部門甚至對校辦產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權不清，家底不明。(5)重貨幣資金管理，輕固定資產(chǎn)管理。固定資產(chǎn)作為高等學校的主要資產(chǎn)形式，是學校事業(yè)發(fā)展的物質基礎。但是，在長期的高等學校財務管理工作中，存在著重貨幣資金管理，輕固定資產(chǎn)管理的問題。一些高等學校固定資產(chǎn)管理制度不健全，資產(chǎn)清查、盤點工作不及時、不全面。

5.銀行貸款規(guī)模大，財務風險幾乎由政府承擔。在高等教育快速發(fā)展過程中，由于經(jīng)費投入不足，許多高等學校為了抓住機遇，加快發(fā)展，積極利用銀行貸款，解決事業(yè)發(fā)展過程中遇到的實際困難，較好地支撐了中國高等教育的跨越式發(fā)展。但在高等學校紛紛利用銀行貸款加快發(fā)展的過程中，有一些高等學校對銀行貸款的風險認識不足，貸款規(guī)模過大，資產(chǎn)負債率過高，財務風險加大，由于高校是政府作為法人，最終風險由政府買單，同時相關者也是犧牲品。

6.內部控制制度不健全。在財務治理工作中，一些高等學校還沒有形成一套有效的內部控制體系。特別是借高校合并與“大學城”工程之機，大搞“豆腐渣”工程，出現(xiàn)很多貪污現(xiàn)象;有的疏于對下屬二級單位的財務控制，截流學校收入、“小金庫”問題屢有出現(xiàn)等。

7.缺乏有效的內部激勵機制。當前高等學校財務管理中出現(xiàn)的一些經(jīng)費使用效益低下、資金損失浪費的問題，究其原因在于高等學校沒有能夠建立起一套行之有效的激勵與約束機制，尤其是約束較多、激勵不足，各相關人員的積極性、創(chuàng)造性難以調動和發(fā)揮?？梢哉f，激勵機制運用的好壞在一定程度上決定著高等學校財務治理的成敗。

三、完善中國高等學校財務治理的宏觀思考

高等學校實施財務治理，必須立足于高等教育發(fā)展的特點和自身實際，并按照新公共管理理論的要求，借鑒公司財務治理領域的成功經(jīng)驗和理論。

1.堅持依法治校，確保高等學校的法人地位。我們必須按照《高等教育法》的規(guī)定，維護好高等學校獨立辦學的法人地位。政府及其有關部門不應對高等學校內部資金運作和財務工作進行直接干預和管理，而應切實轉變職能，簡政放權。

2.完善高等學校財務治理結構。在市場經(jīng)濟條件下，政府不再是高等學校財務治理的唯一利益中心，高等學校財務治理由相關利益者共同治理。為此，完善的高等學校財務治理結構，必須根據(jù)不同利益相關者的利益、權利與責任、義務對等的原則來設置治理機構，在體現(xiàn)高校的長遠利益的同時，也要體現(xiàn)利益相關者的近期利益。

3.建立健全內部經(jīng)濟責任制度與內部控制制度。高等學校內部經(jīng)濟責任制度建立的過程，也是對于高等學校財務治理結構中的各個方面進行權利和責任配置的過程。根據(jù)權利與義務，收益與風險的對等原則，將高等學校的內部經(jīng)濟責任制度與內部控制制度對應結合起來，要將高等學校財經(jīng)工作宏觀政策制定權、調整權，重大事項決定權，日常預算管理與調整權，日常會計核算與信息資料管理權、國有資產(chǎn)管理與處置權等財務管理的全部權利，在校務管理委員會、校長、財經(jīng)委員會、總會計師或主管財務副校長、財務處長、二級單位財務負責人和基層財務人員等之間進行配置，并賦予明確的管理責任，一旦違反，必須嚴肅追究。

4.加快財務會計制度改革，提高會計人員素質與財務的信息透明度。高等學校財務會計制度改革，應主要考慮和滿足以下幾個方面的要求:(1)在市場經(jīng)濟條件下，高等學校財務管理工作涉及的領域越來越廣，知識更新越來越快，必須要加強高等學校會計人員的選聘、業(yè)務培訓、素質培養(yǎng)工作。會計人員培訓應包含會計知識、財經(jīng)法律知識、誠信教育與職業(yè)道德、會計電算化知識等內容。(2)適應當前財政管理體制改革和高等學校內部管理體制改革的需要。(3)以權責發(fā)生制為會計確認基礎，以全面、真實地反映高等學校財務活動全貌。(4)將基本建設經(jīng)費核算與事業(yè)經(jīng)費核算統(tǒng)一，以確保高等學校會計信息的完整，確保學校綜合財務收支計劃的實現(xiàn)。(5)改變會計報告體系。改變過去以滿足財政部門和高等學校內部管理需要為出發(fā)點的會計報告制度，要以公開性為導向，以滿足所有利益相關者和社會公眾需要為會計報告制度的出發(fā)點，切實增加信息透明度。

5.研究建立有效的內部激勵機制與財務績效考核機制。對于高等學校來說，有效的內部激勵機制應涵蓋財務治理結構的方方面面，應使所有負有財務管理責任的人員都有機會在相應的層次內平等分享。激勵方式也應多種多樣，物質激勵與精神激勵相結合，組織激勵、薪酬激勵、晉升激勵、聲譽激勵、培訓激勵、參與激勵等相結合。高等學校財務績效考核，是指將高等學校在一定時限內的經(jīng)費支出與其所取得的績效目標、效果等進行的綜合性考核與評價。對高等學校實行績效考核，有利于高等學校領導者樹立正確的政績觀和責任觀，有利于高等學校適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，增強效益意識。

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[責任編輯 吳迪]