中國現(xiàn)有法律不支持耕地抵押，但耕地抵押暗流涌動

《財經(jīng)》記者 常紅曉

沈陽市北80公里處的法庫縣，盛產(chǎn)辣椒。該縣秀水河子鎮(zhèn)長崗子村，有9220畝耕地，種植6500畝辣椒，是方圓幾十里有名的“辣椒專業(yè)村”。

4月11日，正是辣椒育苗的時節(jié)?！敦斀?jīng)》記者來到長崗子村，在通往村莊的道路兩邊，看到連綿成片的或大或小的育苗溫棚。該村辣椒合作社負責(zé)人李立山告訴記者:“今年我們的種植規(guī)模會比往年更大?！?/p>

李立山有此底氣，是因為在兩天前，他代表參加辣椒合作社的151戶村民，以922.37畝耕地作抵押，從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社獲得了一筆30萬元的一年期貸款。

“過去，農(nóng)民沒有能抵押的東西，貸款很難?，F(xiàn)在可以用耕地抵押貸款，‘死路’變成了‘活路’。”李立山對《財經(jīng)》記者說。

但長崗子村的做法，突破了現(xiàn)行《物權(quán)法》《農(nóng)地承包法》《擔(dān)保法》關(guān)于“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押”的規(guī)定。更值得注意的是，此次耕地抵押貸款，是在中國人民銀行、銀監(jiān)會創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)試點的背景下實現(xiàn)的。

其實，盡管中國法律并不允許農(nóng)民以耕地抵押貸款，但在創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)的背景下，山東、福建、河南等省都有耕地抵押的試驗。而遼寧省法庫縣這筆耕地抵押貸款，因其獲得金融管理部門的授權(quán)，尤為引人注目。

“農(nóng)地入股”貸款

《財經(jīng)》記者了解到，此次法庫縣耕地抵押貸款，并非分散的農(nóng)戶以耕地抵押貸款，而是農(nóng)戶們把自己的一部分耕地作價入股，成立辣椒專業(yè)合作社，然后以辣椒合作社的名義整體將土地抵押貸款。

過去，村民們一家一戶種植辣椒，購買化肥、種子、農(nóng)膜等都是分散行動;且由于種植品種不統(tǒng)一，難以形成規(guī)模，個體商販?zhǔn)召彾紩旱褪召弮r。2008年底，長崗子村151戶種植辣椒的農(nóng)戶決定成立辣椒合作社，實行規(guī)?；N植，統(tǒng)一銷售。

2008年12月26日，法庫縣長崗子辣椒合作社正式成立。該村辣椒專業(yè)戶、45歲的村支書李立山被選為理事長。長崗子辣椒合作社辦公室就設(shè)在村部。

按照《農(nóng)村土地承包法》，中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、置換、轉(zhuǎn)讓和合作入股等五種形式。其中，“合作入股”只限于“承包方之間，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。

此次長崗子村151戶農(nóng)民，正是以922.37畝耕地“合作入股”成立了合作社，入股期限為五年。這些耕地既是該合作社注冊時的主要資產(chǎn)，也是此后該合作社貸款的惟一抵押物。

李立山告訴《財經(jīng)》記者，辣椒合作社的注冊資本為50萬元，主要是由這922.37畝農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)“作價”而來。法庫縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心出具的評估報告則顯示，上述922.37畝耕地價值60萬元。

2009年3月24日，在縣鄉(xiāng)政府的支持下，長崗子合作社經(jīng)理事會討論，決定向法庫縣信用聯(lián)社申請一年期貸款30萬元。承諾的還款來源為“辣椒種植收入”。

合作社理事會決議確認:“同意用本社社員流轉(zhuǎn)后的922.37畝土地承包經(jīng)營權(quán)，作為抵押物，向法庫縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社申請借款30萬元”;并承諾，“認可貸款形式，明確貸款相關(guān)責(zé)任。如貸款到期不能償還，同意按合同條款約定處理抵押物品，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任”。

記者了解到，發(fā)放貸款的是法庫縣秀水河子鎮(zhèn)信用社，但這筆貸款需要該縣農(nóng)村信用聯(lián)社審批。法庫縣秀水河子鎮(zhèn)信用社主任王威告訴《財經(jīng)》記者，根據(jù)辣椒的生產(chǎn)周期，這筆貸款的利息為13.2%，也是該縣迄今為止發(fā)放的惟一一筆耕地抵押貸款。

中國人民銀行法庫縣支行行長焦石對《財經(jīng)》記者說:“法庫縣耕地抵押貸款，應(yīng)該能確保農(nóng)民不失地。首先，它限于合作社抵押貸款，而不針對農(nóng)戶;其次，抵押物是農(nóng)民流轉(zhuǎn)給合作社的耕地使用權(quán)，而不是自家的農(nóng)地承包權(quán)證。萬一合作社還不了貸款，這些耕地用途不能變，必須流轉(zhuǎn)出去才有收益，而這些農(nóng)民還可優(yōu)先承包。”

“授權(quán)試點”抵押

盡管如此，法庫縣首筆耕地抵押貸款，已經(jīng)闖入中國現(xiàn)行土地法律的“禁區(qū)”。

依照主管農(nóng)地承包的農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，中國共有14億多畝的承包地，分由3億多農(nóng)戶承包耕作。而中國全國人大1998年修訂的《擔(dān)保法》、2003年3月1日生效的《農(nóng)地承包法》、2007年10月1日生效的《物權(quán)法》，都明確“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押”。

官方之所以禁止耕地抵押，主要是考慮中國農(nóng)村社會保障體系不健全，土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，還是農(nóng)民社會保障的基礎(chǔ)。如果允許耕地抵押，一旦抵押權(quán)實現(xiàn)，則意味著農(nóng)民會失去土地，甚至變成“流民”，影響社會穩(wěn)定。

但是，上述條款近年來也遭到學(xué)界的質(zhì)疑。“耕地不能抵押”被認為是對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的限制。在他們看來，《物權(quán)法》已明確農(nóng)地承包權(quán)屬“用益物權(quán)”，就應(yīng)賦予農(nóng)民對土地的處分權(quán)。抵押權(quán)屬于“處分權(quán)”，而“處分權(quán)”則是財產(chǎn)權(quán)的核心。

理論的爭辯抵不過實踐的需求。隨著改善農(nóng)村金融服務(wù)的呼聲日強，中國金融監(jiān)管部門承受著巨大壓力。農(nóng)民除了承包地和宅基地，缺乏有效的抵押物，這使得農(nóng)民和金融監(jiān)管者對耕地和宅基地抵押情有獨鐘。

據(jù)《財經(jīng)》記者調(diào)查，法庫縣此番耕地抵押貸款，得到了中國人民銀行沈陽分行和遼寧銀監(jiān)局的“授權(quán)”。據(jù)法庫縣縣長馮守權(quán)介紹，該縣已于2008年12月31日獲得金融管理部門批準(zhǔn)，作為遼寧省“金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新試點縣”，探索“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”。

遼寧省銀監(jiān)局的一份文件證實了上述說法。根據(jù)由中國人民銀行和遼寧銀監(jiān)局簽發(fā)的“遼寧省農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新試點方案”(下稱“試點方案”)，遼寧省將在全省選六個縣試點“農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新”，力求“有所突破”，“實現(xiàn)創(chuàng)新產(chǎn)品的低成本、廣覆蓋、可復(fù)制、易推廣”。

據(jù)“試點方案”，試點縣包括朝陽市北票市(公司加農(nóng)戶加信貸)、盤錦市盤山縣(小企業(yè)聯(lián)保貸款)、本溪市桓仁縣、丹東市寬甸縣(林權(quán)抵押貸款)、遼陽市遼陽縣(保險加信貸)。法庫縣的試點產(chǎn)品，則是“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”。

正因為有此依據(jù)，法庫縣政府于2009年2月4日印發(fā)《法庫縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，并明確該意見“由中國人民銀行法庫縣支行負責(zé)解釋”。

這一文件中并稱，試點期間，借款人只限于農(nóng)民專業(yè)合作社;試點成功后，“逐步向試點對象外推廣”。

該《指導(dǎo)意見》還明確，“建議實際抵押土地面積不超過抵押人所承包全部土地面積的70%，實際抵押期限不超過五年”。為了減少貸款風(fēng)險， “農(nóng)戶自愿辦理農(nóng)地承包權(quán)抵押貸款時，必須辦理相關(guān)的農(nóng)業(yè)保險品種”，而“保險費在發(fā)放貸款時直接扣繳”。

法庫縣縣長馮守權(quán)對《財經(jīng)》記者解釋說:“法庫縣農(nóng)民人均5畝地。按70%的比例抵押貸款，即使貸款不能償還，農(nóng)民失去這部分土地，還有1.5畝地可以維持生計，不會影響社會穩(wěn)定;同時如果貸款農(nóng)戶購買了農(nóng)業(yè)保險，還可防范失地風(fēng)險?！?/p>

入股農(nóng)民和貸款者對此次貸款頗為積極。長崗子辣椒合作社理事長李立山對《財經(jīng)》記者表示，這151戶農(nóng)民集中種植辣椒，預(yù)計每畝純收入近2000元，而預(yù)計辣椒合作社每年收入約180萬元，按時還款應(yīng)不是問題。

法庫縣秀水河子鎮(zhèn)信用社主任王威告訴《財經(jīng)》記者:“此次貸款存在法律障礙，但風(fēng)險是可控的。從最壞的結(jié)果看，如果一年期滿后不能如數(shù)還貸，貸款還可依規(guī)展期一年。如果第二年后依然還不上，信用社可收回這些耕地的使用權(quán)，然后再流轉(zhuǎn)給別人。甚至原農(nóng)戶也有資格承接經(jīng)營，只要給信用社交納流轉(zhuǎn)收益金就行?！?/p>

“耕地抵押”前途

法庫縣耕地抵押貸款得到了金融監(jiān)管部門的“授權(quán)”，但對此試點的“合法性”和前景，各方的認識并不一致。

采訪中，一些農(nóng)村問題專家對法庫縣試點表示支持，認為農(nóng)地承包權(quán)既然已被定義為農(nóng)民的“用益物權(quán)”，而且要“長久不變”，就屬于農(nóng)民的“財產(chǎn)權(quán)”，應(yīng)該“允許農(nóng)地承包權(quán)抵押”。

中國人民銀行沈陽分行營業(yè)管理部副主任吳國力認為，法庫縣作為首批“農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新試點縣”，嘗試推廣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，有助于“探索解決中國‘三農(nóng)’領(lǐng)域資金投入渠道狹窄、總量嚴重不足問題”。

在中國，目前農(nóng)村金融服務(wù)的可及性很差，服務(wù)品種也很單一。農(nóng)村金融服務(wù)薄弱、農(nóng)民貸款難，是農(nóng)村發(fā)展滯后的重要原因。

2008年10月15日，以農(nóng)村改革發(fā)展為主題的中共十七屆三中全會閉幕后第三天，中國人民銀行、銀監(jiān)會就聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》(銀發(fā)〔2008〕295號)，要求在全國九個省份選擇部分縣(市)作為試點，聯(lián)手推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新工作。

上述文件要求，試點從2008年下半年起，在中部六省和東北三省各選擇2-3個有條件的縣市開展試點，每個省集中抓好2-3個金融產(chǎn)品創(chuàng)新和推廣，要“擴大有效擔(dān)保品范圍，創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式”。

2009年3月18日，央行和銀監(jiān)會再次發(fā)文，這份題為《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》的文件，首次明確提出:“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款?！?/p>

“法庫縣試點土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，也是創(chuàng)新金融擔(dān)保方式的嘗試。即使失敗了，也可借此汲取教訓(xùn)?！敝袊嗣胥y行沈陽分行營業(yè)管理部副主任任吳國力說。

遼寧省法庫縣縣長馮守權(quán)則認為，土地是農(nóng)民的“財富之母”，但農(nóng)村土地并沒有成為農(nóng)民的“資本或資產(chǎn)”。有了耕地抵押貸款，農(nóng)民土地的資本功能就會釋放，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、搞養(yǎng)殖種植等項目就有了基礎(chǔ)，更能增加農(nóng)民收入。

農(nóng)業(yè)管理部門的態(tài)度相當(dāng)謹慎。《財經(jīng)》記者曾試圖聯(lián)系采訪遼寧省農(nóng)委和沈陽市農(nóng)委相關(guān)處室，但均被婉拒。遼寧省農(nóng)委專司農(nóng)地承包管理的負責(zé)人表示，法庫縣此番試點并未上報省農(nóng)委，農(nóng)委不便置評，但會密切關(guān)注。

來自中央農(nóng)村決策部門的一位專家則認為，目前地方政府借推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)弱化農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)問題比較突出，而中國農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)尚不穩(wěn)固。在如此背景下，對耕地抵押貸款這種明顯有違現(xiàn)行法律的試驗，應(yīng)該得到中央政府的授權(quán)，僅有金融監(jiān)管部門的授權(quán)是不夠的。

諸多農(nóng)村學(xué)者向記者指出，農(nóng)地承包權(quán)和宅基地抵押，是大勢所趨，也是執(zhí)政黨賦予農(nóng)民“長久不變”“更加完整”的農(nóng)地承包權(quán)的應(yīng)有之義。目前對各地此類實驗，應(yīng)該冷靜觀察，確?；谵r(nóng)民自愿;同時有關(guān)部門應(yīng)強化對各地試點的調(diào)研，及時調(diào)整相關(guān)政策。■

《遼寧日報》記者張春紅對此文亦有貢獻