[摘 要] 信用擔(dān)保是解決中小企業(yè)融資難的一種有效手段。我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系己初具規(guī)模，但尚不健全。本文從我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保實(shí)踐模式入手，指出了在建設(shè)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系中存在的運(yùn)行及立法方面的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，從法律視角給予了對(duì)策分析，提出了中小企業(yè)信用擔(dān)保單行立法的構(gòu)想，提出了完善我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的思路和對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 中小企業(yè) 信用擔(dān)保 法律

中小企業(yè)作為一個(gè)整體，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中具有重要的地位和作用，但是融資困難成為了制約中小企業(yè)發(fā)展的瓶頸，而擔(dān)保困難又是瓶頸中的瓶頸。我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)開(kāi)始了對(duì)信用擔(dān)保、特別是中小企業(yè)信用擔(dān)保實(shí)踐的探索。擔(dān)保制度的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)與法律互動(dòng)的結(jié)果，然而由于法律制度的缺失及不完善阻礙了我國(guó)信用擔(dān)保體系的持續(xù)發(fā)展。完善信用擔(dān)保的相關(guān)法律法規(guī)，是擔(dān)?；顒?dòng)得以健康開(kāi)展的保證。

一、我國(guó)中小企業(yè)擔(dān)保試點(diǎn)的實(shí)踐模式

按照國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)[2000]59號(hào)的基本要求和《關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見(jiàn)》的基本框架，我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)的實(shí)踐模式，歸納起來(lái)包括政策性擔(dān)保、互助性擔(dān)保和商業(yè)性擔(dān)保等三種具體模式。

1.政策性擔(dān)保。中小企業(yè)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)是社會(huì)化的中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)體系的重要組成部分，也是建立政府促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策體系的重要基礎(chǔ)，是探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)全球化形勢(shì)下政府扶持中小企業(yè)發(fā)展的通行做法。在中小企業(yè)信用擔(dān)保體系中，中小企業(yè)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)是核心，為政府間接支持中小企業(yè)發(fā)展的政策性扶持機(jī)構(gòu)，屬非金融機(jī)構(gòu)，不得從事金融業(yè)務(wù)和財(cái)政信用，不以盈利為主要目的，設(shè)立具有法人實(shí)體資格的獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)(企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人)，實(shí)行市場(chǎng)化公開(kāi)運(yùn)作，接受政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。中小企業(yè)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源有政府預(yù)算撥付、國(guó)有土地及資產(chǎn)劃撥、民間投資和社會(huì)募集等資本金以及政府信用擔(dān)?；稹⒃贀?dān)保準(zhǔn)備金、會(huì)員風(fēng)險(xiǎn)保證金、國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)等。

2.互助性擔(dān)保。中小企業(yè)互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)分布在我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)，以中小企業(yè)為服務(wù)對(duì)象，從事中小企業(yè)直接擔(dān)保業(yè)務(wù)，是中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的基礎(chǔ)。中小企業(yè)互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)是中小企業(yè)為緩解自身貸款難而自發(fā)組建的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，它以自我出資、自我服務(wù)、獨(dú)立法人、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、不以盈利為主要目的和主要特征。中小企業(yè)互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家規(guī)定和協(xié)議約定可以享受中小企業(yè)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供的再擔(dān)保服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。從未來(lái)發(fā)展情況看，互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)將有三個(gè)特點(diǎn):一是每個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的規(guī)模相對(duì)較小;二是與區(qū)縣級(jí)同業(yè)公會(huì)密切結(jié)合;三是通過(guò)向政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)贀?dān)保來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)。

3.商業(yè)性擔(dān)保。中小企業(yè)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)起步較早，但是由于擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)與擔(dān)保收益不成比例，所以，除個(gè)別幾個(gè)具有政府背景的國(guó)有商業(yè)性擔(dān)保公司之外，其他商業(yè)性擔(dān)保公司發(fā)展比較緩慢。商業(yè)性擔(dān)保公司以獨(dú)立法人、商業(yè)化運(yùn)作、以盈利為目的和同時(shí)兼營(yíng)投資等其他商業(yè)業(yè)務(wù)為特征，從事的中小企業(yè)直接擔(dān)保業(yè)務(wù)只是其業(yè)務(wù)之一。中小企業(yè)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家規(guī)定和協(xié)議約定可以享受中小企業(yè)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供的再擔(dān)保服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

二、我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保運(yùn)行中存在的問(wèn)題

1.法律地位、行業(yè)屬性不明確

我國(guó)很多地方都已認(rèn)識(shí)到組建擔(dān)保機(jī)構(gòu)的必要性，并且有很多地方已經(jīng)組建了擔(dān)保機(jī)構(gòu)，但由于我國(guó)對(duì)此尚未建立相應(yīng)的法律法規(guī)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的行業(yè)屬性難以認(rèn)定，法律地位得不到確立。因此，擔(dān)保機(jī)構(gòu)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要性和作用難以被人們認(rèn)識(shí)。如有的地方把擔(dān)保機(jī)構(gòu)當(dāng)作是政府部門(mén)的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，有的地方把它當(dāng)作僅僅是銀行的一種擴(kuò)展業(yè)務(wù)的手段等等，而真正需要擔(dān)保的中小企業(yè)對(duì)它們也很少真正的了解。而多數(shù)銀行又將信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為一般保證人看待，不大認(rèn)可專(zhuān)業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信譽(yù)。

2.缺乏專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范

擔(dān)保行業(yè)是公認(rèn)的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，如風(fēng)險(xiǎn)控制不力、經(jīng)營(yíng)不善，完全可能會(huì)發(fā)生資不抵債的現(xiàn)象而導(dǎo)致破產(chǎn)，從而危及銀行資產(chǎn)質(zhì)量，影響金融環(huán)境的穩(wěn)定。目前國(guó)內(nèi)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的法律、法規(guī)規(guī)范和保護(hù)中小企業(yè)擔(dān)保行業(yè)，現(xiàn)行的規(guī)范基本上是國(guó)家各有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章和地方政府根據(jù)有關(guān)政策自行制定的地方性法規(guī)。

3.《擔(dān)保法》保護(hù)力度不夠

《擔(dān)保法》的出臺(tái)，使擔(dān)保業(yè)務(wù)的開(kāi)展有了法律依據(jù)。中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，在細(xì)節(jié)上有別于其他行業(yè)。就信用擔(dān)?；顒?dòng)來(lái)講，到目前為止，只有《擔(dān)保法》及最高人民法院的司法解釋作為信用擔(dān)?；顒?dòng)的一般規(guī)范，但《擔(dān)保法》及其司法解釋只是擔(dān)保行為法，組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方式、經(jīng)營(yíng)范圍、行業(yè)監(jiān)管、法律責(zé)任等組織法內(nèi)容不作規(guī)定，造成信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)身份模糊，中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主體資格、業(yè)務(wù)規(guī)則、監(jiān)督管理、財(cái)務(wù)制度等內(nèi)容，仍由政策調(diào)整或企業(yè)自我規(guī)范。《擔(dān)保法》的滯后性表現(xiàn)日益突出，其對(duì)擔(dān)保行業(yè)的保護(hù)力度明顯跟不上擔(dān)保體系的迅速發(fā)展。另外全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中小企業(yè)促進(jìn)法》其中有關(guān)于中小企業(yè)信用擔(dān)保的內(nèi)容規(guī)定也極其的簡(jiǎn)略，僅具有指導(dǎo)的意義難以有效的操作。

4.配套法律法規(guī)矛盾突出

目前，國(guó)家對(duì)擔(dān)保行業(yè)的主管部門(mén)還沒(méi)有做出明確規(guī)定，事實(shí)上圍繞著對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的管理并行著三個(gè)主要部門(mén)，即國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委中小司主管中小企業(yè)，對(duì)承擔(dān)信用中介服務(wù)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)極為重視，將其作為主要部分來(lái)抓，制定了一系列擔(dān)保行業(yè)規(guī)范。財(cái)政部是擔(dān)保機(jī)構(gòu)資金來(lái)源和財(cái)政扶持政策的制定者，也是擔(dān)保機(jī)構(gòu)主管部門(mén)之一。中國(guó)人民銀行出于執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、維護(hù)金融債權(quán)的安全考慮，也在制定規(guī)范擔(dān)保機(jī)構(gòu)資信管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的制度。三方管理部門(mén)紛紛從各自角度制定擔(dān)保行業(yè)的管理制度?；靵y的法規(guī)，擔(dān)保行業(yè)主管部門(mén)的模糊，導(dǎo)致信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律地位不明確，處于多頭管理和放任自流的矛盾之中。因各自角度和利益目標(biāo)的不同，管理部門(mén)之間的磨擦、責(zé)任推托現(xiàn)象在所難免，這些均不利于形成完整、規(guī)范、超越部門(mén)利益的行業(yè)準(zhǔn)則。

三、完善我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的法律對(duì)策

1.設(shè)立全國(guó)性的統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)有完善的監(jiān)管制度。而我國(guó)以省市設(shè)立由經(jīng)貿(mào)委會(huì)同財(cái)政、人民銀行、工商行政管理及商業(yè)銀行等部門(mén)組成的中小企業(yè)信用擔(dān)保監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)擔(dān)保、再擔(dān)保業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，但卻來(lái)對(duì)該監(jiān)督管理委員會(huì)的職責(zé)、權(quán)限范圍、監(jiān)管程序做具體規(guī)定，難以真正起到監(jiān)管作用。

鑒于我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管混亂的現(xiàn)狀，參考國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以適時(shí)在中央單獨(dú)設(shè)立或者在中央部門(mén)內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立一個(gè)全國(guó)性的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，避免多頭管理，同時(shí)可以授權(quán)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行單項(xiàng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。

2.建立擔(dān)保資金補(bǔ)償法律制度

擔(dān)保行業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，具有政策性非金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)的信譽(yù)擔(dān)保機(jī)構(gòu)只靠收取少量擔(dān)保費(fèi)，根本無(wú)力維持擔(dān)保機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展。如果沒(méi)有穩(wěn)定的資金注入機(jī)制，其規(guī)模將日益萎縮。

我國(guó)要建立健全中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，也必須有良好的資金補(bǔ)償法律制度。中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)具備充足的資金實(shí)力和較高的識(shí)別防范風(fēng)險(xiǎn)能力是與銀行合作的基礎(chǔ)。

3.建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制法律體系

世界各國(guó)信用擔(dān)保法為了防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，對(duì)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在從事?lián)I(yè)務(wù)時(shí)，規(guī)定了一系列的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制法律制度。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，盡快建立一套科學(xué)的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制法律制度。首先，應(yīng)建立完善的信用調(diào)查法律制度，對(duì)審請(qǐng)擔(dān)保企業(yè)的資格條件進(jìn)行嚴(yán)格的審查。應(yīng)當(dāng)在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策基礎(chǔ)上通過(guò)調(diào)查審核對(duì)申請(qǐng)擔(dān)保企業(yè)進(jìn)行資信評(píng)級(jí)，對(duì)申請(qǐng)擔(dān)保企業(yè)的基礎(chǔ)素質(zhì)、經(jīng)營(yíng)狀況、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、信譽(yù)狀況、發(fā)展前景、財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)與盈利能力，以及現(xiàn)金流量的定性和定量分析，然后根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果選擇給予擔(dān)保的企業(yè)。其次，建立在保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。主要是以貸款銀行建立的貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)為基礎(chǔ)，對(duì)受保企業(yè)銀行賬戶(hù)的變化、財(cái)務(wù)狀況、人事變動(dòng)及經(jīng)營(yíng)管理等方面進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理風(fēng)險(xiǎn)。為避免受保企業(yè)濫用貸款擔(dān)保資金，可向其內(nèi)部派駐財(cái)務(wù)監(jiān)管人員，對(duì)其日常資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

4.健全與協(xié)作銀行共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的法律體系

中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建立是為了分散銀行風(fēng)險(xiǎn)，然而銀行對(duì)中小企業(yè)擴(kuò)大融資也應(yīng)有義不容辭的責(zé)任。銀行是開(kāi)展中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)的載體，加強(qiáng)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行的協(xié)作和配合是搞好中小企業(yè)信用擔(dān)保工作的重要環(huán)節(jié)。為了避免中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行全額擔(dān)保，一方面國(guó)家要有相應(yīng)政策規(guī)定商業(yè)銀行應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn);另一方面也有待于資本市場(chǎng)的發(fā)育。隨著金融體制改革的深化，資本市場(chǎng)由賣(mài)方市場(chǎng)向買(mǎi)方市場(chǎng)轉(zhuǎn)化，銀行間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，擔(dān)保機(jī)構(gòu)與協(xié)作銀行共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)才可以真正確立。而且隨著擔(dān)保主動(dòng)權(quán)的逐步增加，商業(yè)銀行在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、放大倍數(shù)和業(yè)務(wù)開(kāi)展上會(huì)積極與信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在協(xié)作銀行的選擇上則可以擴(kuò)大自主性，擇優(yōu)合作。

5.完善再擔(dān)保法律

按照國(guó)家法律的規(guī)定，將已承保的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)按照一定的比例再次擔(dān)保，以分散和轉(zhuǎn)移已擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)將已收取的擔(dān)保費(fèi)按照再擔(dān)保的比例支付給再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由再擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)這部分風(fēng)險(xiǎn)，如果發(fā)生賠付，則由再擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照與擔(dān)保機(jī)構(gòu)約定的方式和承擔(dān)再保險(xiǎn)的比例予以賠償。再擔(dān)保是信用擔(dān)保體系中分散和轉(zhuǎn)移信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)、提升擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用、擴(kuò)大擔(dān)保資源總量的重要保障方式。面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)性的擔(dān)保行業(yè)，僅有擔(dān)保機(jī)構(gòu)的存在，其防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力還是有一定限度的。因此，各發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了完善的再擔(dān)保體系。

我國(guó)的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)以省市為基礎(chǔ)、國(guó)家為保障進(jìn)行組建，以轄區(qū)內(nèi)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為擔(dān)保對(duì)象，開(kāi)展再擔(dān)保業(yè)務(wù)。然而由于我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)出資分散、資本金數(shù)量偏小、操作不夠規(guī)范和信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)還處于試點(diǎn)階段的實(shí)際情況，政府應(yīng)加大組建再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的工作力度，逐步完善我國(guó)再擔(dān)保體系，并適時(shí)建立全國(guó)性中小企業(yè)信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步轉(zhuǎn)移分散各級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)在有關(guān)法律中明確規(guī)定擔(dān)保機(jī)構(gòu)與再擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任分擔(dān)比例。

總之，中小企業(yè)信用擔(dān)保是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，各種錯(cuò)綜復(fù)雜因素的相互作用和影響，決定了其在運(yùn)作過(guò)程中必然要面臨多種風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)不僅會(huì)影響我國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的融資擔(dān)保能力，甚至?xí)＜靶庞脫?dān)保業(yè)的生存和發(fā)展。

我國(guó)的中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)起步較晚，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，因此，正確認(rèn)識(shí)中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)在發(fā)展過(guò)程中存在的主要問(wèn)題和缺陷，并探索構(gòu)建中小企業(yè)信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度，對(duì)完善我國(guó)信用擔(dān)保體系具有十分重要的意義。

筆者認(rèn)為，改善我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保狀況不僅要依靠完善的法律制度，而且還要注重于中小企業(yè)社會(huì)文化以及人文觀念的培養(yǎng)，但這是一個(gè)長(zhǎng)期、艱難、曲折的過(guò)程。就現(xiàn)階段而言，我國(guó)信用擔(dān)保體系的發(fā)展已經(jīng)處于一個(gè)非常重要的歷史時(shí)期，加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保的立法和制度研究以及完善擔(dān)保行業(yè)的配套法律體系是必需的首要目標(biāo)。只有在構(gòu)建全社會(huì)信用擔(dān)保體系的法律環(huán)境下，才可以保證我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保的可持續(xù)發(fā)展。

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