摘要:改革開放以來(lái)，黨和政府高度重視三農(nóng)工作，不斷加大扶貧開發(fā)和社會(huì)救助工作，農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅減少。但仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問(wèn)題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活，并幫助有勞動(dòng)能力的人積極勞動(dòng)脫貧致富。在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村;最低生活保障;養(yǎng)老;困境

中圖分類號(hào):F84 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2009)24-0066-02

中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度無(wú)法解決愈演愈烈的城市和農(nóng)村貧困問(wèn)題，改革傳統(tǒng)的社會(huì)救助方式，實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)救助制度，從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的創(chuàng)新的主要成果是城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建立。

一、最低生活保障制度

所謂最低生活保障制度，是指以保障居民基本生活為目的，科學(xué)、合理地確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)其家庭成員的人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)給予的差額補(bǔ)助[1]。其重要作用在于能夠?yàn)樗械某青l(xiāng)居民提供最基本的生活條件，減少或降低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在建立和完善過(guò)程的負(fù)面效應(yīng)。中國(guó)實(shí)行最低生活保障制度分城鄉(xiāng)先后順序，先對(duì)城鎮(zhèn)居民實(shí)行最低生活保障制度。1993年，中國(guó)政府對(duì)城鎮(zhèn)居民實(shí)行最低生活保障制度在上海起步，1999年遍及全國(guó)城鎮(zhèn);1996年1月1日，在廣西壯族自治區(qū)開始對(duì)農(nóng)民實(shí)行最低生活保障試點(diǎn)工作，2007年在中國(guó)農(nóng)村普及最低生活保障制度，城鄉(xiāng)最低生活保障制度的全面展開相差八年時(shí)間[2]。

二、農(nóng)村最低生活保障制度

農(nóng)村居民最低生活保障是對(duì)農(nóng)村家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭，按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)給予救助的制度，是在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。1996年，中國(guó)僅在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行小規(guī)模的探索和試驗(yàn)這一制度。2002年，黨的十六大提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”后，特別是黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以后，農(nóng)村最低生活保障制度迅速在全國(guó)各地推廣開來(lái)。2007年，中共中央1號(hào)文件(《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》)明確提出[3]，要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助，從而給這項(xiàng)制度在全國(guó)普及提供了強(qiáng)大推動(dòng)力。

農(nóng)村最低生活保障制度的對(duì)象，主要是生活水平達(dá)不到農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困戶，根據(jù)實(shí)際情況，由政府予以差額補(bǔ)助，以達(dá)到農(nóng)村最低生活水平。2007年7月11日，國(guó)務(wù)院下達(dá)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，為在農(nóng)村地區(qū)全面建立農(nóng)村最低生活保障制度提供了政策依據(jù)。建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是:通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)民。農(nóng)村最低生活保障制度所需要的資金，基本由各級(jí)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)，資金主要來(lái)源于中央下?lián)艿木葹?zāi)資金和地方本級(jí)財(cái)政自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整[4]。

三、農(nóng)村最低生活保障水平較低

民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告:2008年全國(guó)城鎮(zhèn)平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月205.3元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助為141元;全國(guó)農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月82.3元，月人均補(bǔ)助為49元。盡管2008年中央財(cái)政安排農(nóng)村低保補(bǔ)助資金30億元，地方財(cái)政也加大投入力度，但用于農(nóng)村居民最低生活保障的資金仍然很少:2008年民政事業(yè)費(fèi)實(shí)際支出17 123 373.7萬(wàn)元，農(nóng)村最低生活保障支出為2 223 414.8萬(wàn)元，僅占民政事業(yè)費(fèi)實(shí)際支出的12.98%[5]。表1可看到，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以及人均補(bǔ)貼低于城鎮(zhèn)居民。

下表顯示，2007年全國(guó)最低生活保障人數(shù)57 228 264人，民政救助資金3 788 767.1萬(wàn)元。其中城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)22 708 867人，占全國(guó)最低生活保障人數(shù)的39.68%;保障資金為2 747 573.3萬(wàn)元，占全國(guó)民政救助資金的72.52%。農(nóng)村居民得到最低生活保障人數(shù)為34 519 397人，占全國(guó)最低生活保障人數(shù)的60.32%;保障資金1 041 193.8萬(wàn)元，占全國(guó)民政救助資金的27.48%。并且，城鎮(zhèn)居民人均救助資金102元。農(nóng)村居民人均救助資金37元，低于城鎮(zhèn)居民人均救助資金65元。

2008年，全國(guó)最低生活保障人數(shù)為66 188 172人，民政救助資金為6 075 835. 9萬(wàn)元。其中城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)為23 345 617人，占全國(guó)最低生活保障人數(shù)的35.27%;保障資金為3 852 421.1萬(wàn)元，占民政救助資金的63.41%。 農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)42 842 555人，占全國(guó)最低保人數(shù)的64.73%;保障資金為2 223 414.8萬(wàn)元，占民政救助資金26.59%。城鎮(zhèn)居民人均救助資金為141元;農(nóng)村居民人均救助資金為49元，低于城鎮(zhèn)居民人均救助資金92元。

由上表可知，盡管2008年農(nóng)村最低生活保障救助人均資金增長(zhǎng)幅度為32.43%，但還低于城鎮(zhèn)居民人均救助資金(增長(zhǎng)幅度38.23%)5.8個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)人均每天不足3元錢，政府救助資金人均每天1元多錢，僅滿足基本吃飯，解決生存問(wèn)題，難以達(dá)到老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂(lè)的目標(biāo)。

四、農(nóng)村最低生活保障家庭和人員結(jié)構(gòu)

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，得到農(nóng)村最低生活保障的對(duì)象主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力和生存條件惡劣的常年貧困人口。2008年，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為42 842 555人，其中女性為11 431 779人，占農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的26.68%;老年人為12 343 931人，占農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的28.81%;未成年人為4 942 169人，占農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的11.54%;殘疾人為3 641 067人，占農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的8.50%，四個(gè)群體共占農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的67.03%。并且，農(nóng)村最低生活保障救助人口主要集中在四川、貴州、甘肅、云南、河南、湖南、陜西、山東、安徽和廣西壯族自治區(qū)地區(qū)，這10個(gè)省、自治區(qū)屬于全國(guó)“老、少、邊、窮”地區(qū)，得到社會(huì)救助的低保人數(shù)占全國(guó)農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的60.44%。他們是弱勢(shì)群體，無(wú)能力保證自己和家人養(yǎng)老問(wèn)題。

2008年，全國(guó)31個(gè)省、市和自治區(qū)，農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)為19 664 866戶。其中四川1 616 521戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的8.22%;河南1 435 316戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的7.30%;云南1 413 708戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的7.19%;貴州1 392 254戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的7.08%;山東1 113 160戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的5.66%;湖南1 013 010戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的5.15%;河北986 330戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的5.02%;陜西924 132戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的4.70%;安徽868 441戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的4.42%;甘肅858 911戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的4.36%。這10個(gè)省份占全國(guó)農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的59.10%，這些家庭難以保障基本養(yǎng)老問(wèn)題。

五、結(jié)論與展望

目前，農(nóng)村最低生活保障制度是按照廣覆蓋、保基本的原則建立的。大多數(shù)地區(qū)都采用農(nóng)村絕對(duì)貧困線作為農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這種做法符合農(nóng)村最低生活保障制度基本屬性。從各地實(shí)踐的效果看，采用這樣的標(biāo)準(zhǔn)，政策指向清晰，操作簡(jiǎn)便易行，群眾反映良好。但隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，不斷提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活的保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，以便使更多的農(nóng)村生活困難群眾享受低保，既是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，也是做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的有效舉措。

農(nóng)村低保家庭自身難以解決生存問(wèn)題，家庭養(yǎng)老也是比較突出問(wèn)題，因?yàn)樗麄冝r(nóng)民沒(méi)有城市職工的退休金，老年農(nóng)民在晚年時(shí)只能靠子女供養(yǎng)，沒(méi)有后代的老年人只能靠集體供養(yǎng)。雖然國(guó)家實(shí)行稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村“三提五統(tǒng)”和教育集資[7]，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)逐步減輕，但是三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的集體的財(cái)政能力卻減弱，沒(méi)有更多的資金供養(yǎng)孤、寡、殘疾、貧困家庭以及低收入家庭老人養(yǎng)老問(wèn)題，更沒(méi)錢購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，需要政府加大扶貧救助和開發(fā)工作，增加農(nóng)民收入，使他們盡快脫貧致富;那些年老體衰、體弱多病者期待和渴望社會(huì)養(yǎng)老保障制度的出臺(tái)。

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[3]中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部.中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見[EB/OL].http://w

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[4]中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部.關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知[EB/OL].http://www.agri.gov.cn.

[5]全國(guó)民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告[EB/OL].http://www.mca.gov.cn.

[6]民政部公布2008年12月全國(guó)民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[EB/OL].http://www.mca.gov.cn.

[7]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2004年國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果公報(bào)[EB/OL].http://stats.gov.cn.

[責(zé)任編輯 吳迪]