摘 要:當前，我國改革開放進入關(guān)鍵性階段，各種矛盾突出，其中“三農(nóng)”問題尤為明顯，如何提高農(nóng)民收入、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展、搞好農(nóng)村建設(shè)、維護農(nóng)民合法權(quán)益，成為黨和政府面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。選取農(nóng)民土地權(quán)益、土地流轉(zhuǎn)、征地制度等問題對各種觀點進行總結(jié)和分析。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);資本下鄉(xiāng);公益性用地;經(jīng)營性用地

中圖分類號:F321.1文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)21006702

1 農(nóng)村土地經(jīng)營制度

(1)長久穩(wěn)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。對于長久穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，專家們認為意義很大。黨國英認為確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定并長久不變會改變農(nóng)民對土地利用的短期行為和激發(fā)農(nóng)民保護耕地的積極性。陳錫文認為只有穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、清晰土地產(chǎn)權(quán)，土地流轉(zhuǎn)市場才能健康發(fā)育;只有保持農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，才會逐步減輕村民對村民委員會的經(jīng)濟依附關(guān)系，可以避免土地的所有權(quán)和分配權(quán)掌握在村鎮(zhèn)干部手中，造成干部對農(nóng)民過度控制和農(nóng)民對干部過分依賴的局面。

(2)確認和擴大農(nóng)民地權(quán)。關(guān)于農(nóng)民地權(quán)，除了所有權(quán)之爭外，部分學者認為還應該確認和擴大農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)中的其它權(quán)能。李昌平認為，當前農(nóng)村土地制度改革核心應該是擴大農(nóng)民地權(quán)，即擴大農(nóng)民支配集體所有的土地，依照自己的意愿占有、使用、收益和處分，并享有其利益的權(quán)利。要讓農(nóng)民占有更多地租增值和土地資本化收益，使土地成為農(nóng)民的發(fā)展資本。秋風認為穩(wěn)定而明確的產(chǎn)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提，本輪農(nóng)村土地制度改革的核心應該是確認、擴充農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，如果農(nóng)民的地權(quán)得不到保障，所謂的流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營就會變成非農(nóng)民的流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營，就是其他人來流轉(zhuǎn)、經(jīng)營農(nóng)民的土地。韓俊認為要采取穩(wěn)健的步驟來界定、確保、擴大農(nóng)民的土地權(quán)利，使農(nóng)民享有更大的處分土地的權(quán)利，減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)含的不確定性，推動農(nóng)地的市場化流轉(zhuǎn)。

2 土地管理制度

2.1 土地流轉(zhuǎn)

(1)土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利主體，王小映、黨國英、李昌平、秋風、劉登高、于建嶸、葉檀等學者和官員都認定應當是農(nóng)戶或農(nóng)民，認為土地是否流轉(zhuǎn)，應由農(nóng)民自主決定，村集體和基層政府無權(quán)干涉，強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，是侵害農(nóng)民權(quán)益的行為。黨國英認為由農(nóng)民自主決定土地流轉(zhuǎn)，其交易成本要比由集體決定并操作流轉(zhuǎn)的行政成本低得多。劉登高指出，土地流轉(zhuǎn)必須建立在勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民自愿兩個基礎(chǔ)上，中央出臺鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策，只是為土地流轉(zhuǎn)提供了良好的環(huán)境，并不是要去強迫地方搞土地流轉(zhuǎn)。于建嶸更是把農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利主體地位上升到法律高度，他認為土地的流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的法定權(quán)利，它不應因其他規(guī)定而被削弱，強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地也是侵害農(nóng)民權(quán)利的，是非法的行為。葉檀認為農(nóng)民不僅要有土地流轉(zhuǎn)的決定權(quán)，而且還要有土地流轉(zhuǎn)的定價權(quán)，他認為土地流轉(zhuǎn)的核心是根據(jù)市場定價引入農(nóng)民定價權(quán)。

(2)土地流轉(zhuǎn)的后果。對于允許土地流轉(zhuǎn)，多數(shù)學者認為正面作用大。徐勇認為促使土地自愿有償流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地要素化—土地保障化—土地資產(chǎn)化—土地資本化的轉(zhuǎn)變，可使農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)可以獲得財產(chǎn)性收入，然后通過務工還可獲得工資性收入。徐祥臨認為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。蔡永飛認為通過土地流轉(zhuǎn)，可以把農(nóng)民從原有土地制度的束縛中解放出來，使原有“農(nóng)民”身份得以改變，并認為這是城鄉(xiāng)二元體制得以根本改變的重要條件。

關(guān)于允許土地流轉(zhuǎn)可能造成的負面后果，賀雪峰認為，如果推動積極的土地流轉(zhuǎn)政策，從而使農(nóng)民進城不再可逆，則可能會消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)卻制造出一個城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，這會使中國喪失目前城鄉(xiāng)體制所具備的應對現(xiàn)代化進程中可能出現(xiàn)的各種復雜局面的回旋能力。除了賀雪峰的擔憂外，學界還普遍擔心土地流轉(zhuǎn)可能造成農(nóng)民大量失去耕地。

(3)土地流轉(zhuǎn)的具體方式。

①農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)的多種方式中，學者們普遍青睞于土地在農(nóng)戶之間進行流轉(zhuǎn)。賀雪峰從制度特點上對此進行了分析，他認為農(nóng)戶間的小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)方式，是一種靈活的、可進可退的制度，這種自發(fā)的、消極的同時又是穩(wěn)健的土地流轉(zhuǎn)實踐，即可以為農(nóng)民提供更有保障的收入條件，又實現(xiàn)了且繼續(xù)實現(xiàn)著土地的適度規(guī)模經(jīng)營。黨國英也認為農(nóng)戶之間的土地租佃流轉(zhuǎn)與“股田制”等其他方式相比，方式簡單且風險小。

②推動資本下鄉(xiāng)和發(fā)展專業(yè)大戶。對于推動資本下鄉(xiāng)和發(fā)展專業(yè)大戶的流轉(zhuǎn)方式，學界幾乎是反對聲一片。賀雪峰指出，為發(fā)展專業(yè)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社所采取的土地流轉(zhuǎn)方式，是一種希望農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)若干年(越長越好)轉(zhuǎn)讓出去的流轉(zhuǎn)方式，這種以買斷若干年承包經(jīng)營權(quán)力為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)，是一種不可逆的土地流轉(zhuǎn)，將土地流轉(zhuǎn)出去后進城的農(nóng)民，一旦城市經(jīng)濟形勢不佳，就業(yè)機會減少，進城農(nóng)民則無路可退。楊刻儉認為通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體不利于社會公平。因為如果農(nóng)民自己耕種土地，收益全部歸自己所有，土地租賃給種田大戶后，資本參與了利益分割，土地收入分成了地租和利潤，農(nóng)民得到的只是相當于土地收入二分之一到三分之一的租金，這樣非但沒有增加反而降低了廣大農(nóng)民的土地收入。對于資本下鄉(xiāng)，黨國英也持謹慎態(tài)度，他說，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，即便西方國家，對于城市資本“下農(nóng)村”搞農(nóng)業(yè)雇傭勞動制度也是十分慎重的。

③農(nóng)民合作與合股。對于農(nóng)民用自己的承包地入股，按股取得報酬的股份制或“股田制”流轉(zhuǎn)方式，黨國英和于建嶸認為，這種方式雖然可以擴大土地經(jīng)營規(guī)模，但是會增加農(nóng)民的風險。如果公司發(fā)生資不抵債將會面臨拍賣公司的資產(chǎn)(農(nóng)民的土地)用以還債的情況。溫鐵軍對此問題的看法比較全面，他認為，采用入股的方式進行土地流轉(zhuǎn)到底好不好，要看是對流轉(zhuǎn)的用途，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地來說，如果是用來從事基本建設(shè)的，農(nóng)民可以采用入股的方式，因為基本建設(shè)是長期獲取收益的，農(nóng)民土地作了股以后可以占有相當比例的收益，這樣就不會出現(xiàn)社會矛盾，不會大量發(fā)生社會沖突。如果用作工商用地，農(nóng)民最好采用租賃的方式，因為工商企業(yè)現(xiàn)在的平均生命周期不到三年，很多企業(yè)拿了地以后到銀行套現(xiàn)就跑，甚至有一些權(quán)錢勾結(jié)的現(xiàn)象。對于農(nóng)民合作的流轉(zhuǎn)方式，黨國英的看法則比較新穎，他認為，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的市場風險和自然災害風險中，農(nóng)民合作社只能降低市場風險，對于自然災害的風險，農(nóng)民無法規(guī)避，應有由保險公司來解決。

2.2 征地制度

(1)征地范圍。對征地范圍問題，學界關(guān)注的焦點是對公益性用地的界定。其中陳錫文的觀點最有代表性，他認為，雖然《決定》提出應嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，但當前在我國，“公益性”存在很多模糊地帶，從而使征地范圍被擴大，因此對于公益性用地的界定，要有一個明確的概念。對于具體怎樣界定公益性用地，陳錫文和中國土地勘測規(guī)劃院院長朱留華都認為可以采用排除法，即對一塊土地是否屬于公益性用地，首先要看它不符合公益性用地部分所占比例多少，達到一定條件即可否認其作為公益性用地的性質(zhì)。鄒曉云則認為，要界定公益性用地，關(guān)鍵是看土地的出資方是政府還是企業(yè)，是政府則是公益性用地，是企業(yè)則是經(jīng)營性用地。

(2)征地補償。在征地補償問題上，陳錫文、韓俊的看法基本涵蓋了問題的所有方面。陳錫文關(guān)注的是征地補償?shù)膬r格問題，他認為政府應根據(jù)城市發(fā)展的整體規(guī)劃，制定合理的區(qū)片價格，即合理的市場價格，這個價格應該在被征土地所有的區(qū)片內(nèi)，大家都普遍接受。這樣補償標準可能會超過以往很多，但可以對地方政府和開發(fā)商能起到約束作用，而且，不一定會減少地方政府財政收入，因為政府可以通過稅收來調(diào)節(jié)。農(nóng)民錢多了，稅也就交得多了。韓俊是從法律角度來考慮的，他認為，在征地過程中要維護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，逐步建立和完善征地補償爭議的協(xié)調(diào)裁決機制，為被征地農(nóng)民提供法律援助。

參考文獻

[1]黨國英.“土地新政”八論[N].南方都市報評論周刊，20081116.

[2]陳錫文.準確把握農(nóng)村土地制度改革的方向[N].人民日報，2008114.

[3]李昌平.論擴大農(nóng)民地權(quán)及其制度建設(shè)[N].東方早報，20081026.

[4]秋風.確認農(nóng)民地權(quán)是根本[N].上海證券報，20081020.