[摘 要] 本文從解釋存款保險(xiǎn)制度的含義入手界定了研究對象，比較了各國存款保險(xiǎn)制度的異同;闡明了中國盡快建立存款保險(xiǎn)制度的必要性，并借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)了中國存款保險(xiǎn)制度建立的具體模式。

[關(guān)鍵詞] 存款保險(xiǎn)制度 道德風(fēng)險(xiǎn) 銀行危機(jī)

國務(wù)院已同意建立存款保險(xiǎn)制度，并由央行會同財(cái)政部、銀監(jiān)會、國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委成立工作組。這標(biāo)志著自1997年以來醞釀已久的我國存款保險(xiǎn)機(jī)制已正式啟動(dòng)。

一、存款保險(xiǎn)制度簡介

存款保險(xiǎn)制度是指為存款類金融機(jī)構(gòu)建立專門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，投保成員機(jī)構(gòu)定期向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)，當(dāng)投保成員機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或破產(chǎn)時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供流動(dòng)性資助或者代替破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)對存款人予以賠付的制度。存款保險(xiǎn)制度既能為金融體系提供一張安全網(wǎng)，防止個(gè)別銀行的危機(jī)擴(kuò)散到其他銀行而引起銀行恐慌和金融危機(jī);還有助于保護(hù)存款人利益，維護(hù)公眾對銀行體系的信心。

1.存款保險(xiǎn)制度的形成和發(fā)展。由于存款對銀行業(yè)經(jīng)營的關(guān)鍵意義，存款保護(hù)的理念和實(shí)踐實(shí)際上很早就出現(xiàn)了。19世紀(jì)初中國的票號、錢莊就有了同業(yè)間互助性的安全基金制度。這是存款保險(xiǎn)制度的雛形，要比現(xiàn)在存款保險(xiǎn)制度早一百年。真正意義上的存款保險(xiǎn)制度產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代。20世紀(jì)30年代的世界金融危機(jī)使美國大量銀行倒閉，美國的整個(gè)金融體系搖搖欲墜，整個(gè)經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)有史以來的大危機(jī)。在這種情況，美國修改相關(guān)的法律，設(shè)立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)和聯(lián)邦儲蓄貸款保險(xiǎn)公司( ESLIC)，標(biāo)志著現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度的建立。存款保險(xiǎn)制度對美國金融制度的穩(wěn)定起了重要的作用，并對其他國家產(chǎn)生了積極的示范效應(yīng)。特別是20世紀(jì)60年代以后，隨著金融自由化、金融創(chuàng)新浪潮對金融穩(wěn)定的沖擊，世界上許多國家都相繼建立了不同形式的存款保險(xiǎn)制度。

2.各國存款保險(xiǎn)制度的比較?，F(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度多數(shù)是以美國FDIC 為藍(lán)本建立起來的，但由于各國的實(shí)際情況差別很大，所以存款保險(xiǎn)制度還是有很多不同之處:(1)存款保險(xiǎn)制度的體制?；旧嫌袃煞N模式:一種是集中體制，即全國只設(shè)單一的、高度集中的、面向所有金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。一種是分散體制，即針對金融機(jī)構(gòu)的不同類型，提供不同的保險(xiǎn)安排。二者沒有孰優(yōu)孰劣的劃分，關(guān)鍵要結(jié)合各國的實(shí)際情況。(2)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的類型和職能。從組織形態(tài)來看，各國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基本上有兩種類型:一種是公司型的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如美國、日本;一種是基金型的存款保護(hù)機(jī)構(gòu)，如德國、英國。

各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基本職能有單一和綜合之分。單一職能一般僅局限于保險(xiǎn)基金的籌集和對存款人利益的補(bǔ)償。綜合職能不僅包括保險(xiǎn)職能，還包括資金援助職能和一定的監(jiān)管職能。如美國的FDIC從成立之日起就與貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備銀行一道在金融監(jiān)管方面具有廣泛的職能，包括:①審批所有銀行的保險(xiǎn)注冊;②檢查監(jiān)督所有投保銀行的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果;③幫助陷入困境的銀行調(diào)整方向，組織資金運(yùn)用并提供資金援助;④協(xié)助瀕臨破產(chǎn)銀行與健全銀行的合并;⑤擔(dān)任破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的清算人或清盤人。隨著存款保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步發(fā)展，各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能具有綜合化的傾向。

3.存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的出資和管理。從各國的情況看，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的出資主要有三種方式:一是完全由政府出資建立，如美國、英國。二是完全由行業(yè)出資建立，屬于行業(yè)自律性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，如德國是這種模式的代表。三是政府與行業(yè)聯(lián)和出資建立，如日本。

在管理方面，主要分為四類:一是存款保險(xiǎn)公司完全由政府部門或央行控制并管理，受政府監(jiān)督。二是由政府控制，但委托私立機(jī)構(gòu)或央行控制并管理。三是行業(yè)協(xié)會自行控制并管理 。四是由政府控制后，由政府與私人機(jī)構(gòu)共同管理。

4.存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金來源和保費(fèi)征收。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金來源主要有以下幾個(gè)渠道:一是資本金，包括設(shè)立時(shí)政府(主要是財(cái)政部、央行)認(rèn)購的股份和參加保險(xiǎn)計(jì)劃的各銀行認(rèn)購的股份。二是吸收存款保險(xiǎn)費(fèi)。三是在存款保險(xiǎn)公司無力挽救問題銀行時(shí)，可從財(cái)政部或央行融通資金。但最主要的資金來源是保險(xiǎn)費(fèi)。

各國征收存款保險(xiǎn)費(fèi)一般有以下幾種方式:一是按一定的保險(xiǎn)費(fèi)率定期繳納。從各國情況來看，保險(xiǎn)費(fèi)率有單一費(fèi)率和差別費(fèi)率兩種。單一費(fèi)率對所有銀行都采取一樣的征收標(biāo)準(zhǔn)。差別費(fèi)率根據(jù)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況的不同分別按不同的標(biāo)準(zhǔn)征收，風(fēng)險(xiǎn)大的銀行征收較高比例的保險(xiǎn)費(fèi)率。單一保險(xiǎn)費(fèi)率與個(gè)銀行的財(cái)務(wù)狀況和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)脫節(jié)，刺激了風(fēng)險(xiǎn)偏好型銀行過度追求高風(fēng)險(xiǎn)、高收益，誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。而差別費(fèi)率根據(jù)銀行營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的高低征收保費(fèi)，可以防止道德風(fēng)險(xiǎn)，因此，從理論上講，差別費(fèi)率更為科學(xué)。二是按一定額度征收。如英國規(guī)定了繳納保險(xiǎn)基金的最低限和最高限。三是平時(shí)不對銀行征收保費(fèi)，不設(shè)經(jīng)常性資金或只有小額初始金，只是在銀行倒閉之后才籌集必要的資金償付存款人。四是特別融資額度。在保險(xiǎn)基金本身不足以實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)的目標(biāo)的情況下，一些國家允許存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有特別融資權(quán)。

5.存款保險(xiǎn)的加入方式。從各國來看，參加存款保險(xiǎn)的方式有自愿、強(qiáng)制、自愿與強(qiáng)制相結(jié)合3種方式。由于自愿加入容易帶來逆向選擇問題，經(jīng)營穩(wěn)健、資產(chǎn)健全的銀行由于具有嚴(yán)格的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，通常不易發(fā)生擠兌，因而不愿支付保險(xiǎn)費(fèi)徒增成本，而風(fēng)險(xiǎn)偏好性的銀行則力求加入保險(xiǎn)以此來吸引儲戶。強(qiáng)制方式有助于迅速建立強(qiáng)大的保險(xiǎn)基金，并能有效的克服逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)。

6.存款保險(xiǎn)的對象、標(biāo)的及賠償限額。(1)從存款保險(xiǎn)的對象來看，大多數(shù)國家以領(lǐng)土論為原則，按這一原則，保險(xiǎn)的基本對象包括本國領(lǐng)土內(nèi)的本國金融機(jī)構(gòu)、外國銀行分支機(jī)構(gòu)和附屬機(jī)構(gòu)。(2)從保險(xiǎn)范圍來看，大多數(shù)國家是有選擇的。幣種方面，大多數(shù)國家包括本幣存款和外幣存款，但有些國家不保護(hù)外幣存款。大多數(shù)國家也都排除同業(yè)存款。(3)從存款保險(xiǎn)的限額來看，絕大多數(shù)國家實(shí)行限額保險(xiǎn)。又分為三類:一是按限額賠償，二是按比例賠償，三是按比例有限額的賠償。

二、建立我國存款保險(xiǎn)制度的必要性

隨著中國加入世貿(mào)組織后金融市場化、國際化進(jìn)程的加快，金融產(chǎn)品創(chuàng)新逐漸增多，金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大，中國要防范風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定金融，就必須“防患于未然”，建立存款保險(xiǎn)制度。實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，有利于完善市場規(guī)則、提高金融機(jī)構(gòu)競爭力。長期以來，由于中國實(shí)行的是隱性存款保險(xiǎn)制度，形成了金融機(jī)構(gòu)不公平競爭的市場環(huán)境。建立存款保險(xiǎn)制度可以形成對存款機(jī)構(gòu)的外部壓力，促使其改善經(jīng)營。特別是在中國加入世貿(mào)組織的過渡期結(jié)束之后，中國金融業(yè)要面對更加激烈的國際國內(nèi)市場競爭。在市場經(jīng)濟(jì)體制中，不可能也不應(yīng)該再由政府對存款人全額擔(dān)保，因此，建立由存款人、金融機(jī)構(gòu)和政府合理分擔(dān)的市場化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制已迫在眉睫。

1.金融機(jī)構(gòu)需要存款保險(xiǎn)。自有資本是銀行抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的重要屏障，是衡量銀行信譽(yù)的重要比率，銀行經(jīng)營發(fā)生損失，最終只能以自有資本抵補(bǔ)。一般而言，自有資本比重越高，銀行經(jīng)營的安全系數(shù)越大。我國四大國有商業(yè)銀行的資本金嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定的8%的最低資本充足率，難以抵御經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，銀行經(jīng)營的安全性較差。銀行業(yè)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)了高風(fēng)險(xiǎn)的趨勢，一旦經(jīng)營不善，將直接威脅存款人的利益，如果出現(xiàn)問題，易對社會產(chǎn)生連鎖性的影響。如果商業(yè)銀行參加了存款保險(xiǎn)制度，在出現(xiàn)問題時(shí)，可以避免擠兌風(fēng)潮，進(jìn)而避免整個(gè)金融體系受個(gè)別破產(chǎn)銀行的影響出現(xiàn)大的震蕩，將銀行經(jīng)營失敗的社會成本降到最低。

2.高速增長的居民儲蓄需要保險(xiǎn)。我國居民的投資渠道不多，儲蓄一直是大多數(shù)人的首選金融投資方式，儲蓄存款是我國信貸資金的主要來源，也是銀行對億萬儲戶的硬負(fù)債，到期必須足額還本付息。存款人一般并不知道銀行是否在從事風(fēng)險(xiǎn)較大或很大的活動(dòng)，這種信息不對稱使存款人的利益有可能得不到保護(hù)，建立存款保險(xiǎn)制度，其本意就是保護(hù)存款人，特別是中小戶的利益。這樣，存款人也不會輕易大量提款，金融機(jī)構(gòu)的資金來源能夠比較穩(wěn)定，有利于金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展。

3.完善的銀行業(yè)監(jiān)管體系需要存款保險(xiǎn)。保障銀行業(yè)安全經(jīng)營、對銀行業(yè)監(jiān)管的主要措施，國際上通常將其劃分為三大類。(1)預(yù)防性措施:應(yīng)用于日常的銀行開業(yè)登記管理，資本充足性管理，銀行清償能力的管理、銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理和貸款集中程度的管理，來有效地減少風(fēng)險(xiǎn)和隱患。(2)臨時(shí)救援措施:當(dāng)某一銀行發(fā)生清償困難時(shí)，根據(jù)該銀行的情況，采取救援措施。(3)事后補(bǔ)救措施:主要指存款保險(xiǎn)制度。當(dāng)投保銀行(或存款機(jī)構(gòu))經(jīng)營破產(chǎn)不能支付存款時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為其付現(xiàn)，提供事后補(bǔ)救，保護(hù)存款人的利益，減少存款人的損失，并防止擠兌風(fēng)潮，來穩(wěn)定金融體系。從這個(gè)意義上說，存款保險(xiǎn)制度是銀行業(yè)監(jiān)管體系的最后一道屏障。建立存款保險(xiǎn)制度后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以分擔(dān)中國人民銀行的部分金融監(jiān)管職責(zé)，對被保險(xiǎn)銀行的具體業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。

4.銀行業(yè)的對外開放需要存款保險(xiǎn)。我國的金融市場正處于對外開放的進(jìn)程中，越來越多的外資銀行進(jìn)入中國市場開拓業(yè)務(wù)，從這一點(diǎn)講，也有必要與國際慣例接軌，盡快建立存款保險(xiǎn)制度。 外資銀行大多是私營銀行，其經(jīng)營狀況除受自身業(yè)務(wù)的影響外，還要受母國的政治、經(jīng)濟(jì)以及其總行和其他分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況的影響。為了保護(hù)我國存款人的利益，保證整個(gè)金融體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有必要由中國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對它們某幾類存款進(jìn)行保險(xiǎn)。

三、建立我國存款保險(xiǎn)制度的具體方案

中國存款保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)在借鑒國外業(yè)己存在，并行之有效的存款保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國實(shí)際情況研究制訂，它應(yīng)該既保護(hù)存款人的利益，又能監(jiān)管銀行經(jīng)營，以確保金融機(jī)構(gòu)不濫用存款保險(xiǎn)制度去進(jìn)行過度風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營，把銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)降低到最小，促進(jìn)銀行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，保證整個(gè)金融體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.制定《存款保險(xiǎn)法》，確立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位。在《存款保險(xiǎn)法》中，要根據(jù)我國金融體制的現(xiàn)狀，從規(guī)范中央銀行的監(jiān)管職能和行為考慮，對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)采取政府獨(dú)資的形式，建立相對獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。其優(yōu)點(diǎn)在于政府具有任何其他機(jī)構(gòu)所無法比擬的權(quán)威性，能夠提供足夠強(qiáng)大的信謄，因此政府提供的存款保險(xiǎn)更能有效地分擔(dān)存款人的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)公眾對銀行的信心。

2.存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能。應(yīng)秉承“成本最小”原則和“風(fēng)險(xiǎn)最小化”原則，負(fù)責(zé)存款保險(xiǎn)基金的征收、賠付和運(yùn)用，擁有對投保金融機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)、損失情況，以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行管理的基本權(quán)利，并參加問題金融機(jī)構(gòu)的撤銷、破產(chǎn)清算工作，我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)可以獲得與其履行職能相匹配的一些職權(quán)。

3.存款保險(xiǎn)的成員資格。為防止出現(xiàn)逆向選擇和實(shí)現(xiàn)公平競爭，有必要實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)，對于強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)可能產(chǎn)生的“劫富濟(jì)貧”現(xiàn)象，可以通過對各投保金融機(jī)構(gòu)征收風(fēng)險(xiǎn)差別保費(fèi)的辦法來規(guī)避。

4.存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金來源。應(yīng)主要來自于投保金融機(jī)構(gòu)繳納的存款保險(xiǎn)費(fèi)，以及從投保金融機(jī)構(gòu)清算財(cái)產(chǎn)中的受償所得，國內(nèi)大部分專家認(rèn)為我國存款保險(xiǎn)基金設(shè)立初期保費(fèi)收取不宜過高，在過渡階段可以采取國家特別融資的方式落實(shí)存款保險(xiǎn)的資金來源。

5.最高賠付限額。由于全額保險(xiǎn)增加國家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也弱化投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識和對風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的市場約束，易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，為此，保險(xiǎn)限額的確定一般遵循充分保護(hù)絕大多數(shù)中小存款人利益這一基本原則。

6.費(fèi)率制度安排。在建立存款保險(xiǎn)制度初期，可主要依據(jù)投保金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模及資本充足率實(shí)行簡單的差別費(fèi)率，以利于形成正向激勵(lì)機(jī)制，待條件成熟后，逐步過渡到基于風(fēng)險(xiǎn)評級的差別費(fèi)率[5]。

當(dāng)然，實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，對于具有中國國情的金融體制來說，還面臨諸多的矛盾和問題，不可能一蹴而就，需要逐步完善，但不破不立，中國金融業(yè)需要建立存款保險(xiǎn)制度，人民群眾需要存款保險(xiǎn)安全，可以相信，中國存款保險(xiǎn)制度將會為金融企業(yè)和存款人的資金安全帶來長久效益。

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