[摘 要] 面對大的自然災(zāi)害，單憑政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調(diào)的應(yīng)急機制，因此應(yīng)在政府為主導(dǎo)的前提下，最大限度地調(diào)動社會資源共同應(yīng)對危機是提高應(yīng)急管理效能的重要因素。去年5月12日汶川地震是考驗面對重大突發(fā)公共事件舉國動員的應(yīng)急行動，其動員的領(lǐng)域、速度和范圍堪稱前所未有，也為我國災(zāi)害應(yīng)急救助體系積累了經(jīng)驗。本文從戰(zhàn)略研究的角度，提出對社會動員進行戰(zhàn)略管理的相關(guān)建議。

日本地震防災(zāi)經(jīng)驗特別強調(diào)互助自救的作用:“如果10萬災(zāi)民各自為戰(zhàn)或只是等待救援的話，10萬人都只是受害者。如果大家共救的話，10萬人就能發(fā)揮幾倍于10萬人的力量?！比ツ?.12汶川大地震之后，我們看到除了政府等行政職能部門在積極行動之外，許多民間組織，各地的志愿者，企業(yè)和個人都在積極承擔(dān)和履行自己的社會責(zé)任。這個社會責(zé)任系統(tǒng)應(yīng)該怎樣有效的發(fā)揮作用?這實際涉及到社會動員的戰(zhàn)略管理，應(yīng)當(dāng)是我們應(yīng)急管理研究的一個問題。

一、社會動員的必要性

社會動員這一概念引入公共領(lǐng)域是在1990年9月召開的聯(lián)合國世界兒童首腦會議上，認(rèn)為“社會動員是一項人民群眾廣泛參與，依靠自己的力量，實現(xiàn)特定的社會發(fā)展目標(biāo)的群眾性運動，是一個尋求社會改革與發(fā)展的過程?！蓖ㄟ^社會動員，人民群眾積極主動參與整個管理過程，包括確定社會需求，實施社會發(fā)展計劃，以及評價社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

適應(yīng)現(xiàn)代社會要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責(zé)任有限。在國家層面的突發(fā)公共事件面前，政府是主導(dǎo)力量，社會與廣大民眾則是主體力量，社會動員是使這兩支力量協(xié)同作戰(zhàn)、形成合力的橋梁與紐帶。 由于地震的發(fā)生具有突發(fā)性、不可預(yù)見性，會對習(xí)慣于常態(tài)環(huán)境的人們造成巨大的沖擊，往往會出現(xiàn)政府專業(yè)應(yīng)急人員不夠、乃至捉襟見肘的情況，因而應(yīng)對這類性質(zhì)的突發(fā)公共事件就離不開有效的社會動員。

動員必要的社會資源，有效的信息傳遞，爭取跨部門的合作，建立多學(xué)科的聯(lián)盟，是關(guān)系社會動員成敗的關(guān)鍵。比如這次應(yīng)對特大地震災(zāi)害，群眾團體、紅十字會等民間組織、基層自治組織和公民在災(zāi)害防御、緊急救援、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、恢復(fù)重建等方面發(fā)揮了巨大的作用。

但社會動員是有計劃的，非中央集權(quán)的組織過程，不可能一蹴而就，需要持久的努力和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，必須引入并運用戰(zhàn)略管理的概念和分析工具。

二、差異性的戰(zhàn)略管理

所謂戰(zhàn)略管理，就是對組織的活動和發(fā)展實行的總體性管理，是組織制定和實施戰(zhàn)略的一系列管理決策與行動。戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略計劃的兩個方面，并把戰(zhàn)略擴大到包含戰(zhàn)略執(zhí)行和戰(zhàn)略控制在內(nèi)的更大的范圍。如歐文·E·休斯認(rèn)為，“戰(zhàn)略管理更加綜合、完備，它不是僅僅制定出計劃，而是意在使計劃與組織的所有部門結(jié)合起來 。

各界的充分參與是社會動員的結(jié)果。但在地震災(zāi)害這樣的突發(fā)性公共危機事件中，始于企業(yè)戰(zhàn)略管理的概念和分析工具并不能簡單地引入和運用，而是要考慮組織的差異因素，即在環(huán)境、使命、目標(biāo)、約束條件和運作程序等方面的差異。在選擇動員對象的時候，按照社會動員的實施途徑和步驟，要進行不同的特征和需求分析，如考慮群眾和家庭、專業(yè)人員、社區(qū)輿論領(lǐng)袖等的差異性。

為不同的社會力量提供發(fā)揮作用的途徑和保障，美國的經(jīng)驗值得借鑒。美國的應(yīng)急管理是由FEMA(聯(lián)邦應(yīng)急管理署)、聯(lián)邦部會、州政府、地方郡市、志愿義務(wù)組織、民間團體、私人企業(yè)等組成，但FEMA強調(diào)全民的參與。政府在制定計劃、確定分工、提供資助和組織培訓(xùn)等方面都要將這些部門考慮在內(nèi)。在個人層面，F(xiàn)EMA特別加強個人對災(zāi)難的認(rèn)識，提供基本應(yīng)變常識、協(xié)助設(shè)計家庭應(yīng)變計劃、購買合適的災(zāi)難保險(洪水、地震等)，并呼吁災(zāi)變時對老弱病殘的協(xié)助等。在社會層面，建立完善的捐募系統(tǒng)，讓有心投入救災(zāi)賑災(zāi)的社會各階層人士可以方便地找到捐贈途徑，以有效匯集救災(zāi)資源，并將賑災(zāi)物資及時送達(dá)災(zāi)民手中，同時對救災(zāi)資源做最有效的統(tǒng)籌分配。

三、戰(zhàn)略管理的層次和任務(wù)

與企業(yè)戰(zhàn)略管理相仿，社會動員的戰(zhàn)略管理也可以分為組織層級戰(zhàn)略(Organize strategy)，事業(yè)層級戰(zhàn)略(Business level strategy)和運營層級戰(zhàn)略(Operational strategy)。但社會資源參與地震災(zāi)害的預(yù)防、應(yīng)對和災(zāi)后重建帶有很高的公共性，因而這些組織的戰(zhàn)略管理是很獨特的。

社會動員的組織層級戰(zhàn)略就是研究和明確描述組織目標(biāo)、使命和發(fā)展方向，為組織確定在環(huán)境約束條件下的發(fā)展途徑、資源配置和激勵機制，因此在制定戰(zhàn)略和指導(dǎo)戰(zhàn)略實施的時候，必須認(rèn)識到社會不同組織的需求，如要分析單一業(yè)務(wù)類型組織如學(xué)校、慈善、法律援助等組織和多元業(yè)務(wù)類型組織如醫(yī)院、環(huán)保、社區(qū)等組織的特征和需求，尋找合適的合作與協(xié)作方式并引導(dǎo)其參與社會動員。國外政府往往通過制定應(yīng)急計劃、簽訂“互助協(xié)議”或者合同等形式，與社會動員的對象建立合作互助關(guān)系，明確雙方在應(yīng)急管理中的責(zé)任義務(wù)和工作分工。政府部門在制定計劃、財政撥款使用、建立應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)、組織培訓(xùn)演練時，都要將民間組織、社區(qū)組織、志愿者組織考慮在內(nèi)，納入到應(yīng)急管理框架系統(tǒng)之中。

事業(yè)層級戰(zhàn)略就是在組織戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，為具體的項目進行有效率的資源配置，最大限度地進行社會動員。也就是說社會動員的各個主體，根據(jù)責(zé)任分工做好防災(zāi)減災(zāi)工作，提供必要的人力物力智力支持，協(xié)助政府開展救災(zāi)工作或組織自救互救。如以市民和所在社區(qū)為單位組織民間自助救援團體，建立民間社區(qū)危機聯(lián)防體系，并動員民間慈善團體建立應(yīng)急管理社會網(wǎng)絡(luò)。積極動員各社會參與對象在平日里建設(shè)好安全可靠的聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，準(zhǔn)備好遠(yuǎn)程辦公的應(yīng)急方案，設(shè)計發(fā)布信息的溝通渠道;不僅要讓受眾知曉自己的網(wǎng)站網(wǎng)址或者熱線電話號碼，還要與政府、社區(qū)和重要的企事業(yè)單位建立暢通的溝通網(wǎng)絡(luò)。

運營層級戰(zhàn)略主要考慮如何有效組合內(nèi)部資源來執(zhí)行組織層級戰(zhàn)略和事業(yè)層級戰(zhàn)略，其任務(wù)就是分解組織目標(biāo)，制定短期戰(zhàn)略計劃，有效率地保證組織目標(biāo)的實現(xiàn)。比如地震發(fā)生后，如何迅速合理地配置有關(guān)資源、資金、各種救災(zāi)物品(食品、生活用品、藥品、其他物品等)，并將它們迅速地運送到指定的地點，這都需要制定具體的資源供給、專業(yè)人員的組織與培訓(xùn)、應(yīng)對危機資金的籌措與調(diào)度、專用物資的調(diào)配與管理等戰(zhàn)略。

四、社會動員存在的困境和缺陷

一是經(jīng)費和資金來源。資金動員和籌資，是地震災(zāi)害社會動員的一個重要任務(wù)。許多非營利組織、民間慈善組織、志愿者組織、社區(qū)組織、公民自治組織都面臨資金的匱乏問題，資金不足是制約社會責(zé)任系統(tǒng)發(fā)揮管理作用的一個重要因素。一般來說，社會動員的籌資來源主要有個人、企業(yè)、政府和機構(gòu)四大類型，有效的社會動員，必須制定完善的資金籌集戰(zhàn)略，即通過對籌資環(huán)境和目標(biāo)對象的調(diào)研分析，以合適的策略進行資金募集。

二是是法制規(guī)范的缺失，即法律制度提供的相關(guān)規(guī)范行為的導(dǎo)向。重視法律在應(yīng)急管理中的作用是西方國家的典型經(jīng)驗。以美國為例，政府通過法律規(guī)范社會責(zé)任系統(tǒng)各主體職責(zé)并保證它們運轉(zhuǎn)。美國的緊急狀態(tài)管理法對政府功能的定位是指揮系統(tǒng)、危機處理和全民動員，除此之外，對公共部門如警察消防、氣象、醫(yī)療和軍方也作了具體的規(guī)范。通過法律，既規(guī)范了政府和各責(zé)任系統(tǒng)的職能，又保證了秩序和機構(gòu)的自運轉(zhuǎn)。

五、結(jié)語

2008年6月8日國務(wù)院頒布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》規(guī)定，災(zāi)后恢復(fù)重建需遵循“六個結(jié)合”，其一即為堅持政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合。這是對前一階段社會力量參與救災(zāi)經(jīng)驗的高度概括，也為進一步動員社會資源參與重建指明了方向。6月17日，中國紅十字基金會會召開“5·12災(zāi)后重建項目公開招標(biāo)”新聞發(fā)布會，宣布面向全國的民間公益組織和專業(yè)公益服務(wù)機構(gòu)公開招標(biāo)，尋求項目合作。從6月17日至7月16日，基金會共收到 29個組織投標(biāo)申請的31個項目。

面對特大自然災(zāi)害，危機是沒有邊界的，受危機影響的是各種利害關(guān)系人。任何一個社會管理主體都不擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題，總的來說，有效的應(yīng)急管理需要整合各級政府、各種組織乃至于整個社會的力量，在地區(qū)、區(qū)域和國際間的協(xié)作的基礎(chǔ)上進行，同時政府要注意處理好與這些團體合作所產(chǎn)生的問題，從而全面提高危機管理的能力和效率。

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