[摘要]我國(guó)是多民族的社會(huì)主義國(guó)家，能否處理好民族關(guān)系決定著多民族國(guó)家的興衰安危。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是中共十七大提出要“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”以來(lái)，加強(qiáng)民族法制建設(shè)也成為時(shí)代的必然要求。在新形勢(shì)下建立起以法律調(diào)節(jié)為核心的民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系，為進(jìn)一步構(gòu)建全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的和諧民族關(guān)系，為促進(jìn)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]西北;少數(shù)民族地區(qū);法制建設(shè)

[中圖分類(lèi)號(hào)]GD920.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-3115(2009)16-0099-03

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民族法制建設(shè)取得了一定成果，隨著在依法治國(guó)的進(jìn)程中社會(huì)主義法制建設(shè)的加強(qiáng)，民族法制的建設(shè)也在不斷發(fā)展。2005年5月11日，國(guó)務(wù)院第89次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，著重就自治法關(guān)于各級(jí)人民政府幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的原則做出了具體規(guī)定。①這是《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施21年來(lái)制定的第一部行政法規(guī)，是我國(guó)民族法制建設(shè)的一大成果。同時(shí)，一些新的民族法規(guī)正在醞釀之中，民族法規(guī)體系日臻完善，必將在我國(guó)民族關(guān)系的調(diào)整中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

一、我國(guó)及西北少數(shù)民族法制建設(shè)的基本成就

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)民族立法工作走過(guò)的是一條曲折發(fā)展的道路，取得了一定成果。1949年9月，起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定:“各少數(shù)民族聚居的地方，應(yīng)實(shí)行民族區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)?！边@標(biāo)志著我國(guó)民族法制建設(shè)的開(kāi)始。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中央人民政府于1952年8月批準(zhǔn)了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，對(duì)民族區(qū)域自治制度的一些基本原則做了明確規(guī)定，雖然尚不全面，但為以后關(guān)于民族區(qū)域自治制度的立法奠定了基礎(chǔ)。

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)民族法制建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。這一時(shí)期民族立法取得了重大成就，其標(biāo)志是1982年憲法和1984年民族區(qū)域自治法的頒布和實(shí)施。82憲法繼承并發(fā)展了54憲法調(diào)整民族關(guān)系所規(guī)定的基本原則，總結(jié)了1954年以來(lái)在民族工作中正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)民族問(wèn)題做了比較全面的規(guī)定，奠定了新時(shí)期民族立法的法律基礎(chǔ);1984年通過(guò)的民族區(qū)域自治法根據(jù)憲法的規(guī)定擴(kuò)大了民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，使得民族區(qū)域自治得到了進(jìn)一步完善，但是這部法律基本上形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，2001年2月28日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)民族區(qū)域自治法進(jìn)行了修改并頒布實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，民族立法工作全面展開(kāi)。

經(jīng)過(guò)50多年的探索實(shí)踐，有中國(guó)特色的社會(huì)主義民族法律框架已經(jīng)構(gòu)建，民族法律體系初步形成。我國(guó)的民族法律以自己獨(dú)特的調(diào)整對(duì)象、立法原則和方法程序初步形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干，包括各項(xiàng)國(guó)家調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)、民族自治條例、單行條例、變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定和有關(guān)規(guī)范性文件在內(nèi)的較為完整和科學(xué)的民族法律體系，并成為中國(guó)社會(huì)主義法制體系中的一個(gè)重要而有特色的組成部分。

隨著我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的發(fā)展，西北少數(shù)民族的社會(huì)主義民族法制建設(shè)也取得了可喜的成績(jī)。西北少數(shù)民族地區(qū)與中央的各項(xiàng)政策、法令、法規(guī)和措施相適應(yīng)，在本地區(qū)得到認(rèn)真的貫徹實(shí)施，特別是《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施以后，西北少數(shù)民族地區(qū)制定了不少旨在保障實(shí)行區(qū)域自治權(quán)利，充分發(fā)揮自治機(jī)關(guān)效能的政策、法規(guī)和措施，普遍加強(qiáng)了民族區(qū)域自治的法制建設(shè)。如甘肅省人大常委會(huì)1988年9月公布實(shí)施的《甘肅省實(shí)施民族區(qū)域自治法的若干規(guī)定》，至1990年，甘肅省的兩個(gè)自治州和七個(gè)自治縣均先后制定了自治條例。在幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善少數(shù)民族生活方面，還有制訂實(shí)施了《甘肅省實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等地方性法規(guī)63件、出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下民族工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院支持青海等藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)展若干意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)》和《培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部規(guī)劃》等多項(xiàng)政策措施。②與此同時(shí)，陜西、寧夏、青海、新疆等省區(qū)也相應(yīng)地制定了有利于統(tǒng)一與自治、一般與特殊、自治地方內(nèi)各民族之間關(guān)系發(fā)展的單行條例。③截至2004年，全國(guó)各地共制定現(xiàn)行有效自治條例133個(gè)，單行條例418個(gè)，變通和補(bǔ)充規(guī)定68件。④無(wú)論是自治條例還是單行條例，都是對(duì)憲法、民族區(qū)域自治法以及其他法律的必要補(bǔ)充，都是社會(huì)主義法制建設(shè)的重要組成部分，也是公民共同遵守的行為準(zhǔn)則。

二、我國(guó)當(dāng)前西北少數(shù)民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)問(wèn)題

隨著法制建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，我國(guó)已初步建立了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義民族法規(guī)體系，但與民族區(qū)域自治法相跟進(jìn)方面來(lái)說(shuō)，很多地方都還不夠完備，特別是西北少數(shù)民族法制建設(shè)，相對(duì)于民族關(guān)系的發(fā)展和民族工作的實(shí)際需要而言，還有很多需要完善和與民族區(qū)域自治法相配套的地方。

一是民族法學(xué)研究相對(duì)滯后。民族法學(xué)作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的法學(xué)科，是20世紀(jì)80年代在我國(guó)首先形成和發(fā)展起來(lái)的，是以民族法規(guī)為研究對(duì)象的學(xué)科。民族法學(xué)科與民族法規(guī)兩者相輔相成，互相促進(jìn)?？梢哉f(shuō)沒(méi)有民族法規(guī)不可能有民族法學(xué)科，而沒(méi)有民族法學(xué)科的理論指導(dǎo)，也不可能建立起適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義要求的民族法規(guī)體系。但是我國(guó)西北少數(shù)民族法學(xué)研究相對(duì)于民族法規(guī)建設(shè)的需要而言還很薄弱，特別是與民族區(qū)域自治法相配套方面的研究，與東部發(fā)達(dá)省份民族地區(qū)的法學(xué)研究相比，還沒(méi)有形成具有獨(dú)立學(xué)科特色的、相對(duì)成熟的科學(xué)的民族法學(xué)基本理論體系。

二是立法技術(shù)、法規(guī)規(guī)范和立法程序不完備，缺乏法的科學(xué)性、權(quán)威性和強(qiáng)制性。目前，在制定自治條例過(guò)程中普遍存在針對(duì)民族自治地方的民族特點(diǎn)和地區(qū)特點(diǎn)以及由此而帶來(lái)的特殊困難和問(wèn)題，即憲法和法律允許的“自治”范圍，特別是對(duì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加快本自治地方經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的規(guī)定不充分，體系內(nèi)容缺乏自治特點(diǎn)，法律規(guī)范的設(shè)定不明確不具體，依法該變通的沒(méi)有變通，存在“一刀切”的現(xiàn)象;由于在形式上的求全和照搬照抄過(guò)多，結(jié)果使從實(shí)際情況出發(fā)解決問(wèn)題的條文淹沒(méi)在一般性條文中，導(dǎo)致針對(duì)性不強(qiáng)，失去民族法應(yīng)有的特點(diǎn)。

三是民族立法的步伐相對(duì)緩慢，對(duì)已有的法規(guī)修改或修訂工作也很滯后。有法可依是整個(gè)法制建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，民族法制建設(shè)也不例外。目前我國(guó)民族立法相對(duì)來(lái)說(shuō)還很落后，規(guī)范自治機(jī)關(guān)組織與活動(dòng)原則的多，規(guī)范自治地方經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的少，造成重政治權(quán)利保護(hù)，輕經(jīng)濟(jì)文化等權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)象。⑤一方面與民族區(qū)域自治法相配套的一些迫切需要出臺(tái)的法規(guī)還沒(méi)有制定出來(lái)，如與全國(guó)性的保障散居少數(shù)民族平等權(quán)益相配套的地方性法規(guī)，西北部分地區(qū)到現(xiàn)在還沒(méi)有出臺(tái);特別是西北少數(shù)民族地區(qū)有關(guān)規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面的民族法律的制定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)現(xiàn)有的法律規(guī)范進(jìn)行修改和補(bǔ)充的工作也不及時(shí)。穩(wěn)定性是法律的特征之一，但也必須隨著社會(huì)發(fā)展和客觀(guān)情況改變進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷暮脱a(bǔ)充。

四是民族法制的宣傳教育不夠，不能適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)主義民族關(guān)系這個(gè)總體目標(biāo)的要求。特別是在西北少數(shù)民族地區(qū)，目前對(duì)民族法制的重視和宣傳普及往往局限于少數(shù)民族聚居的地方，局限于對(duì)少數(shù)民族的宣傳和教育。民族法律法規(guī)成了少數(shù)民族的法律法規(guī)，沒(méi)有與我國(guó)整體的法制體系很好的融為一體。這種狀況已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展民族關(guān)系的需要。

三、加快我國(guó)民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)的具體建議

加快民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)，在強(qiáng)化少數(shù)民族的社會(huì)主義法制理念、建立和完善民族法制監(jiān)督機(jī)制、重視和發(fā)展民族法學(xué)的研究和加強(qiáng)民族法制的宣傳和教育、強(qiáng)化全社會(huì)的民族法制意識(shí)的同時(shí)，重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)民族區(qū)域自治、少數(shù)民族權(quán)益保障、構(gòu)建和諧民族關(guān)系等方面的立法。在理順國(guó)家法規(guī)與民族習(xí)慣法的關(guān)系、對(duì)民族法律法規(guī)執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制等專(zhuān)題進(jìn)行深入研究。

一是加快立法進(jìn)程，中央立法和地方立法并舉，成熟一個(gè)制定一個(gè)，有的法規(guī)地方可以先搞，然后再形成全國(guó)性的法律。目前重點(diǎn)應(yīng)該放在制定迫切需要的全國(guó)性的《散居少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)法》和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、構(gòu)建和諧社會(huì)需要的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)。

二是加強(qiáng)民族工作實(shí)踐急需的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)制定工作，制定清真食品管理、少數(shù)民族特需商品管理、少數(shù)民族喪葬管理等法規(guī)。

三是對(duì)已不能很好適用于新時(shí)期的已有法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)修改和補(bǔ)充。當(dāng)前最迫切的是對(duì)《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)工作條例》進(jìn)行修改和完善，以使條例更好地反映客觀(guān)實(shí)際，使散居在城鄉(xiāng)少數(shù)民族的合法權(quán)益得到保護(hù)、違法行為受到糾正或制裁、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序良好運(yùn)行。

四是制定《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》實(shí)施條例，指導(dǎo)幫助尚未制定自治條例的民族自治地方制定自治條例，著重要從深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，進(jìn)一步加快少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度去考慮。第一，針對(duì)20世紀(jì)90年代以來(lái)在復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下，民族地區(qū)出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，在《民族區(qū)域自治法》實(shí)施條例的《序言》中應(yīng)重點(diǎn)突出回顧中華民族的歷史形成，指出只有在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在統(tǒng)一的祖國(guó)大家庭內(nèi)，才有各民族幸福美好的今天和明天，強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，反對(duì)分裂的重要性等內(nèi)容。第二，要單列一章，體現(xiàn)堅(jiān)持憲法關(guān)于國(guó)家?guī)椭贁?shù)民族和民族地區(qū)加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化的原則，把改革開(kāi)放以來(lái)黨和政府對(duì)民族地區(qū)制定的行之有效的優(yōu)惠政策用法律的形式固定下來(lái)。例如，國(guó)家支持民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的各種專(zhuān)項(xiàng)資金及其遞增比例:中央各部委和沿海發(fā)達(dá)省、市對(duì)民族地區(qū)的對(duì)口支授，實(shí)施沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略中對(duì)民族地區(qū)的口岸建設(shè)、邊境貿(mào)易區(qū)給予的優(yōu)惠政策;鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在民族地區(qū)創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體所給予的貸款、稅收等方面的優(yōu)惠政策等。第三，在具體支持發(fā)展措施條款上，要體現(xiàn)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和分稅制財(cái)政體制下，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，在科學(xué)地核定各地收支基數(shù)的基礎(chǔ)上，建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政支持能力，并提高財(cái)政支持的綜合效益。第四，建議把少數(shù)民族干部的培養(yǎng)選拔工作作為單獨(dú)一章來(lái)寫(xiě)，著重體現(xiàn)培養(yǎng)選拔少數(shù)民族工作的指導(dǎo)思想、方針任務(wù)、方法步驟等。第五，單列一章節(jié)把民族鄉(xiāng)納入民族自治地方的范圍。目前的民族鄉(xiāng)作為地方國(guó)家政權(quán)的基層組織，有人民代表大會(huì)和人民政府，如果將民族鄉(xiāng)納入民族自治地方的范圍，其行政地位比較明確，并且使國(guó)家的基層政權(quán)和民族自治的基層地方獲得有效的統(tǒng)一。第六，單列一章節(jié)明確自治市的法律地位。隨著改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，民族地區(qū)的城市化進(jìn)程是一種必然趨勢(shì)。一些民族自治地方城市人口數(shù)、工業(yè)產(chǎn)值和國(guó)民生產(chǎn)總值都已經(jīng)具備了建市的條件，因目前沒(méi)有“民族自治市”的法律定位，在一定程度上限制了這些地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

總之，在新時(shí)期，少數(shù)民族地區(qū)與民族區(qū)域自治法相配套的民族法制建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，要有計(jì)劃、有步驟地加以推進(jìn)，更需要決策者的長(zhǎng)期努力和社會(huì)各界的長(zhǎng)期關(guān)注，也需要民族法律工作者的深入研究。相信，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展和依法治國(guó)方略的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的民族區(qū)域自治法配套的法規(guī)建設(shè)一定會(huì)取得可喜的成績(jī)。

[注釋]

①佚名:《建設(shè)民族法制體系 加快少數(shù)民族權(quán)益保障立法》，《法制日?qǐng)?bào)》，2007年3月30日。

②《甘肅省志·民族志》第17卷，甘肅人民出版社2003年版，第921頁(yè)。

③吳仕民:《西部大開(kāi)發(fā)與民族問(wèn)題》，民族出版社2001年版，第168頁(yè)。

④王希恩:《中國(guó)特色社會(huì)主義民族理論的形成發(fā)展及實(shí)踐》，《中國(guó)民族報(bào)》，2008年7月11日。

⑤吳大華:《論中國(guó)特色的民族法制》，《中國(guó)民族報(bào)》，2007年10月9日。