摘 要:建立社會(huì)保障機(jī)制，解決被征地人員的養(yǎng)老問(wèn)題，直接關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益。以調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從多角度、多層面分析被征地農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的看法，針對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率較低，并且參保群體老齡化的現(xiàn)狀，提出五個(gè)社會(huì)保障方面的政策建議。

關(guān)鍵詞:被征地農(nóng)民;社會(huì)保障;政策建議

中圖分類號(hào):F840.67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)21007302

1 引言

失地農(nóng)民是一群“不想進(jìn)城”但因被征地而被迫“進(jìn)城”的農(nóng)民。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，新昆明建設(shè)步伐加快、滇池流域水環(huán)境綜合整治、集中式飲用水源保護(hù)等工程的實(shí)施，使昆明市主城區(qū)、滇池沿湖區(qū)、水源區(qū)的失地農(nóng)民數(shù)量大幅度增加，大量農(nóng)業(yè)用地作為城市用地、保護(hù)用地被征用，“四退三還”工作力度加大，越來(lái)越多的農(nóng)民從土地上被剝離出來(lái)，而且昆明作為省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，征地發(fā)生的多，早期失地、最近失地、即將失地各種類型都存在，使問(wèn)題暴露得更加充分。經(jīng)過(guò)前些年的積累，失地農(nóng)民已經(jīng)成為農(nóng)村城市化中的一個(gè)突出問(wèn)題，失地農(nóng)民的安置就業(yè)、養(yǎng)老問(wèn)題日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

2 被征地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀調(diào)查

為確保調(diào)查的有效性，我們采用定量與定性相結(jié)合的方式設(shè)計(jì)了訪談表，內(nèi)容主要涉及三部分:第一部分為基本情況，包括性別、年齡、受教育程度、家庭人口總數(shù)、家庭耕地面積、家庭經(jīng)濟(jì)情況等等;第二部分是被征地農(nóng)民安置情況，包括土地位置(距昆明市中心的距離)、是否全部失地、是否留地、貨幣補(bǔ)償是否能彌補(bǔ)損失、就業(yè)是否得到政府支持、是否參加社會(huì)保障等;第三部分為專門針對(duì)農(nóng)戶參與社會(huì)保障的意愿調(diào)查，包括社會(huì)保障滿意度、滿意或不滿意的原因、征地前后家庭生活水平的變化、采用何種籌資方式才會(huì)滿意等等。此次調(diào)查對(duì)全市征用過(guò)農(nóng)用地以及尚留有農(nóng)用地的各街道、鎮(zhèn)進(jìn)行了抽樣式調(diào)查。在田野點(diǎn)共發(fā)放500份調(diào)查問(wèn)卷，回收470份，其中有效問(wèn)卷404份。

2.1 對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的態(tài)度

從表1可以看出，有43.81%的農(nóng)民對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“很不滿意”，28.47%的農(nóng)民“不滿意”，合計(jì)為72.28%。不滿意的最主要原因是認(rèn)為“個(gè)人繳費(fèi)過(guò)高”，其中不滿意的原因又包含多方面的內(nèi)容，如有的農(nóng)民認(rèn)以貨幣為主的安置方式不足以保障將后的生活，不少失地農(nóng)民只顧眼前利益，沒(méi)有從長(zhǎng)久的生存角度考慮，把安置補(bǔ)償費(fèi)用于補(bǔ)貼家庭的日常開(kāi)支，改善生活住房，吃光用光，因而失去了參保的資金基礎(chǔ)。部分素質(zhì)、技能低下的失地農(nóng)民“高不成低不就”，只好閑置或待業(yè)，沒(méi)有可持續(xù)的繳費(fèi)能力，引起失地農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的不滿。有些是對(duì)未來(lái)預(yù)期不樂(lè)觀，自己能活長(zhǎng)時(shí)間不確定，擔(dān)心將來(lái)的養(yǎng)老金貶值，最終得不償失;相應(yīng)不同階段征地政策不一致，公益用地和商業(yè)用地補(bǔ)償懸殊數(shù)倍，歷史原因造成人員安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差別較大，致使同類人員目前可能享受的生活待遇差距懸殊，而現(xiàn)在參加養(yǎng)老保險(xiǎn)是分層次下按相同的繳費(fèi)檔次繳費(fèi)，從而產(chǎn)生他們之間的不公平感。

不滿意的另外一個(gè)主要原因是“補(bǔ)貼過(guò)低”，占56.93%。昆明市八個(gè)縣被征地農(nóng)民基本能接受目前的補(bǔ)助費(fèi)，而五華區(qū)、西山區(qū)、盤龍市、官度區(qū)的農(nóng)民普遍反映目前補(bǔ)助費(fèi)偏低，希望能進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)。這主要是由于當(dāng)下昆明各地區(qū)發(fā)展不平衡，富裕村和空殼村并存，大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較薄弱，城郊、交通沿線村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較好，集體能對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供一定的補(bǔ)貼，但多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)處于空白狀態(tài)，有的村又缺少可持續(xù)的收入來(lái)源，發(fā)展呈萎縮態(tài)勢(shì);有的村又因管理不善，資產(chǎn)流失、債務(wù)沉重，喪失收入來(lái)源，成為“空殼村”，種種原因致使集體對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的補(bǔ)助落空，個(gè)人繳費(fèi)比例高達(dá)60%-90%。

2.2 農(nóng)民參保積極性不高，參保群體老齡化

據(jù)市國(guó)土資源局和市農(nóng)業(yè)局不完全統(tǒng)計(jì)，截止2008年底，全市全部失地農(nóng)民總數(shù)為231385人，人均耕地不足0.3畝的農(nóng)民還有399829人，合計(jì)有631214人。全市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率14.99%，33.78%的參保人在60歲以上;石林縣失地人員約4.9萬(wàn)人，其中全部失地人員9300余人，全縣2500人繳費(fèi)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保率5.1%。晉寧縣被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保工作，繼寶峰鎮(zhèn)上方新街村委會(huì)首家參保之后，昆陽(yáng)鎮(zhèn)城區(qū)4個(gè)村(居)委會(huì)和晉城鎮(zhèn)城南居委會(huì)相繼參保，截止2008年10月20日，晉寧縣累計(jì)實(shí)現(xiàn)參保人數(shù)292人，其中參照人員有3人。實(shí)際參保人員中，最大年齡87歲，最小年齡32歲，241人符合領(lǐng)保條件，82.53%的參保人在60歲以上。

2.3 農(nóng)民個(gè)人特征對(duì)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響?yīng)?/p>

農(nóng)民個(gè)人特征，年齡、受教育程度對(duì)農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的選擇有著重要的影響。從調(diào)查樣本看，有建筑、駕駛等技能的占勞動(dòng)力的13.5%，86.5%的勞動(dòng)力擅長(zhǎng)的只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。勞動(dòng)力中，小學(xué)及其以下文化占65.7%，初中占23.7%，高中及以上占10.6%。就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)都多些的年輕人，這類失地農(nóng)民不愿意參加，他們更想直接把安置資金用于擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)資金。而對(duì)于年齡較大的失地農(nóng)民由于再就業(yè)困難，失地后面臨的風(fēng)險(xiǎn)比較大，故更看重老年生活保障，因此對(duì)社會(huì)保障的需求更加強(qiáng)烈。

2.4 家庭對(duì)農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響?yīng)?/p>

根據(jù)對(duì)宜良角奎鎮(zhèn)4個(gè)村11個(gè)村民小組的調(diào)查，農(nóng)民征地前后收入差距擴(kuò)大，征地前人均有耕地1.3畝，人均收入2712元;征地后人均耕地0.8畝，人均收入2101元。一般來(lái)說(shuō)，只有農(nóng)民收入在維持基本生存需要后有剩余，農(nóng)民才有可能考慮老年后的生存需要。其中家庭人口越多的參保傾向越高，這主要是因?yàn)檎鞯貙?dǎo)致更多的家庭勞力失業(yè)，有限的征地補(bǔ)償金在家庭人口中的邊際效用遞減，而養(yǎng)老保險(xiǎn)按人頭購(gòu)買，能長(zhǎng)遠(yuǎn)保障農(nóng)民失地后的生活問(wèn)題，而且人口多的家庭能獲得更多的政府和集體補(bǔ)貼。另外，耕地面積較多的家庭一般來(lái)說(shuō)距城市中心比較遠(yuǎn)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，土地收益不顯著，因此這些失地農(nóng)民更希望通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)解決后顧之憂。

3 政策建議

(1)確保政府和集體補(bǔ)貼資金到位，提高被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率。分擔(dān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)是政府責(zé)無(wú)旁貸的職責(zé)和任務(wù)，政府要加大財(cái)政支持、提供保費(fèi)補(bǔ)貼，就要兼顧經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的農(nóng)村，農(nóng)民自我保障能力就強(qiáng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的收益能力就小;集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差甚至成為“空殼村”的農(nóng)村，農(nóng)民自我保障能力就弱，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的收益能力就大。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱的“空殼村”，集體無(wú)法為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，如果政府加大對(duì)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政投入力度，取消集體對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的配套補(bǔ)貼，可以為無(wú)法繳納保費(fèi)的貧困收入農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，無(wú)疑能大大提供養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率。另外需要轉(zhuǎn)移部分土地收益補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)，在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)成工業(yè)用地或城鎮(zhèn)用地，其市值上升數(shù)倍甚至百倍，當(dāng)前土地征用補(bǔ)償費(fèi)所顯化的農(nóng)地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值只是其總價(jià)值中的一小部分，社會(huì)保障價(jià)值和生態(tài)服務(wù)價(jià)值都沒(méi)有體現(xiàn)在內(nèi)，從而損害了被征地農(nóng)民的利益。

(2)建立基金的安全增值保值機(jī)制。調(diào)查顯示16.58%擔(dān)心參加養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)得不償失，根本原因就是怕基金的不安全與貶值，所以建議:第一，健全對(duì)基金的監(jiān)管，建立健全市縣兩級(jí)強(qiáng)有力的社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，積極探索建立社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化管理模式，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照“信息向中央集中，服務(wù)向社區(qū)終端派送”的原則，再造社會(huì)保障管理體制，實(shí)現(xiàn)五險(xiǎn)機(jī)構(gòu)整合，在市級(jí)統(tǒng)一建立信息流和資金流中心，實(shí)行市、縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核定、統(tǒng)一監(jiān)管，縮小中間管理環(huán)節(jié)，不斷提升社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)公共管理能力。第二，建立保障儲(chǔ)備資金的投資機(jī)制。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)部分資金的投資效益，以保證在通貨膨脹的情況下，確保保障對(duì)象的生活水平不下降。在具體操作中，可以通過(guò)法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資代理制，盡快建立諸如社會(huì)保障基金會(huì)、社會(huì)保障投資部等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究社會(huì)保障基金投資營(yíng)運(yùn)的方法和渠道，研究投資的風(fēng)險(xiǎn)、收益和回報(bào)率，以實(shí)現(xiàn)基金的保值和增值。第三，建立代表投保人利益的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以對(duì)社會(huì)保障實(shí)施全面監(jiān)督。

(3)探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。遵循“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的原則，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，將滇池環(huán)保工程的“退耕還湖”農(nóng)村居民及“城中村改造”的“失居”人員納入被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍，提高被征地人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，當(dāng)前被征地人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次和保障水平低，屬于市統(tǒng)籌，各區(qū)縣之間又分為多個(gè)等級(jí)。健全被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，認(rèn)真貫徹落實(shí)《昆明市被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》及配套文件，進(jìn)一步擴(kuò)大參保面，提高享受待遇的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范保障程序，確保被征地人員全部納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。適時(shí)探索繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，繳費(fèi)型適用于有繳費(fèi)能力的被征地農(nóng)民，通過(guò)繳費(fèi)積累資金，非繳費(fèi)型適用于沒(méi)有繳費(fèi)能力的居民，采取直補(bǔ)的方式直接給予基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

(4)建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)、失業(yè)登記和統(tǒng)計(jì)制度。昆明市戶籍制度改革后，面臨如何建立統(tǒng)計(jì)城鄉(xiāng)失業(yè)登記制度體系問(wèn)題。按照“先擴(kuò)大到失地農(nóng)民”，實(shí)行“兩套統(tǒng)計(jì)口徑并行”的原則，把度量農(nóng)民失業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為:農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)土地的勞動(dòng)力年人均收入、每月勞動(dòng)收入和土地以外其它的經(jīng)營(yíng)性收入，收入合計(jì)低于城鎮(zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)的，登記或計(jì)入失業(yè)，可申請(qǐng)失業(yè)證，享受再就業(yè)政策。

(5)做好失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移培訓(xùn)就業(yè)。目前缺乏針對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題的統(tǒng)一的綱領(lǐng)性工作實(shí)施意見(jiàn)，建議盡快研究制定。失地農(nóng)民數(shù)量巨大，現(xiàn)有的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移資金難以覆蓋，應(yīng)從土地出讓金中劃出一定比例的資金用于對(duì)“失地農(nóng)民”的就業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)做好失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)工作。對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行分類，區(qū)別對(duì)待，對(duì)轉(zhuǎn)移后45歲以上的失地農(nóng)民，納入社會(huì)保障，按月給予生活補(bǔ)助金，對(duì)轉(zhuǎn)移后16-45歲的失地農(nóng)民，加快轉(zhuǎn)移就業(yè)力度，積極開(kāi)展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移技能培訓(xùn)和“兩后雙百”工程，由政府分期分批組織，免費(fèi)針對(duì)性開(kāi)展短期職業(yè)技能培訓(xùn)并幫助就業(yè)。失地農(nóng)民的土地出讓金不要一次性發(fā)放，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，分年度發(fā)放。

參考文獻(xiàn)

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