摘 要:

在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村土地承載著農(nóng)民的社會保障功能，一旦失去了土地，農(nóng)民就喪失了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利。同時，由于相應(yīng)的社會保障措施不到位，多數(shù)地區(qū)的失地農(nóng)民不被納入城市的社會保障體系，失地農(nóng)民在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女受教育、養(yǎng)老等方面，得不到與市民同等的待遇，淪為新的城市邊緣群體，因而由失地農(nóng)民引發(fā)的越級上訪和群體性事件逐年增多，嚴(yán)重影響了城市化進(jìn)程和社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何有效地給予失地農(nóng)民社會保障，尤其是建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度就成為當(dāng)前和今后一段時期黨和政府的一項迫切任務(wù)。

關(guān)鍵詞:

失地農(nóng)民; 養(yǎng)老保險; 低水平;多層次

中圖分類號:F840.67文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:16723198(2009)21006402

1 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀分析

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險是指我國農(nóng)村居民被征地拆遷失去土地后，在政府的組織引導(dǎo)下，由國家、征地單位或集體、個人共同出資，利用征地補償安置經(jīng)費，繳納基本養(yǎng)老保險，達(dá)到法定退休年齡時從社會保障部門領(lǐng)取養(yǎng)老金，以保障基本生活需要的一種社會保險制度。它同我國城鎮(zhèn)國有大中型企業(yè)、集體企業(yè)以及機關(guān)、事業(yè)單位的社會養(yǎng)老保險制度一樣，都是社會保障制度的組成部分。

現(xiàn)階段我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的特點有如下幾個方面:

(1)保障基金主要來源于土地價值款項。目前，大多數(shù)地區(qū)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險基金主要采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”予以籌集。其中比較有代表性的試點單位浙江省在《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導(dǎo)意見》中指出，政府出資部分不低于保障總額的30%，從土地出讓金列支;集體承擔(dān)部分不低于保障基金總額的40%，從土地補償費中列支;個人承擔(dān)部分從征地安置補助費中抵繳。表面看來，社會保障基金堅持了多元化和社會化原則，但實質(zhì)上均是來自于土地價值款項。

(2)制度覆蓋面窄且保障標(biāo)準(zhǔn)低。我國大多數(shù)地區(qū)對失地農(nóng)民的安置目前主要采取一次性的貨幣補償方式，許多失地農(nóng)民并未納入社會保障體系。

(3)制度可持續(xù)性差。一方面，現(xiàn)有土地征用補償費大多采取的是一次性貨幣發(fā)放的辦法，許多失地農(nóng)民缺乏理性的保障計劃，很容易“坐吃山空”，生活缺乏長久保障。另一方面，失地農(nóng)民繳納的社會保障金缺乏有效的監(jiān)管，管理機構(gòu)政出多門、權(quán)責(zé)不明，保障基金面臨保值增值困境。

2 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在的問題

2.1 養(yǎng)老保險政策設(shè)計上的缺陷是失地農(nóng)民參保率低的主要原因

(1)個人繳費比例過高。農(nóng)民失地后，一方面由于非農(nóng)就業(yè)技能缺乏等因素使收入水平下降;另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農(nóng)民的繳費能力極為有限。不少地方在設(shè)計失地農(nóng)民繳費比例時認(rèn)為個人負(fù)擔(dān)部分可從安置補助費支付，但現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足以支付養(yǎng)老保險費用。因此，各地在確定個人繳費比例時應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的現(xiàn)實，使他們不致因負(fù)擔(dān)過高而無力投保。

(2)保障水平過低。目前各地的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多在二、三百元，有的地區(qū)不到一百元，這種養(yǎng)老金水平在當(dāng)前農(nóng)村消費水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農(nóng)民失地后最終將隨著城市化的推進(jìn)轉(zhuǎn)化為城市市民，城市消費水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，靠這點微薄的養(yǎng)老金要想在城市實現(xiàn)“養(yǎng)老無憂”幾乎是不可能的。

(3)保險層次單一，滿足不了失地農(nóng)民不同層次的保險需求。比較富裕的失地農(nóng)民希望將來的保障水平能高一些，希望能真正實現(xiàn)養(yǎng)老無憂;經(jīng)濟(jì)狀況較差的失地農(nóng)民則由于受個人繳費能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養(yǎng)老保險大都缺乏層次性，致使部分失地農(nóng)民因保險層次過低不愿投保，部分失地農(nóng)民又因繳費負(fù)擔(dān)過高無力投保。

2.2 實施過程中的不足降低了失地農(nóng)民參保積極性

(1)宣傳不到位，影響?zhàn)B老保障工作的開展。調(diào)查顯示，有高達(dá)43.3%的失地農(nóng)民不了解當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險政策，政策的實效性也就可想而知了。在對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43.8%，近六成的人則是通過其他渠道了解的。

(2)養(yǎng)老金不能足額、準(zhǔn)時發(fā)放，影響失地農(nóng)民參保積極性。調(diào)查表明，參加了養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民有32.7%的人不能足額領(lǐng)到養(yǎng)老金， 40.5%的人不能準(zhǔn)時領(lǐng)取到自己的養(yǎng)老金。這表明拖欠失地農(nóng)民養(yǎng)老金已成為比較嚴(yán)重的問題，這種狀況不僅會影響到老年失地農(nóng)民的生活狀況，而且會挫傷尚未參加養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民的投保積極性。

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3 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度模式的選擇

3.1 “分年齡、廣覆蓋、低水平、多層次”的保險模式

“分年齡”就是對不同年齡段的失地農(nóng)民應(yīng)區(qū)別對待，總的原則是“高齡優(yōu)先”，即年齡段越高的群體享受越多的養(yǎng)老照顧。具體做法建議以分四段為宜:一是征地時已達(dá)退休年齡的，自我養(yǎng)老能力更弱，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策應(yīng)向這部分老年人傾斜，由地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其一次性交納15年養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費，個人帳戶部分以不超過安置補助費為限繳納，從次月起開始按月發(fā)放養(yǎng)老保險金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)年齡段的，這部分失地農(nóng)民由于學(xué)習(xí)新的勞動技能的能力下降，可由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其一次性繳納15年的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費，但個人賬戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲-“4045”段的，對這一部分失地農(nóng)民應(yīng)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，加強勞動技能培訓(xùn)，開拓新的就業(yè)途徑，引導(dǎo)他們加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系。四是18周歲以下的，給予辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，當(dāng)其進(jìn)入勞動年齡或?qū)W習(xí)畢業(yè)后，進(jìn)入勞動力市場，作為城鎮(zhèn)新生勞動力同等對待。

“廣覆蓋、低水平”就是要使失地農(nóng)民養(yǎng)老保險惠及盡可能多的失地農(nóng)民，但由于失地農(nóng)民自身的投保能力和國家財政補貼能力有限，只能給他們提供較低水平的、能夠保證其基本生活的養(yǎng)老保障。這種模式的優(yōu)點在于既考慮了當(dāng)前國家財政負(fù)擔(dān)能力，又考慮了失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費的能力，有利于使更多的失地農(nóng)民享受養(yǎng)老保險。但在實際操作中，必須把握好“低”的限度?！岸鄬哟巍本褪且槍κУ剞r(nóng)民的不同情況，制定不同的繳費標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 政府、集體、個人共同出資，籌措失地農(nóng)民養(yǎng)老保險資金

政府出資部分可從以下幾方面籌集:一是政府應(yīng)在年度財政收支計劃中確定一個固定比例用于支付失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險;二是國家發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益;三是政府土地出讓金所得。

集體出資部分主要來源于以下兩方面:一是征地過程中村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的部分土地補償費。二是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價值形態(tài)的資產(chǎn)及股權(quán)收益、租賃收益等。

個人出資部分主要來源于土地補償款、安置補助費、青苗補助費等征地補償所得和農(nóng)民的日常經(jīng)濟(jì)積累。

3.3 “政府管理，統(tǒng)賬結(jié)合”的資金管理模式

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險應(yīng)實行“統(tǒng)賬結(jié)合”的基金管理模式，政府投資部分計入統(tǒng)籌賬戶，用于最低養(yǎng)老保障和社會再分配，個人繳納部分計入個人賬戶，集體繳納部分按比例分別計入個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶。在管理上，政府要積極參與，養(yǎng)老保險資金首先必須由政府專職部門統(tǒng)一管理，建立財政專戶，確保專款專用;其次，要盡快改變我國目前養(yǎng)老保險費統(tǒng)籌層次偏低的現(xiàn)狀，提高統(tǒng)籌層次，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資金余缺調(diào)劑;再次，政府應(yīng)建立相應(yīng)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障風(fēng)險基金，用于應(yīng)對緊急情況。

3.4 加強社會監(jiān)管

社會監(jiān)管就是要通過強化監(jiān)管，最大可能的降低運營風(fēng)險，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。監(jiān)管主體應(yīng)包括兩方面，一是政府要設(shè)置專門的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管機構(gòu)，加強對經(jīng)營機構(gòu)的監(jiān)督，建立市場準(zhǔn)入制度，建立財務(wù)公開、信用和績效評級制度以及嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度。二是應(yīng)設(shè)立由投保人代表、村組集體代表和代表村組與個人利益的管理專家組成的監(jiān)管理事會，理事會既監(jiān)管經(jīng)營機構(gòu)的運作，又對政府監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，這既有利于保證失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，又有利于防止政府監(jiān)管機構(gòu)的失職行為。

參考文獻(xiàn)

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