［摘要］人民調(diào)解制度是一項中國特色社會主義法律制度，是預防和化解矛盾糾紛的有效途徑。本文以云南蒙自縣為例，從調(diào)解組織、調(diào)解隊伍、調(diào)解經(jīng)費保障、調(diào)解工作成效等方面，對人民調(diào)解制度的調(diào)查結果進行分析，呈現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度現(xiàn)狀。

[關鍵詞］人民調(diào)解制度；少數(shù)民族地區(qū)；云南蒙自縣

［中圖分類號］D915.14 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-3115（2009）08-0102-03

一、調(diào)查目的和方法

自改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，社會矛盾糾紛不斷增多，在國際上享有“東方一枝花”美譽的人民調(diào)解，是新形勢下預防和化解矛盾糾紛的有效途徑。

為加強少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度的建設，充分發(fā)揮人民調(diào)解制度預防和化解民間糾紛的積極作用，筆者采用調(diào)查法、訪談法、文獻法，選取蒙自縣以少數(shù)民族為主體的五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即文瀾鎮(zhèn)、新安所鎮(zhèn)、草壩鎮(zhèn)、冷泉鎮(zhèn)、鳴鷲鎮(zhèn)為調(diào)查對象，于2008年5~8月，對上述地區(qū)的人民調(diào)解制度從調(diào)解組織、調(diào)解隊伍、調(diào)解經(jīng)費保障、調(diào)解工作成效方面展開調(diào)查，對少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度現(xiàn)狀進行了全面了解。

二、調(diào)查結果及其分析

（一）人民調(diào)解組織建設

人民調(diào)解組織是開展人民調(diào)解工作的基礎，按照司法部“哪里有人群，調(diào)解組織就建到哪里，哪里需要人民調(diào)解，人民調(diào)解就在哪里發(fā)揮作用”的要求，蒙自縣加強人民調(diào)解組織建設，至2008年7月，蒙自縣已建立151個調(diào)解委員會（以下簡稱“調(diào)委會”），其中，村（居）調(diào)委會97個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會11個，企事業(yè)單位調(diào)委會45個，人民調(diào)解組織已經(jīng)形成了三級調(diào)解網(wǎng)絡。即在縣司法局的指導下，基本上做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會有調(diào)委會，大自然村有調(diào)解小組，小自然村有調(diào)解員，滿足了基層預防和化解民間矛盾糾紛的需要。

在蒙自縣的三級調(diào)解網(wǎng)絡中，有一個問題不容忽視，就是單位、企業(yè)調(diào)委會和區(qū)域性調(diào)委會并不健全。蒙自縣有3396個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，從業(yè)人員19200人，非公有制經(jīng)濟（個體工商戶、私營企業(yè)）10461戶，從業(yè)人員34133人，無區(qū)域性調(diào)委會不說，絕大多數(shù)企業(yè)、單位還沒有建立調(diào)委會。近幾年，蒙自經(jīng)濟發(fā)展速度較快，凸現(xiàn)出許多新的矛盾糾紛，如因修建高速公路引起征地糾紛、物業(yè)管理糾紛等，處理不當會直接影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。為最大限度消除不穩(wěn)定因素，蒙自縣必須加強企業(yè)、單位調(diào)解組織和區(qū)域性調(diào)解組織建設，保證經(jīng)濟健康發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。

（二）人民調(diào)解隊伍建設

加強人民調(diào)解工作，隊伍建設是根本。蒙自縣司法局不斷加強人民調(diào)解隊伍建設，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。蒙自縣共有2134名人民調(diào)解員，其中，男性1741人，占總人數(shù)的81.58%，女性388人，占總人數(shù)的18.42%，黨員700名，占總人數(shù)的32.8%，民族和文化程度情況如下。（見表一）

1．蒙自縣人民調(diào)解員的民族情況

蒙自縣是少數(shù)民族為主體的多民族縣，土著和世居的民族有彝族、苗族、壯族、回族、漢族，少數(shù)民族占總人數(shù)的57.84%。蒙自縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民族分布都具有幾個民族大雜居、小聚居的特點，受經(jīng)濟、傳統(tǒng)文化的影響，該地區(qū)的矛盾糾紛帶有民族風俗特點，如較常見的“掛紅線”糾紛（即彩禮，在蒙自縣的廣大農(nóng)村，婚前都有送彩禮的習俗）、彝族由兒子贍養(yǎng)老人。因此，解決糾紛時一定要考慮民族因素，否則，不但不能順利解決矛盾糾紛，而且有可能引起新的糾紛甚至是民族矛盾。蒙自縣人民調(diào)解員（以下簡稱“調(diào)解員”）中彝族、苗族、回族、壯族占總人數(shù)的54.74%，這些少數(shù)民族調(diào)解員了解本民族風俗、傳統(tǒng)文化，能講本民族語言。調(diào)解糾紛時，能積極宣傳社會主義法律和道德規(guī)范，以“一案教育一片”的方式，不斷提高少數(shù)民族地區(qū)村民的社會主義法律素質(zhì)和道德修養(yǎng)，有利于維護民族團結穩(wěn)定和該地區(qū)經(jīng)濟社會文化的發(fā)展。

2．人民調(diào)解員的選任

蒙自縣的調(diào)解員基本上是民主選舉產(chǎn)生的，調(diào)解小組、村（居）調(diào)委會的調(diào)解員基本上是民主選舉產(chǎn)生，由村民（居民）、村（居）委會的成員擔任，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)委會委員由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所工作人員和相關職能部門的領導擔任。這表明，民主觀念已深入人心。女性調(diào)解員在化解婚姻家庭、鄰里糾紛時，可發(fā)揮其優(yōu)勢，順利解決糾紛。調(diào)解糾紛時，黨員可發(fā)揮模范帶頭作用，積極宣傳黨的路線、方針和政策，利于百姓了解國家大事，利于黨的路線、方針和政策在少數(shù)民族地區(qū)的貫徹和執(zhí)行。

3．人民調(diào)解員的知識結構

從表一看，小學文化程度、初中文化程度調(diào)解員分別占總人數(shù)的30.88%、50.56%，高中以上文化程度調(diào)解員僅占總人數(shù)的18.56%。與全國高中以上文化程度占人民調(diào)解員總數(shù)61.6%的情況相比，蒙自縣調(diào)解員的文化程度確實相當?shù)?，這是由于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對緩慢、教育落后的原因所致。對較常見婚姻家庭、鄰里、勞動、賠償、房屋宅基地、土地承包矛盾糾紛，調(diào)解員基本上能順利化解糾紛，但對于征地拆遷、物業(yè)管理等新的矛盾糾紛，部分調(diào)解員顯得力不從心。筆者認為，加強少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解隊伍建設，首要任務是提高調(diào)解隊伍整體素質(zhì)，改善調(diào)解員的知識結構。

4．人民調(diào)解隊伍的業(yè)務培訓

為提高人民調(diào)解工作的質(zhì)量，蒙自縣司法局結合實際情況，每年至少組織調(diào)解員進行兩次培訓，聘請有關專家舉行法律法規(guī)、調(diào)解技能等內(nèi)容的講座，通過提高調(diào)解員法律素質(zhì)、道德素質(zhì)和調(diào)解技能，來提高人民調(diào)解的成效。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所根據(jù)實際情況，每年舉行次數(shù)不等業(yè)務培訓。企業(yè)、單位調(diào)解員由于多種原因，基本上沒有參加培訓。蒙自縣司法局應當強化管理，加強調(diào)解組織的建設，提高調(diào)解員的業(yè)務能力，充分發(fā)揮化解矛盾糾紛的作用。

（三）人民調(diào)解經(jīng)費保障機制

1．人民調(diào)解工作經(jīng)費的保障

根據(jù)蒙自縣的財政情況，結合人民調(diào)解工作發(fā)展的需要，蒙自縣財政局每年嚴格按每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不低于4000元的標準安排人民調(diào)解工作經(jīng)費和培訓經(jīng)費，按每個村委會調(diào)委會不低于200元的標準安排調(diào)解工作經(jīng)費。由于調(diào)解工作經(jīng)費偏低，除蒙自縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所有獨立調(diào)解室和基本辦公設備外，其他調(diào)委會都是與村（居）委會共用辦公室，即“兩塊牌子，一間辦公室”。因無獨立調(diào)解室，基層調(diào)委會調(diào)解員只好在當事人家中、田間、地頭等地方調(diào)解大量民間糾紛。凡案情較簡單，當場結案的，調(diào)解員只統(tǒng)計案件數(shù)量，沒有做檔案記錄，還有部分調(diào)解員由于文化程度的局限，調(diào)解的大量“小矛盾糾紛”未做記錄，調(diào)解工作不規(guī)范，致使縣司法局的數(shù)據(jù)未完全反映調(diào)解工作實效。

2．人民調(diào)解員補助經(jīng)費的保障

蒙自縣2134名調(diào)解員，除專職人員180人外，財政局按規(guī)定只安排了全縣86個村調(diào)委會主任的調(diào)解補貼每人每月50元（全年600元），由縣財政轉(zhuǎn)移支出，而村組調(diào)解員的補貼無保障，并且11個居委會的調(diào)解補貼未解決。由于調(diào)解工作任務繁重，工作辛苦，而人民調(diào)解員的調(diào)解補貼問題沒有妥善解決，調(diào)解員的生活、工作又面臨困難。長期以往，形成了調(diào)解經(jīng)費少甚至無法保障、人民調(diào)解工作量大、調(diào)解員工作積極性不高的局面。

建立健全經(jīng)費保障機制，是開展人民調(diào)解工作的必要條件。蒙自縣要解決好調(diào)解經(jīng)費問題，才能調(diào)動調(diào)解員的工作積極性，提高人民調(diào)解成效。因此，蒙自縣有關職能部門，應當尋求在地方財政能力有限的條件下，妥善解決人民調(diào)解工作經(jīng)費保障問題的有效措施。

（四）人民調(diào)解工作成效

2008年1～6月，蒙自縣人民調(diào)解組織受理矛盾糾紛884件，并且80%以上是鄰里、婚姻、合同、賠償類型的矛盾糾紛，除少量案件未調(diào)解成功（涉及到的利益關系重大），調(diào)解成功率基本上是100%，這與全國近三年來調(diào)解成功率達到的95%以上相比，無疑是相當高的。而且只要調(diào)解成功，當事人就愿意履行調(diào)解協(xié)議。筆者以蒙自縣5個經(jīng)濟社會發(fā)展程度不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會調(diào)解糾紛的數(shù)據(jù)為依據(jù)來證明此觀點，具體數(shù)據(jù)詳見表二。

作為邊疆少數(shù)民族地區(qū)的蒙自縣，山區(qū)面積占總面積的75.6%，農(nóng)業(yè)人口占總人數(shù)的79.3%，經(jīng)濟社會文化發(fā)展相對緩慢、交通不便。當鄰里、親屬發(fā)生糾紛時，人民調(diào)解體現(xiàn)了“以人為本”的糾紛解決理念以及自愿性、自治性、群眾性、民主性、簡易性、靈活性、實用性等特征，在公力救濟不足的情況下，當事人愿意選擇人民調(diào)解方式解決矛盾糾紛。因而，蒙自縣調(diào)委會的調(diào)解成效相當不錯。因此，人民調(diào)解在化解少數(shù)民族地區(qū)的矛盾糾紛、促進社會主義新農(nóng)村建設、保持社會的和諧方面具有不可替代的作用。同時，也反映出少數(shù)民族地區(qū)公民的法律意識有待提高。

（五）人民調(diào)解法制化、規(guī)范化建設

人民調(diào)解是民間性糾紛的解決機制，但調(diào)解民間糾紛是一項社會工程，法制化、規(guī)范化是開展人民調(diào)解工作的重要保障。盡管蒙自縣人民調(diào)解工作已形成制度化，建立了三級調(diào)解網(wǎng)絡、調(diào)委會崗位責任制、回訪等制度，但由于經(jīng)濟等原因，使人民調(diào)解組織建設、工作制度、調(diào)解場所、調(diào)解文書不能完全規(guī)范化，同時，法制化程度不高。筆者認為，此問題隨著蒙自縣社會經(jīng)濟文化的發(fā)展，隨著人民調(diào)解工作的加強，會而逐步取得成效。

三、結語

通過調(diào)查，了解到少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度在調(diào)解組織、調(diào)解隊伍、調(diào)解經(jīng)費保障、法制化和規(guī)范化方面的不足，在此基礎上才能提出改善建議，才能不斷加強人民調(diào)解工作，適應新形勢下矛盾糾紛發(fā)展變化的情況，發(fā)揮人民調(diào)解解決少數(shù)民族地區(qū)民間糾紛的獨特優(yōu)勢，維護社會穩(wěn)定，構建社會主義和諧社會。

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