[摘 要] “主體功能區(qū)布局基本形成”是全面建成小康社會的基本標志之一。推進形成主體功能區(qū)需要用土地政策規(guī)范空間開發(fā)秩序和開發(fā)行為。論文對促進四類主體功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀土地政策和促進特定主體功能區(qū)健康發(fā)展的微觀土地政策選擇進行了初步的探索，以期為國家、省市主體功能區(qū)規(guī)劃提供參考。

[關(guān)鍵詞] 主體功能區(qū) 宏觀土地政策 微觀土地政策

推進形成主體功能區(qū)是貫徹落實科學發(fā)展觀、規(guī)范空間開發(fā)秩序、優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。“十一五”規(guī)劃提出了推進形成主體功能區(qū)的初步構(gòu)想，黨的十七大將“主體功能區(qū)布局基本形成”確定為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標的新要求。土地是一切空間開發(fā)活動的承載體，空間開發(fā)秩序的規(guī)范、空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化最終都要通過土地資源的用途、開發(fā)速度、利用結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)，土地資源開發(fā)利用直接關(guān)系著推進形成主體功能區(qū)的成敗。鑒于土地政策是我國調(diào)控土地開發(fā)行為的重要工具，在深入理解國家推進形成主體功能區(qū)的政策文獻的基礎(chǔ)上，論文從宏觀和微觀兩個層面，對主體功能區(qū)土地政策選擇進行了初步的研究。宏觀層面的土地政策，是從宏觀大局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮四類主體功能區(qū)的發(fā)展，從整體推進主體功能區(qū)建設(shè)、從四類主體功能區(qū)關(guān)聯(lián)、協(xié)同發(fā)展的角度設(shè)計的土地政策。微觀層次的土地政策，是針對不同主體功能區(qū)的發(fā)展條件差異、主體功能差異而設(shè)計的土地政策。

一、主體功能區(qū)宏觀土地政策選擇

基于對國家推進形成主體功能區(qū)相關(guān)政策文獻的理解，主體功能區(qū)宏觀土地政策主要表現(xiàn)為：1.科學確定各類用地規(guī)模，嚴格控制工業(yè)用地增加，確保耕地數(shù)量和質(zhì)量、城市居住用地適度增加、農(nóng)村居住用地逐步減少、交通用地有控制地增長。2.科學確定不同主體功能區(qū)的人均建設(shè)面積、人均城鎮(zhèn)用地面積等標準，科學確定城市化地區(qū)工業(yè)用地的建筑容積率、投資強度，單位面積產(chǎn)出率等標準。3.明確城鄉(xiāng)之間用地增減規(guī)模掛鉤的思路與原則，根據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模確定城市建設(shè)用地增加的規(guī)模。4.明確城鄉(xiāng)之間人地掛鉤思路與原則，根據(jù)城市吸納農(nóng)村人口進入城市定居的規(guī)模確定城市建設(shè)用地增加規(guī)模。5.明確地區(qū)之間人地掛鉤的思路與原則，根據(jù)城市化地區(qū)吸納外來人口定居的規(guī)模確定建設(shè)用地增加規(guī)模。

二、優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地政策選擇

優(yōu)化開發(fā)區(qū)要強化市場機制的作用，誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，完善土地開發(fā)利用的法律法規(guī)，切實保護農(nóng)民的合法利益，土地政策具體選擇表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.嚴格控制建設(shè)用地增量的政策。(1)規(guī)范政府的土地儲備行為，限定土地儲備的范圍主要是存量建設(shè)用地的收購和收回，嚴禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍;(2)把盤活存量作為土地政策的著力點，妥善處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置；(3)對存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化;(4)加大土地開發(fā)整理力度，通過復(fù)墾整理、土地開發(fā)，在土地中“找”土地；(5)堅持科技創(chuàng)新，推廣新技術(shù)、新材料，提高土地集約利用率，通過科技“增”土地。

2.優(yōu)化土地資源利用結(jié)構(gòu)的政策。(1)誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置；(2)改變目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面，實現(xiàn)過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變；(3)在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應(yīng)量，擴大城市居住空間；(4)加大挖潛改造舊城區(qū)的力度，充分利用城鎮(zhèn)閑置土地，對浪費土地、使用價值不大的形象工程進行整改，從中“擠”土地。

3.強化土地資源節(jié)約與集約利用的政策。(1)完善單位面積土地開發(fā)利用效益測評指標體系、測評方法;(2)從單位土地的投資額、產(chǎn)出額、集聚人口的數(shù)量等方面設(shè)定單位面積土地開發(fā)利用效益最低門檻;(3)完善對節(jié)約、集約利用土地資源的激勵體系;第四，將城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，嚴格規(guī)定區(qū)內(nèi)耕地占補平衡，杜絕城市建設(shè)用地的浪費和低效利用。

4.強化市場機制在土地資源配置中的政策。(1)嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重，對建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴格限定;(2)從嚴把控以土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的行為;(3)制定“公共利益征地否定式目錄”，清理以公共利益名義實際是營利性的用地，不得征用以盈利性為目的的用地;(4)完善反映土地資源的稀缺價值和真實成本的定價機制，通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用;(5)逐步推行工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進入市場，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。

三、重點開發(fā)區(qū)土地政策

重點開發(fā)區(qū)要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對土地級差收益的分享，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間，土地政策具體選擇表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.警惕和防范政府經(jīng)營土地風險的政策。(1)加強用地指標投放的空間平衡管理，改變建設(shè)用地指標過于集中于大城市的局面;(2)減少政府獨家供應(yīng)土地的局面，嚴禁將增量土地放入土地儲備;(3)確保建設(shè)用地國有、集體兩種所有制的長期并存，維持工業(yè)化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權(quán)”;第四.規(guī)范集體建設(shè)用地出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)行為.加強對集體土地流轉(zhuǎn)收益的管理.確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者，保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。

2.強化土地用途管理的政策。(1)嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃投放土地;(2)控制土地流向，保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地的正常需求，依據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地結(jié)構(gòu)；(3)通過對新增用地的空間投放決策引導(dǎo)企業(yè)集中布局，集聚發(fā)展，培育、壯大區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集群;(4)適度增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，促進人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展，著力提高新增人口和新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地比;(5)妥善尋求城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地需求和經(jīng)濟社會發(fā)展的平衡，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地需求;(6)加強土地政策和技術(shù)政策等的配合，用土地政策引導(dǎo)各經(jīng)濟主體采用節(jié)地技術(shù)，把各類建設(shè)工程打造成為節(jié)地工程;(7)嚴格推行耕地占補平衡。

3.規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策。(1)在符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃確定的土地用途的前提下，規(guī)范集體土地出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押；(2)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃嚴格規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地獲取渠道，嚴格依據(jù)規(guī)劃確定集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)與使用，杜絕集體非農(nóng)建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)；第四，加強對集體土地流轉(zhuǎn)所得收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。

4.城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的政策。(1)由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費用；(2)要求城市區(qū)域預(yù)留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地;(3)要求城市區(qū)域騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進城，保障進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù);(4)支持對閑置建設(shè)用地的整理，整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標。

四、限制開發(fā)區(qū)土地政策

限制開發(fā)區(qū)的主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，要堅持適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。和禁止開發(fā)區(qū)類似，限制開發(fā)區(qū)土地政策運行嚴重依賴于財政縱向轉(zhuǎn)移支付。土地政策的重點是嚴格土地用途管制，嚴禁生態(tài)用地改變用途，土地政策具體選擇表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.土地用途管制政策。(1)劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、自然生態(tài)生態(tài)保護區(qū)，按照區(qū)內(nèi)土地用途分類，實行土地使用的分類管制；(2)保障生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護的用地需求;(2)嚴禁農(nóng)業(yè)發(fā)展用地、生態(tài)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)發(fā)展、城市建設(shè)用地；第四，保障與區(qū)域資源環(huán)境承載力協(xié)調(diào)的資源性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。

2.土地收益保障政策。(1)建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制;(2)繼續(xù)維持退耕還林補償政策，加大對限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償和環(huán)境補償力度；(3)加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革，逐步實現(xiàn)林地權(quán)屬的長期化，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利；第四，改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益。

3.維持土地管理工具運行的政策。(1)建立生態(tài)保護的財政補償機制，中央和省兩級財政專門設(shè)立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護政策投入；(2)有序推進政策性移民，降低限制開發(fā)區(qū)的承載人口的壓力。

五、禁止開發(fā)區(qū)土地政策

禁止開發(fā)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負是環(huán)境惡化的主要原因。根據(jù)區(qū)域的主體功能定位和區(qū)域發(fā)展條件，禁止開發(fā)區(qū)要利用土地政策杠桿，在生態(tài)環(huán)境可以承受的范圍內(nèi)，適度發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)；遷移禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的人口，拆遷部分建筑物，恢復(fù)自然植被，保護土地資源，保護生態(tài)環(huán)境。禁止開發(fā)區(qū)土地政策具體選擇表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.維持土地管理工具運行的政策。(1)建立生態(tài)保護的財政補償機制，中央和省兩級財政專門設(shè)立生態(tài)保護基金，作為對禁止開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償;(2)加大政策性移民力度，讓禁止區(qū)域人口分享工業(yè)化城市化成果。

2.土地收益保障政策。(1)繼續(xù)維持退耕還林補償政策，加大對禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償和環(huán)境補償力度；(2)加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革，逐步實現(xiàn)林地權(quán)屬的長期化，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利；(3)改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益。

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