一、引言
全球氣候變暖是全人類共同面臨的巨大挑戰(zhàn),保護(hù)氣候安全是國(guó)際社會(huì)的共同目標(biāo)。為此,國(guó)際社會(huì)需要密切合作,及早減少溫室氣體排放。在此背景下,貿(mào)易與氣候變化的關(guān)系進(jìn)入人們的視野,成為貿(mào)易領(lǐng)域研究的前沿問(wèn)題。
按照《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的《京都議定書(shū)》規(guī)定,包括歐盟在內(nèi)的附錄Ⅰ國(guó)家承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù),須在第一個(gè)承諾期2008年~2012年內(nèi),將溫室氣體排放在1990年水平基礎(chǔ)上削減5%。其他國(guó)家不承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù)。其中包括美國(guó)等少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家以中國(guó)和印度等國(guó)家沒(méi)有承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù)為由,堅(jiān)持不批準(zhǔn)《京都議定書(shū)》,從而也不承擔(dān)減排義務(wù)。作為執(zhí)行氣候政策的先行國(guó)家,歐盟各界紛紛呼吁政府對(duì)美國(guó)和中國(guó)等沒(méi)有減排義務(wù)的國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品采取邊境稅收調(diào)節(jié)(Border Tax Adjustment),來(lái)避免競(jìng)爭(zhēng)力損失,防止碳泄漏發(fā)生。后來(lái)美國(guó)也出現(xiàn)類似倡議。2007年12月美國(guó)參議院氣候和公共委員會(huì)通過(guò)的《氣候安全法案》提出邊界碳調(diào)整(Border Carbon Adjustment)的補(bǔ)救性貿(mào)易保護(hù)措施,主要針對(duì)中國(guó)和印度的出口產(chǎn)品設(shè)計(jì)。2009年6月26日,美國(guó)眾議院通過(guò)了《清潔能源與安全議案》,該議案宣稱,將從2020年起對(duì)不接受污染物減排標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家實(shí)行貿(mào)易制裁,具體的措施將表現(xiàn)為對(duì)未達(dá)到碳排放標(biāo)準(zhǔn)的外國(guó)產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅?!疤缄P(guān)稅”的說(shuō)法由此而來(lái)。
所謂“碳關(guān)稅”,是指主權(quán)國(guó)家或地區(qū)對(duì)高耗能產(chǎn)品進(jìn)口征收的二氧化碳排放特別關(guān)稅。
發(fā)達(dá)國(guó)家提出碳關(guān)稅的主要目的,一是提高本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力,維護(hù)經(jīng)濟(jì)霸權(quán),削弱中國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中大國(guó)的制造業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)力。受此輪金融危機(jī)重創(chuàng),美國(guó)政府希望以綠色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,繼續(xù)引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。提出嚴(yán)格的碳排放標(biāo)準(zhǔn),對(duì)擁有世界先進(jìn)減排技術(shù)的美國(guó)和歐洲、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家具有明顯優(yōu)勢(shì),有利于其在全球新一輪競(jìng)爭(zhēng)中,在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域和新能源領(lǐng)域搶占新興產(chǎn)業(yè)和新興技術(shù)的制高點(diǎn),遏制新興國(guó)家的崛起。二是通過(guò)征收碳關(guān)稅,維護(hù)其國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益。征收碳關(guān)稅可以不僅可以獲得高額財(cái)政收入,減少貿(mào)易赤字,同時(shí),美國(guó)通過(guò)對(duì)碳排放較高產(chǎn)品征收關(guān)稅,將使該類產(chǎn)品進(jìn)口量減少,導(dǎo)致該類產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格降低,美國(guó)將能以更低價(jià)格進(jìn)口,獲得更大貿(mào)易利益。三是轉(zhuǎn)嫁環(huán)境治理責(zé)任和成本。美國(guó)至今沒(méi)有簽署《京都議定書(shū)》。美國(guó)通過(guò)向發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)嫁環(huán)境污染較高產(chǎn)業(yè)應(yīng)承擔(dān)的減排成本,同時(shí)通過(guò)提高減排標(biāo)準(zhǔn)迫使發(fā)展中國(guó)家向其購(gòu)買先進(jìn)減排技術(shù),使發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)了減排成本和費(fèi)用。四是碳關(guān)稅的征收有利于美國(guó)在全球氣候變化談判中處于有利地位。目前針對(duì)2013年后全球減排目標(biāo)和減排機(jī)制正在進(jìn)行國(guó)際談判,將決定后京都時(shí)代的全球主導(dǎo)權(quán)。征收碳關(guān)稅不僅將改變美國(guó)過(guò)去在全球減排方面的消極做法和國(guó)際形象,增強(qiáng)其國(guó)際談判籌碼,而且很可能會(huì)以“碳關(guān)稅”為由要求我國(guó)對(duì)外承諾減排量。
二、“碳關(guān)稅”的合法性
“碳關(guān)稅”本質(zhì)上屬于碳稅的邊境稅收調(diào)節(jié)。碳稅作為環(huán)境稅的重要組成部分,是一些發(fā)達(dá)國(guó)家已采取的碳減排措施。由于碳稅政策會(huì)削弱本國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,并可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的進(jìn)口替代結(jié)果將是其他地區(qū)的排放量增加,因此,各國(guó)政府必須謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)稅收政策,既能不降低稅收環(huán)保功效,又能維持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的最有效的方式是在邊境調(diào)整能源密集型貨物的稅收。邊境稅收調(diào)節(jié)包括對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品按照國(guó)內(nèi)稅率征收碳稅,而對(duì)出口產(chǎn)品免除國(guó)內(nèi)碳稅以保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
依據(jù)WTO規(guī)則,“碳關(guān)稅”的合法性是不明確的。由于WTO法律區(qū)別產(chǎn)品稅和過(guò)程稅,即對(duì)最終產(chǎn)品的稅和針對(duì)包含在產(chǎn)品生產(chǎn)中投入而征收的關(guān)稅,產(chǎn)品稅的征收是合法的,而過(guò)程稅則需進(jìn)一步區(qū)別。過(guò)程稅包含在最終產(chǎn)品中仍保留物理成分的投入的征稅和對(duì)未被融入最終產(chǎn)品的投入的征稅。前者是符合WTO規(guī)則的。由于“碳關(guān)稅”是針對(duì)未被融入最終產(chǎn)品的投入征收的,屬于后者,“碳關(guān)稅”是被禁止的。然而,至今尚無(wú)爭(zhēng)端專家組裁決過(guò)針對(duì)諸如未被融入最終產(chǎn)品的能源的投入征稅的合法性問(wèn)題。
當(dāng)然,根據(jù)GATT第20條,“碳關(guān)稅”可能是合法的,該條允許在某些情況下基于環(huán)境理由的貿(mào)易限制。這一貿(mào)易限制是實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)所“必需”的。如果爭(zhēng)端專家組認(rèn)為“碳關(guān)稅”的目的不是減少溫室氣體排放,而是彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)碳稅的損失,那么“碳關(guān)稅”就不是必需的。但如果專家組的認(rèn)定正好相反,認(rèn)定“碳關(guān)稅”是必需的,則中國(guó)等國(guó)家就無(wú)法通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制反對(duì)美國(guó)“碳關(guān)稅”的征收。因此探討“碳關(guān)稅”可能造成的影響并研究對(duì)策是十分必要的。
三、“碳關(guān)稅”可能造成的影響
目前中國(guó)對(duì)美國(guó)出口的商品不僅量大,而且集中于高能耗、高碳密集型產(chǎn)品,以2007年為例,中國(guó)對(duì)美國(guó)出口的前十大商品集中于通訊和影視設(shè)備、紡織品和金屬制品等,這些產(chǎn)品大多是高耗能、高二氧化碳強(qiáng)度而低附加值的產(chǎn)品,這十類產(chǎn)品占到中國(guó)對(duì)美出口的80%。如果中國(guó)在美國(guó)“碳關(guān)稅”政策實(shí)施前未作出減排的承諾,中國(guó)對(duì)美國(guó)出口的高能耗產(chǎn)品將成為“碳關(guān)稅”的課稅對(duì)象,這必將加大這些產(chǎn)品的成本,減少其在美國(guó)市場(chǎng)的銷量和份額;還將導(dǎo)致貿(mào)易轉(zhuǎn)移,美國(guó)客戶可能轉(zhuǎn)向來(lái)自達(dá)到碳排放標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家的供應(yīng)商。
四、政策建議
中國(guó)對(duì)外應(yīng)更積極的開(kāi)展“環(huán)境外交”,加強(qiáng)同國(guó)際社會(huì)就“碳關(guān)稅”等問(wèn)題的溝通,積極參與國(guó)際環(huán)境公約和國(guó)際多邊協(xié)定中環(huán)境條款的討論和談判,制定利于多贏的新規(guī)則。
對(duì)內(nèi)則應(yīng)降低出口產(chǎn)品碳含量,調(diào)整出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。這不僅是應(yīng)對(duì)“碳關(guān)稅”的權(quán)宜之計(jì),對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展也是十分有益的。具體來(lái)說(shuō),要根據(jù)產(chǎn)品所負(fù)載的能耗量和碳排放量,采取不同的對(duì)策。對(duì)高耗能產(chǎn)品的出口在取消出口退稅的基礎(chǔ)上繼續(xù)采取限制措施,例如開(kāi)征碳稅。這樣美國(guó)再征收“碳關(guān)稅”就違背了WTO關(guān)于避免雙重征稅的原則。大宗貿(mào)易產(chǎn)品中有些產(chǎn)品雖不屬于傳統(tǒng)的高耗能產(chǎn)品,但它們的單位附加值的載能量非常高,如蓄電池、集裝箱、電動(dòng)機(jī)等。這些產(chǎn)品的出口不僅僅是帶來(lái)額外的能耗,還會(huì)誘發(fā)上游高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能的擴(kuò)張。因此,對(duì)于這些產(chǎn)品的出口要采取適當(dāng)?shù)南拗普?,以引?dǎo)這些產(chǎn)業(yè)向高附加值和更為節(jié)能的方向發(fā)展,并同時(shí)促進(jìn)其上游產(chǎn)業(yè)節(jié)能導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)。
參考文獻(xiàn):
金慧華:多邊貿(mào)易體制下的碳稅問(wèn)題探析[J].社會(huì)科學(xué),2009年第1期