放寬準(zhǔn)入后，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)如星火燎原，但相應(yīng)的監(jiān)管資源捉襟見肘，亟需制度創(chuàng)新

《財經(jīng)》記者 張宇哲

在近年來一系列監(jiān)管、財稅政策引導(dǎo)下，農(nóng)村金融體系的建設(shè)大有星火燎原之勢。

據(jù)銀監(jiān)會最新統(tǒng)計，至2009年1月底，中國已有108家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開業(yè)。所謂新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，即為銀監(jiān)會批準(zhǔn)成立的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社。

在前不久召開的農(nóng)村金融研討會上，一位專家推算，如果按管理層的要求和計劃，基本實現(xiàn)縣(市)及以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村金融服務(wù)全覆蓋，三年內(nèi)各類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)至少要增加至千家以上。

在為農(nóng)村金融打開新局面歡欣的同時，亦應(yīng)看到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管瓶頸。

“對監(jiān)管者來說，目前最迫切的問題是監(jiān)管資源不足，監(jiān)管力量太少了?！币晃回?fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的基層銀監(jiān)局人士對《財經(jīng)》記者坦承，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險防范任務(wù)十分艱巨。

農(nóng)村金融體系的開拓，肩負(fù)著拉動農(nóng)村需求、平衡二元經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，向來被國務(wù)院高層視為與國有銀行改革并重的改革攻堅戰(zhàn)。上個世紀(jì)90年代風(fēng)行一時的農(nóng)村金融基金會因缺乏監(jiān)管損失慘重，恰恰是新一輪農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的前車之鑒。如何在發(fā)展與監(jiān)管之間取得平衡，仍然任重而道遠(yuǎn)。

風(fēng)生水起

2006年底，銀監(jiān)會調(diào)整放寬了準(zhǔn)入門檻，開放農(nóng)村金融市場。業(yè)內(nèi)公認(rèn)，這是農(nóng)村金融領(lǐng)域最具突破意義的改革。從那時起，各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的冒升如雨后春筍。

據(jù)銀監(jiān)會最新統(tǒng)計，至2009年1月底，108家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)共吸納股金42億元，存款62億元，貸款余額42億元，累計發(fā)放貸款55億元，95%的貸款投向農(nóng)村小企業(yè)和農(nóng)戶，已盈利的機(jī)構(gòu)實現(xiàn)賬面利潤1003萬元;不良貸款率約為0.4%，其中0.2%是四川汶川大地震因素造成。

上述108家機(jī)構(gòu)中，有村鎮(zhèn)銀行92家、貸款公司6家、農(nóng)村資金互助社10家。村鎮(zhèn)銀行和貸款公司的主要發(fā)起人均為商業(yè)銀行。

截至目前，國開行已設(shè)立七家村鎮(zhèn)銀行，是設(shè)立村鎮(zhèn)銀行數(shù)目最多的中資銀行，農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、民生銀行也已相繼設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。據(jù)悉，工行、中行正積極申請設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。

3月底，廣東恩平匯豐村鎮(zhèn)銀行有限責(zé)任公司正式開業(yè)，這是匯豐銀行在中國開設(shè)的第五家村鎮(zhèn)銀行。外資銀行中，渣打銀行和花旗銀行也分別設(shè)立一家村鎮(zhèn)銀行和一家貸款公司。

北京市常務(wù)副市長吉林曾在公開場合表示，2009年，北京將進(jìn)一步加大農(nóng)村金融體系建設(shè)力度，本年度將成立20多家小額貸款公司及8家村鎮(zhèn)銀行;重慶金融辦主任羅廣告訴《財經(jīng)》記者，今年計劃成立15家村鎮(zhèn)銀行;湖南銀監(jiān)局有關(guān)人士亦向《財經(jīng)》記者透露，初步計劃設(shè)立十幾家村鎮(zhèn)銀行，力求每個地級市有一家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

為了進(jìn)一步擴(kuò)大新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，改善農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋低、競爭不充分的局面，來自銀監(jiān)會的消息顯示，按照國務(wù)院的要求，銀監(jiān)會正在研究制定新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)未來三年的發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一匯總后擬于近期報請國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。

這一規(guī)劃的主要思路，就是繼續(xù)擴(kuò)大開放面。銀監(jiān)會合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部主任臧景范介紹，銀監(jiān)會爭取通過三年努力，與現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)一起，基本實現(xiàn)縣(市)及以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村金融服務(wù)全覆蓋。

“這并不意味著機(jī)構(gòu)全覆蓋，關(guān)注焦點(diǎn)在于金融服務(wù)空白處?！标熬胺稄?qiáng)調(diào)。

據(jù)銀監(jiān)會官方網(wǎng)站發(fā)布的2008年度《中國銀行業(yè)農(nóng)村金融服務(wù)分布圖集》顯示，金融機(jī)構(gòu)空白點(diǎn)有2000多個，投資人可以據(jù)此選點(diǎn)?！敖鹑诜?wù)空白點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于這個數(shù)目，設(shè)立新型農(nóng)村金融同時要兼顧商業(yè)可持續(xù)性。那些屬于金融空白點(diǎn)又無法兼顧商業(yè)可持續(xù)的地方，比如四川、西藏等地廣人稀的地方，開一家機(jī)構(gòu)成本很高，需要政策提供支持?！标熬胺斗Q。

政策杠桿

準(zhǔn)入的放開、門檻的降低及財稅方面的一系列優(yōu)惠政策，是改變農(nóng)村金融原來應(yīng)者寥寥局面的制度支點(diǎn)。

2006年，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)首批試點(diǎn)選擇四川等六省區(qū)先行試點(diǎn)。過去開一家銀行至少需要1億元資本金，村鎮(zhèn)銀行的資本金只需要300萬元，市場門檻的大幅降低帶來的是地方投資者申請踴躍。有關(guān)試點(diǎn)省區(qū)還給予前三年返還營業(yè)稅的優(yōu)惠條件。

2007年10月，試點(diǎn)迅速星火燎原，擴(kuò)大到全國31個省(區(qū)、市)。

今年以來，財政部又發(fā)布了一系列財政促進(jìn)金融支農(nóng)的新政策，包括涉農(nóng)貸款增量獎勵、費(fèi)用補(bǔ)貼等，希望將財政政策與信貸資金有機(jī)結(jié)合，探索發(fā)揮財政杠桿的作用。

3月2日，財政部發(fā)布文件對涉農(nóng)貸款增量進(jìn)行財政獎勵試點(diǎn)，暫定試行三年。從2009年起，對上年末涉農(nóng)貸款余額同比增幅超過15%的金融機(jī)構(gòu)，按2%給予獎勵，但對上半年末不良貸款率同比上升的，不予獎勵。試點(diǎn)包括了黑龍江、山東、河南、湖南、云南和新疆六個產(chǎn)糧大省(區(qū))。

當(dāng)日，財政部還發(fā)布了對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行定向費(fèi)用補(bǔ)貼的通知，對達(dá)到監(jiān)管要求并實現(xiàn)上年末貸款余額同比增長的(其中村鎮(zhèn)銀行貸存比要大于50%)，自2009年至2011年，由中央財政按照上年末貸款余額的2%給予補(bǔ)貼。

由于目前的村鎮(zhèn)銀行貸存比大部分都已超過50%，也就是說幾乎均可享受到此次補(bǔ)貼。

此外，《財經(jīng)》記者還了解到，財政部還將出臺一項頗為重大的政策，即對所有金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的5萬元以下的農(nóng)戶貸款，給予稅收減免優(yōu)惠。這一政策可能暫定試行兩年。

對此，銀監(jiān)會有關(guān)人士認(rèn)為，此次財政部發(fā)布的一系列財政促進(jìn)金融支農(nóng)的重大政策，是近年來前所未有的，其中這項稅收減免政策更是激勵力度最大的，“希望這些政策可以常態(tài)化，對農(nóng)村金融領(lǐng)域有一個長效激勵機(jī)制?！?/p>

在多重政策鼓勵下，外資銀行的選擇也有所不同?；ㄆ煦y行因農(nóng)村金融業(yè)務(wù)較難盈利沒有申請村鎮(zhèn)銀行，匯豐銀行則在以一年成立四家以上村鎮(zhèn)銀行的速度，布局其在中國縣域的版圖。

接踵而來的問題是，同一家主辦行下屬的多家村鎮(zhèn)銀行，能否后臺共享以解決管理成本高的問題實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)?這直接對村鎮(zhèn)銀行當(dāng)前不能跨區(qū)經(jīng)營的限制提出了挑戰(zhàn)。

銀監(jiān)會有關(guān)官員告訴《財經(jīng)》記者，將允許主發(fā)起行參照銀行小企業(yè)金融服務(wù)專營機(jī)構(gòu)模式，組成專司村鎮(zhèn)銀行管理事業(yè)部性質(zhì)的專業(yè)化機(jī)構(gòu)。

“單獨(dú)的事業(yè)部制不會使城市業(yè)務(wù)和農(nóng)村業(yè)務(wù)混淆，這樣的設(shè)置可以確保針對不同的客戶群，集中實施不同的策略和經(jīng)營方式。但這種管理形式只是權(quán)宜之計，畢竟管理村鎮(zhèn)銀行需要一個載體，未來也會有整合村鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)的需要?！眳R豐中國村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)部常務(wù)總監(jiān)李惠乾認(rèn)為。

匯豐村鎮(zhèn)銀行和匯豐在上海的子公司匯豐銀行(中國)有限公司(下稱匯豐中國)完全分開運(yùn)營，有各自的董事會。匯豐中國在架構(gòu)上與這些村鎮(zhèn)銀行是平行關(guān)系，但在匯豐中國內(nèi)部設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)部，對其所有村鎮(zhèn)銀行負(fù)有管理職能，包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、產(chǎn)品開發(fā)、風(fēng)險控制、資源調(diào)配等，相當(dāng)于村鎮(zhèn)銀行的總部。

“但這是否相當(dāng)于匯豐銀行另辟蹊徑，突破了對外資銀行網(wǎng)點(diǎn)布局的諸多限制?”一位銀行業(yè)專家表示。事實上，目前村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行，大多為在網(wǎng)點(diǎn)布局有政策約束的金融機(jī)構(gòu)，比如沒有基層分支機(jī)構(gòu)的國開行，或者不可跨區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的城商行、農(nóng)商行。

目前外資銀行設(shè)立的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)均為獨(dú)資形式，“獨(dú)資可以有效決策，如果采用股權(quán)分散的方式，會變成很多決策在董事會、股東大會層面協(xié)調(diào)?！崩罨萸J(rèn)為。

監(jiān)管瓶頸

“很多跡象表明，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)完全可以在服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)縣域的過程中，實現(xiàn)長久的可持續(xù)發(fā)展?！便y監(jiān)會合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部主任臧景范在接受《財經(jīng)》記者采訪時強(qiáng)調(diào)。

雖然如此，業(yè)內(nèi)人士推算，如果基本實現(xiàn)縣(市)及以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村金融服務(wù)全覆蓋，三年內(nèi)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)至少要增加至千家以上。與此相對應(yīng)的是，主管新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的銀監(jiān)會合作部，原先已負(fù)責(zé)現(xiàn)有5000多家農(nóng)信社的監(jiān)管，迄今該部門在人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置上并無任何變化，同樣的監(jiān)管資源現(xiàn)在要管數(shù)量更多的基層金融機(jī)構(gòu)，如何堅持“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的原則?

在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展試點(diǎn)之后，基層監(jiān)管力量已捉襟見肘。銀監(jiān)會主席劉明康在彼時接受《財經(jīng)》記者專訪時亦強(qiáng)調(diào)，如何改進(jìn)監(jiān)管體系，利用有限的監(jiān)管力量應(yīng)對更為艱巨的監(jiān)管任務(wù)，切實防范金融風(fēng)險，也將是銀監(jiān)會面臨的一個重要而現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

目前，按照銀監(jiān)會的職責(zé)分工，地方銀監(jiān)分局為農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而絕大多數(shù)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)都設(shè)在縣(市)以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和行政村，這些地方只設(shè)有監(jiān)管辦事處，目前每個辦事處一般只有三到五個人，監(jiān)管任務(wù)(包括對農(nóng)信社和郵儲銀行的監(jiān)管)很繁重。隨著大型金融機(jī)構(gòu)包括外資銀行的參與，如何科學(xué)建立大型機(jī)構(gòu)與小型機(jī)構(gòu)的股權(quán)管理關(guān)系，更是一個需要慎重研究的課題。

對此，臧景范表示，一方面要落實大股東的主監(jiān)管制度，即借力于對大股東商業(yè)銀行的法人監(jiān)管，來實現(xiàn)對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。另一方面，銀監(jiān)會已要求基層監(jiān)管力量盡可能向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)信社傾斜，在資本充足率、信貸風(fēng)險、法人治理、內(nèi)部控制等方面實施持續(xù)、動態(tài)和盯住式的審慎監(jiān)管。

另外，不在銀監(jiān)會監(jiān)管范圍內(nèi)的“只貸不存”的小額貸款公司，近期發(fā)展勢頭亦頗為兇猛。

繼去年5月央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)有關(guān)文件，把小額貸款公司的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)移交給省級政府之后，短短數(shù)月間，已經(jīng)開業(yè)的小額貸款公司就達(dá)390多家，籌備成立的有400多家，僅內(nèi)蒙古一個區(qū)就計劃成立150多家，重慶市已成立52家貸款公司。比較沖動的省份主要集中在資金緊缺的中西部。

“我們主要擔(dān)心其非法集資、洗黑錢、吸收公共存款，已對地方出具監(jiān)管指導(dǎo)意見，目前密切關(guān)注其動態(tài)。”臧景范稱。

對于這樣的監(jiān)管形勢和資源約束，《財經(jīng)》雜志首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高建議，“銀監(jiān)會不妨嘗試二級監(jiān)管模式，改造地方金融辦或省聯(lián)社的力量監(jiān)管地方小型金融機(jī)構(gòu)，包括新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、典當(dāng)行、擔(dān)保公司等，類似于美國的聯(lián)邦監(jiān)管模式，這種分省監(jiān)管模式還會促進(jìn)監(jiān)管競爭，既可增加監(jiān)管力量，也可避免‘一刀切’的管理模式，以免落入‘一管就死，一放就亂’的窠臼?！薄?/p>