“游說人大”，在中國政治民主生活中，這個新鮮語詞逐漸浮出水面。向人大及其常委會游說，乃是民眾的權利。有專家指出，不同利益團體的利益主張，在人代會上公開表達，使公共決策更加透明，更加公正，有利于全體國民的整體利益。

民間游說組織浮現(xiàn)

“想表達想法，就得不停吶喊。”2009年2月底，信孚教育集團董事長信力建，通過向一位全國人大代表提供議案素材的方式，用行動表達了自己的“吶喊”。

信力建最早聽到教育改革的風聲，是在2008年。

2008年底，在得知教育部要制定《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)的消息后，信力建就開始行動了。他草擬了義務教育由中央財政投資、放寬民間資本辦學門檻等10個建議。

信力建的這些建議，相當程度上代表了中國民辦教育企業(yè)家群體的利益訴求，即要求民辦學校與公立學校享有同等待遇。目前，中國擁有近萬所民辦小學和中學，分別吸納了全國6%和3%的中小學生，其中相當一部分為農(nóng)民工子弟學校，這些學校從硬件到師資，均遠遠落后于當?shù)氐墓W校。

與信力建一樣，對《綱要》內(nèi)容同樣感興趣的，還有一批學者和公益人士。盡管民辦教育企業(yè)家和學者的關注點稍有不同，比如信力建的政策建議主要集中在民辦教育的議題上，而學者更關注教育體制改革的制度性內(nèi)容。

2009年1月，教育部就《綱要》起草征集社會意見。不到一個月時間，教育部就收到了100多萬條意見。有別于這些分散的聲音，民辦教育企業(yè)家、學者和公益人士結(jié)合成了一個相對松散的聯(lián)盟，開始以游說團體的面目，浮出水面。

“兩會”召開前一周，信力建就將有關民辦教育的建議傳給楊東平。身為教授的楊東平，同時還兼任其他身份——楊不僅是中組部、教育部的專家組成員，同時也是國內(nèi)最早的公益組織自然之友、北京西部陽光農(nóng)村發(fā)展基金會、21世紀教育研究院等公益組織的倡導者之一。最后，楊東平匯總其他方面的意見，將建議交給中央有關部委的領導。

游說效果待考

截至2009年3月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》仍然是一長串等待答案的提綱。2009年1月7日，教育部就研究制定《綱要》進程情況舉行2009年第一次例行新聞發(fā)布會，其新聞發(fā)言人預計，完整的草案要到年中才能出臺。

此時，正是游說團體開展活動的黃金時期。

與信力建一樣，北京西部陽光農(nóng)村發(fā)展基金會秘書長梁曉燕也擔心，她的建議會與其他民間組織的建議一樣，淹沒在100萬條浩如煙海的建議中，變得毫不起眼。

2009年2月，梁曉燕草擬了一份關于要求暫緩推廣農(nóng)村寄宿制學校的建議，通過一個朋友直接遞給了教育部的一位領導?！拔腋Ｍㄟ^一些私人關系，直接向有關領導反映問題?！绷赫J為，私下投書更有效。

教育公益組織與教育部之間缺乏制度性聯(lián)系渠道，是游說活動活躍的重要原因之一。受制于這一體制現(xiàn)實，民辦教育企業(yè)家、學者和公益人士抱團取暖，也在情理之中。與公開投書等方式相比，游說團體更愿意另辟蹊徑，對決策者施加更為直接的影響。

信力建、楊東平等人游說的方式，不外乎以下幾種:一是直接找相關部委的領導;二是組織論壇、會議，邀請包括政府智囊在內(nèi)的人士參加;三是向人大代表、政協(xié)委員提供議案、建議和提案的素材;四是通過新聞媒體制造輿論。

“直接找領導是最有效的辦法?！睏顤|平對記者說，但這一方法，“不宜頻繁使用”。

另一個重要的游說手段，是直接找人大代表和政協(xié)委員，將自己的建議變?yōu)槿舜笞h案、建議和政協(xié)提案。

早在幾年前，信力建就開始參與關于教育問題的討論。2002年，21世紀教育研究院成立，信力建成為研究院理事之一?！懊看伍_研討會都自己買飛機票參加?！毙帕ㄒ惨虼私Y(jié)識了一些人大代表和政協(xié)委員。他關于義務教育經(jīng)費的一份建議，就直接遞送給了一位民主黨派負責人，該負責人的身份，是十一屆全國人大代表。

而在梁曉燕看來，這一渠道不僅脆弱，其實也并不可靠。

梁曉燕說，由于每年人大和政協(xié)接受的議案和提案高達數(shù)百件，能夠列入會議議程的非常少。她暗示，信力建的建議，在送出之后很可能從此沒有下文。

此前，游說人大代表并非沒有成功的先例。2006年，在民間力量連續(xù)3年的推動下，376名代表在全國人代會上聯(lián)合提交了關于加快修改《中華人民共和國義務教育法》的議案，成為當年會議聯(lián)名人數(shù)最多的議案。

然而，對于此番游說的效果，信力建坦言心里沒有底。

更多地寄希望于人大

不光是教育業(yè)，近些年來，其他領域的許多個人和組織也陸續(xù)開始進行“游說人大”活動。

每年“兩會”前，房地產(chǎn)商的游說都會空前活躍。在處于寒冬的地產(chǎn)界，2009年似乎加快了游說節(jié)奏。多位協(xié)會人士表示，以后他們將更多地寄希望于“兩會”地方上的各省市代表團。他們會結(jié)合各地實際，提出地產(chǎn)方面的政策建議。

事實上，依靠各種方式來表達利益或思想主張的做法，在我國早有先例。1984年5月，一位經(jīng)濟學家通過人大代表向全國人大提交了關于制定破產(chǎn)法的議案。1986年6月，當國務院將破產(chǎn)法草案提交全國人大常委會審議時，在51名發(fā)言者中，就有41人反對，僅有10人贊同。在這種情況下，這位經(jīng)濟學家通過各種方式到處游說說服，終于使越來越多的人大常委會委員贊成破產(chǎn)法盡早出臺。最終在六屆全國人大常委會第十八次會議表決中，以101票贊成、9票棄權、0票反對，成功立法。

2001—2002年，法律工作者俞梅蓀與互聯(lián)網(wǎng)評論員王俊秀、方興東等人圍繞《計算機軟件保護條例》展開民間游說。他們通過給國務院領導人，全國人大常委會委員和法律、財經(jīng)、內(nèi)務、司法等專門委員會委員，有關行政部門負責人以及相關研究機構(gòu)的專家學者“上書”的方式，表達他們的呼聲，推動人大代表和政協(xié)委員在“兩會”上提交了相關的議案、建議和提案，使其進入了國務院立法程序。

2005年，北京律師韓冰、秦兵，北京東城區(qū)人大代表司馬南等5人，將一份修改公司法的建議提交全國人大常委會，并將建議發(fā)到了互聯(lián)網(wǎng)上，同時還利用媒體輿論造勢。

有專家表示，與國外通過專門的游說事務所來實現(xiàn)利益表達不同，中國大多是通過強勢政府部門和媒體實現(xiàn)這一目標，采用“游說人大”方式依然十分少見。

面對游說的人大

“民主政治必然存在‘院內(nèi)與院外’的政治，人大制度也必然衍生出人大政治。人大政治恰恰是政治民主的象征。”政治學者秋風認為，向人大及其常委會游說，乃是民眾的權利。

眾所周知，人大在立法與決策活動中確實扮演著重要角色。只要有利益的調(diào)整和分配，各個領域、各個方面的群體，就會想辦法向人大陳述自己的意見，影響人大的立法與決策，使之保障自己的權利，增進自己的利益，至少是不減少這些利益。

“其實，因為權力會對人們的權利、利益產(chǎn)生巨大影響，所以，任何時代的任何政府都會遭遇游說活動?！鼻镲L表示，重要的區(qū)別在于，當游說活動進行于密室，唯有那些“有關系”、“有門路”的人才有能力、有資格進行游說活動，游說便成為一種特權。權力被濫用，某些人的利益之增進將以另一些人的利益被損害為代價。

“民主政治的游說則是公開的，而且必須是公開的?！敝麜r評人徐迅雷撰文指出，民主是妥協(xié)的政治，但妥協(xié)正是以各個不同群體圍繞著立法與決策進行游說為制度前提的。

在中國，“游說”人大及其常委會，是一個漸進的過程。以往，立法、預算等工作往往由行政部門主導。那些試圖保障、增進自己利益的部門更熱衷于跑“部”進京。而隨著人大及其常委會在立法與決策結(jié)構(gòu)中的角色強化之后，人們才開始轉(zhuǎn)而在這個方向進行游說。

有專家指出，促成人大“游說”發(fā)育的另一重要因素是，過去20多年來，隨著行政控制放松，自愿性公民組織、私人企業(yè)逐漸發(fā)育、擴展。這些組織基于各種各樣的目的試圖影響立法、決策。但他們在行政部門那里沒有門路，同時，他們也更相信公共政治。因而，他們就選擇了“游說人大”。

“面對社會的殷切參政需求，人大及其常委會應當保持開放心態(tài)。”秋風建議。

事實上，民眾及相關社會團體的游說活動，也是人大代表及常委會組成人員獲得有關信息的便利渠道。人大及其常委會的立法和決策是需要知識和信息支持的:立法和決策要符合民意，立法機構(gòu)成員就必須了解民眾在想什么，他們希望得到什么，希望取消什么政策，越具體越好。立法機構(gòu)成員可以通過多種渠道獲知這樣的具體民意，但游說者主動提供信息當然也是一個重要而低成本渠道。

不過，對于“游說”，人大及其常委會肯定不可能照單全收。秋風建議，人大及其常委會要將各種不同主張、訴求達成妥協(xié)，從而使各個社會群體的利益都有所照顧，使之盡量接近于公共利益。

相關鏈接:美國的利益集團與游說活動

美國是一個利益集團異?；钴S的國家。利益集團對政策施加影響的基本方式，就是通過游說活動向國會議員和政府官員施加種種壓力，故又稱壓力集團。利益集團的代理人不能進入國會兩院的會議廳，只能在走廊或休息室與議員接觸，也稱院外集團。根據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，華盛頓有大約14000個特殊利益集團，注冊在案的說客有25000多人。前國會議員和前政府官員是公認的華盛頓最有影響力的說客。有研究表明，眾議院中大約40%的議員離開國會之后變成了說客。

高度組織起來的利益集團在華盛頓和各州府通過游說者，并利用新聞機構(gòu)、專業(yè)人員和積極的利益集團成員，極力尋求影響立法者和政府官員的途徑。游說問題的范圍也急劇擴大，無論是在農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護還是工業(yè)、貿(mào)易問題上，或是在國際還是國內(nèi)問題上，都有利益集團在活動。

名詞解釋:直接與間接游說

從國外影響立法的院外活動看，大致主要分為直接游說和間接游說兩種方式。直接游說主要是指利益主體、集團將利益主張直接傳遞給議員或者國會工作人員。主要途徑包括在立法聽證會上作證、給議員打電話或者寫信、呈送研究報告或法律草案等等。而間接游說主要是以迂回的方式，利用第三方來影響立法決策的行為，例如制造公眾輿論影響立法，或者利用選民對議員施加壓力等等。