2009年6月3日，浙江省十一屆人大常委會第十一次會議審議通過了《浙江省流動人口居住登記條例》。從此，已經(jīng)施行14年的流動人口暫住證制度即將終結(jié)，浙江省的1800萬流動人口在2009年底前將用上居住證，其子女就讀、醫(yī)療保險、勞動保障方面將享受一定的優(yōu)惠政策。

“雖然離‘轉(zhuǎn)正’還有一段路要走，不過，總算有了個盼頭。”已在杭州務(wù)工3年的張先生得知“暫住證”改“居住證”的消息后有些興奮。當(dāng)然，不僅僅是有了“盼頭”，從2009年10月1日起，張先生的暫住證生活也就畫上了句號，其子女就讀、醫(yī)療保險、勞動保障方面將享受優(yōu)惠政策。

2009年6月3日，浙江省十一屆人大常委會第十一次會議審議通過了《浙江省流動人口居住登記條例》。根據(jù)這一條例，浙江省將取消施行了14年的流動人口暫住證制度，改用居住證制度。兩者的最大區(qū)別在于，居住證持有人可以到有關(guān)部門和單位辦理以前需要憑當(dāng)?shù)厣矸葑C才能辦理的個人事務(wù)，可享受的社會保障、公共服務(wù)等具體待遇由居住地縣級以上政府規(guī)定。

從“管理”走向“服務(wù)”

“以前對流動人口主要以管理為主，今后既要管理又要做好相應(yīng)的服務(wù)?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會主任丁祖年表示，與現(xiàn)行的暫住證制度相比，“暫住”與“居住”雖然只有一字之差，但在觀念上已經(jīng)發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。居住證制度將更多地體現(xiàn)服務(wù)性，增強(qiáng)流動人口的歸屬感，從“管理”層面上升到“服務(wù)”層面，立法理念更為人性化。

“十幾年前，和老婆剛來杭州的時候，暫住證要80元，哪有錢辦啊。每天一下班，心里就懸著，怕聯(lián)防隊員敲門，夜里也睡不踏實。后來借了錢辦好暫住證，才睡上了安穩(wěn)覺。”外來務(wù)工者于曉輝談起那段往事，感慨不已。

“我是做生意的，一年基本要把浙江跑好幾遍。每去一個地方，都要重新?lián)Q個暫住證，不僅花了不必要的錢，還耗費了大量的時間和精力。”家住義烏的某商人談起了以前的經(jīng)歷，“暫住證有效期很短，每年都要重新辦，現(xiàn)在家里還堆著一大堆呢。”

浙江省人大常委會法工委的有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，在充分調(diào)研后，總結(jié)出以往暫住證的幾大缺陷:費用高、適用范圍窄、有效期短。尤其是在浙江這個人口流動性很強(qiáng)的省份，往返數(shù)地的現(xiàn)象比比皆是。如果每到一個地方就要重新申領(lǐng)一本暫住證，會給流動人口帶來經(jīng)濟(jì)和時間上的雙重負(fù)擔(dān)。對此，條例規(guī)定，居住證作為持有人的居住證明，在全省范圍內(nèi)有效。同時，對于居住登記和居住證的初次申領(lǐng)以及簽注、變更登記，不得收取費用?？梢哉f，新條例真正做到了讓居住證持有人“全省免費漫游”。對于“有效期短”的問題，新條例也對期限作了延長。根據(jù)申領(lǐng)條件的不同，居住證分為《浙江省臨時居住證》和《浙江省居住證》。取得《浙江省臨時居住證》滿3年，有固定住所，有穩(wěn)定工作，并符合居住地縣級以上人民政府規(guī)定的其他條件的流動人口，可以按照條例規(guī)定申領(lǐng)有效期為9年的《浙江省居住證》。

更為重要的是，條例的出臺體現(xiàn)了社會對流動人口認(rèn)識的轉(zhuǎn)變?！傲魅肴藛T是外鄉(xiāng)人”的觀念已經(jīng)是過去時。對流動人口的認(rèn)識由過去“是包袱，要限制，要管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆秦敻?，要尊重，要服?wù)”，對流動人口的管理體制從“管、卡、壓”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃雨P(guān)心、服務(wù)、幫助”。條例規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動為流動人口辦理居住登記提供服務(wù)。經(jīng)過對最初條例草案的商榷，省人大常委會認(rèn)為，由流動人口承擔(dān)登記義務(wù)不符合現(xiàn)代服務(wù)政府以民為本的理念，政府應(yīng)當(dāng)主動為流動人口辦理居住登記，同時拓展流動人口居住登記信息采集方式，開通電話、傳真、網(wǎng)絡(luò)等申報渠道，方便流動人口和有關(guān)單位辦理居住登記。這無疑體現(xiàn)了從“管理”到“服務(wù)”的飛躍。

離“市民待遇”不再遙遠(yuǎn)

在一家制衣廠任廠長的陳帝龍說，在杭州十幾年，覺得自己也算是杭州人了。但當(dāng)他想讓兒子在自己身邊，和杭州孩子一樣讀書時，才發(fā)現(xiàn)他離“杭州人”還很遠(yuǎn)。作為外地人員，給孩子在當(dāng)?shù)貙W(xué)校報名時，得備齊“六證”(養(yǎng)老保險證、暫住證、戶口本、勞動合同、出生證、獨生子女證)，即使備齊，最后能讀上的也只有10%。

“居住證”的出世，將迎來另一番景象。

浙江此次制度改革的最大亮點在于，居住證將與社保、就業(yè)、教育、居住等掛鉤，使持證者享受與同城市民一樣的服務(wù)。這意味著，“暫”改“居”，改變的不僅是一字之差的名稱，而是實實在在的權(quán)利生態(tài)?！熬幼∽C”激活了以前暫住證制度中被有意無意封存、凍結(jié)的各項公民權(quán)利(如養(yǎng)老、醫(yī)療、子女讀書等等)，使這些權(quán)利能隨著人員的遷徙而流動起來——權(quán)(利)隨人走，而不是以往以地域戶籍為限的人、權(quán)(利)分離。

“與14年前出臺的《浙江省暫住人口管理條例》不同，《浙江省流動人口居住登記條例》更多的是注重實際權(quán)利。”省政府法制辦的同志表示，當(dāng)時主要針對“民工潮”等帶來的問題，重點是加強(qiáng)對流動人口的治安管理。“要改革人們對流動人口的認(rèn)識，增強(qiáng)流動人口的歸屬感。”省人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，條例明確提出“將流動人口居住登記和服務(wù)管理工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。

“事實上，居住證就相當(dāng)于‘綠卡’?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會主任丁祖年作解釋，根據(jù)目前試點的情況，持有居住證的流動人口在醫(yī)療保險、子女就學(xué)、住房保障等方面真正和當(dāng)?shù)厝艘粯印?007年，浙江省確定在嘉興、慈溪兩市進(jìn)行居住證制度試點。慈溪市暫住人口服務(wù)管理局副局長勵冠軍說，從已有的經(jīng)驗來看，目前已經(jīng)有近2000名流動人員在慈溪辦理了居住證和技術(shù)員工居住證，70多萬人獲得臨時居住證，這些持證人的孩子讀書基本和慈溪戶口的人享受到了同城待遇。此外，改“暫住證”為“居住證”還吸引了不少優(yōu)質(zhì)人力資源在慈溪安家落戶。

從前幾年的“外來打工者”到“新居民”，是一種身份稱呼的改變;而從“暫住證”到“居住證”，則具有實質(zhì)性的突破意義。有專家指出，居住證制度在保護(hù)流動人口權(quán)益、提高流動人口在居住地待遇的同時，必將大大增加浙江對人才以及優(yōu)質(zhì)勞動力的吸引力。流動人口在享受權(quán)利的同時，也進(jìn)行著對本省經(jīng)濟(jì)文化的“反哺”。這將會是一種良性循環(huán)的雙贏模式。

是“馬甲”還是“期權(quán)”?

毫無疑問，浙江的居住證制度是一個巨大的進(jìn)步。然而，許多人也注意到，居住證持有人只是在明確列舉的某些方面同市民享受一樣的服務(wù)、一樣的優(yōu)惠政策，這反映出持居住證的人員并不是在所有方面都享受與市民同樣的權(quán)利。更為重要的是，條例對于居住證“轉(zhuǎn)正”的程序和條件也描述得不夠清晰，“《浙江省居住證》持有人符合縣級以上人民政府規(guī)定條件的，還可以申請轉(zhuǎn)辦居住地常住戶口?！背志幼∽C的人員享有權(quán)利的局限性與成為當(dāng)?shù)厥忻駰l件的模糊性，引來了一系列的質(zhì)疑聲。流動人口費盡周折得來的“居住證”，會是一個“馬甲”嗎?

部分專家認(rèn)為，條例在明確列舉居住證持有人權(quán)利的同時，也“剝奪”了沒有列舉、沒有細(xì)化或者沒有清晰化的權(quán)利，如公積金貸款買房等。以時下人們十分關(guān)心的醫(yī)療和養(yǎng)老保險為例，兩者均無法在全國范圍內(nèi)流動通用，地域分割情況仍相當(dāng)嚴(yán)重。具體而言，一個人如果在戶籍地之外的地方生病住院，就無法足額享受醫(yī)保待遇、無法報銷相關(guān)費用。同樣，一個人若要跨地域(尤其是跨省)就業(yè)，其原有的養(yǎng)老保險往往很難隨之轉(zhuǎn)移——正如我們常?？吹降?，許多農(nóng)民工由于要頻繁地更換打工地，不得不反復(fù)“退保”、“參保”。

再者，質(zhì)疑的焦點集中在居住證“轉(zhuǎn)正”的條件之一“持有人符合縣級以上人民政府規(guī)定”?！笆±镆?guī)定一個不就可以了，這不是又把皮球往下踢了嗎?”在金華“漂”了2年的龔先生嘀咕道。

眾所周知，能夠享受到浙江省內(nèi)大部分市民待遇的只有持有居住證的人員。那么會不會出現(xiàn)這樣的局面:絕大多數(shù)的人憑現(xiàn)有的材料只能申領(lǐng)到臨時居住證，而不能申領(lǐng)到居住證?又會不會出現(xiàn)這樣的情況:臨時居住證是面向普通大眾發(fā)放的，而居住證是面向有突出貢獻(xiàn)或是緊缺技術(shù)人才發(fā)放的?這些假設(shè)并不是空穴來風(fēng)。

針對上述質(zhì)疑，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人給出了回應(yīng):“暫住證”到“居住證”的改革，作為一項破舊立新的措施，從設(shè)想到實施再到完善必然需要一個過程。居住證持有人的權(quán)利，肯定不限于條例所羅列的幾項，“醫(yī)療保險、子女就學(xué)”等是流動人口最為關(guān)心、最為切身的權(quán)利。將設(shè)置居住證“轉(zhuǎn)正”條件的權(quán)力下放到每個縣、市，是由于每個城市都有各自的發(fā)展程度、地域風(fēng)俗。同時，居住證的發(fā)放，將嚴(yán)格按照條例中的要求進(jìn)行，不會存在所謂的“精英”、“草根”的區(qū)別。

浙江的居住證制度如果能夠在現(xiàn)實過程中不折不扣地施行，那么，對于整個浙江的流動人口，乃至全國的流動人口，無疑都有著不可估量的意義。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院張丙宣博士指出，新制度不但能夠讓生活在浙江的流動人口徹底拋掉“二等公民”的感覺，而且對于我國現(xiàn)行戶籍制度中不合理的一面能夠起到加速瓦解的作用。

從“暫住證”到“居住證”，雖然只有一字之差，但浙江已邁出了一大步。浙江居住證改革這一破冰之旅能否走得更遠(yuǎn)，人們翹首以待。

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上海:“居住證”滿7年落戶口

2009年2月，上海市政府印發(fā)了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》。這是上海地方戶籍管理制度的探索，也是上海市實施居住證制度以來進(jìn)一步明確的一個具體辦法。

《試行辦法》規(guī)定，來滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，并持有《上海市居住證》的境內(nèi)人員，符合條件的都可以申辦。條件設(shè)定上分為申辦條件和激勵條件。

申辦條件主要包括穩(wěn)定居住就業(yè)、參加社保、依法納稅、能力水平、誠信記錄等方面。持居住證年限及參加上海市城鎮(zhèn)社會保險年限滿7年。

激勵條件主要強(qiáng)調(diào)能力業(yè)績和貢獻(xiàn)。如在上海市作出重大貢獻(xiàn)并獲得相應(yīng)獎勵的，或在上海市被評聘為高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)和高級技師(國家一級職業(yè)資格證書)且專業(yè)或工種與所聘崗位相符的，可不受持證和參保年限的限制;在上海市遠(yuǎn)郊地區(qū)的教育、衛(wèi)生等崗位工作滿5年的，持證及參保年限可縮短至5年。為適應(yīng)部分未實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)或職業(yè)資格制度的企業(yè)中就業(yè)、創(chuàng)業(yè)人員的實際情況，《試行辦法》設(shè)定了以薪酬、納稅，或創(chuàng)造就業(yè)崗位的實際水平，替代申辦條件中專業(yè)技術(shù)職務(wù)和職業(yè)資格的要求，即薪酬及納稅或解決本市就業(yè)貢獻(xiàn)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)人員可不受職稱(職業(yè)資格)限制。