[摘 要] 面對(duì)大的自然災(zāi)害，單憑政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制，因此應(yīng)在政府為主導(dǎo)的前提下，最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)是提高應(yīng)急管理效能的重要因素。去年5月12日汶川地震是考驗(yàn)面對(duì)重大突發(fā)公共事件舉國(guó)動(dòng)員的應(yīng)急行動(dòng)，其動(dòng)員的領(lǐng)域、速度和范圍堪稱前所未有，也為我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急救助體系積累了經(jīng)驗(yàn)。本文從戰(zhàn)略研究的角度，提出對(duì)社會(huì)動(dòng)員進(jìn)行戰(zhàn)略管理的相關(guān)建議。

日本地震防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)特別強(qiáng)調(diào)互助自救的作用:“如果10萬(wàn)災(zāi)民各自為戰(zhàn)或只是等待救援的話，10萬(wàn)人都只是受害者。如果大家共救的話，10萬(wàn)人就能發(fā)揮幾倍于10萬(wàn)人的力量?！比ツ?.12汶川大地震之后，我們看到除了政府等行政職能部門在積極行動(dòng)之外，許多民間組織，各地的志愿者，企業(yè)和個(gè)人都在積極承擔(dān)和履行自己的社會(huì)責(zé)任。這個(gè)社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)應(yīng)該怎樣有效的發(fā)揮作用?這實(shí)際涉及到社會(huì)動(dòng)員的戰(zhàn)略管理，應(yīng)當(dāng)是我們應(yīng)急管理研究的一個(gè)問(wèn)題。

一、社會(huì)動(dòng)員的必要性

社會(huì)動(dòng)員這一概念引入公共領(lǐng)域是在1990年9月召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)世界兒童首腦會(huì)議上，認(rèn)為“社會(huì)動(dòng)員是一項(xiàng)人民群眾廣泛參與，依靠自己的力量，實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的群眾性運(yùn)動(dòng)，是一個(gè)尋求社會(huì)改革與發(fā)展的過(guò)程?！蓖ㄟ^(guò)社會(huì)動(dòng)員，人民群眾積極主動(dòng)參與整個(gè)管理過(guò)程，包括確定社會(huì)需求，實(shí)施社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，以及評(píng)價(jià)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責(zé)任有限。在國(guó)家層面的突發(fā)公共事件面前，政府是主導(dǎo)力量，社會(huì)與廣大民眾則是主體力量，社會(huì)動(dòng)員是使這兩支力量協(xié)同作戰(zhàn)、形成合力的橋梁與紐帶。 由于地震的發(fā)生具有突發(fā)性、不可預(yù)見(jiàn)性，會(huì)對(duì)習(xí)慣于常態(tài)環(huán)境的人們?cè)斐删薮蟮臎_擊，往往會(huì)出現(xiàn)政府專業(yè)應(yīng)急人員不夠、乃至捉襟見(jiàn)肘的情況，因而應(yīng)對(duì)這類性質(zhì)的突發(fā)公共事件就離不開(kāi)有效的社會(huì)動(dòng)員。

動(dòng)員必要的社會(huì)資源，有效的信息傳遞，爭(zhēng)取跨部門的合作，建立多學(xué)科的聯(lián)盟，是關(guān)系社會(huì)動(dòng)員成敗的關(guān)鍵。比如這次應(yīng)對(duì)特大地震災(zāi)害，群眾團(tuán)體、紅十字會(huì)等民間組織、基層自治組織和公民在災(zāi)害防御、緊急救援、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、恢復(fù)重建等方面發(fā)揮了巨大的作用。

但社會(huì)動(dòng)員是有計(jì)劃的，非中央集權(quán)的組織過(guò)程，不可能一蹴而就，需要持久的努力和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，必須引入并運(yùn)用戰(zhàn)略管理的概念和分析工具。

二、差異性的戰(zhàn)略管理

所謂戰(zhàn)略管理，就是對(duì)組織的活動(dòng)和發(fā)展實(shí)行的總體性管理，是組織制定和實(shí)施戰(zhàn)略的一系列管理決策與行動(dòng)。戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略計(jì)劃的兩個(gè)方面，并把戰(zhàn)略擴(kuò)大到包含戰(zhàn)略執(zhí)行和戰(zhàn)略控制在內(nèi)的更大的范圍。如歐文·E·休斯認(rèn)為，“戰(zhàn)略管理更加綜合、完備，它不是僅僅制定出計(jì)劃，而是意在使計(jì)劃與組織的所有部門結(jié)合起來(lái) 。

各界的充分參與是社會(huì)動(dòng)員的結(jié)果。但在地震災(zāi)害這樣的突發(fā)性公共危機(jī)事件中，始于企業(yè)戰(zhàn)略管理的概念和分析工具并不能簡(jiǎn)單地引入和運(yùn)用，而是要考慮組織的差異因素，即在環(huán)境、使命、目標(biāo)、約束條件和運(yùn)作程序等方面的差異。在選擇動(dòng)員對(duì)象的時(shí)候，按照社會(huì)動(dòng)員的實(shí)施途徑和步驟，要進(jìn)行不同的特征和需求分析，如考慮群眾和家庭、專業(yè)人員、社區(qū)輿論領(lǐng)袖等的差異性。

為不同的社會(huì)力量提供發(fā)揮作用的途徑和保障，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國(guó)的應(yīng)急管理是由FEMA(聯(lián)邦應(yīng)急管理署)、聯(lián)邦部會(huì)、州政府、地方郡市、志愿義務(wù)組織、民間團(tuán)體、私人企業(yè)等組成，但FEMA強(qiáng)調(diào)全民的參與。政府在制定計(jì)劃、確定分工、提供資助和組織培訓(xùn)等方面都要將這些部門考慮在內(nèi)。在個(gè)人層面，F(xiàn)EMA特別加強(qiáng)個(gè)人對(duì)災(zāi)難的認(rèn)識(shí)，提供基本應(yīng)變常識(shí)、協(xié)助設(shè)計(jì)家庭應(yīng)變計(jì)劃、購(gòu)買合適的災(zāi)難保險(xiǎn)(洪水、地震等)，并呼吁災(zāi)變時(shí)對(duì)老弱病殘的協(xié)助等。在社會(huì)層面，建立完善的捐募系統(tǒng)，讓有心投入救災(zāi)賑災(zāi)的社會(huì)各階層人士可以方便地找到捐贈(zèng)途徑，以有效匯集救災(zāi)資源，并將賑災(zāi)物資及時(shí)送達(dá)災(zāi)民手中，同時(shí)對(duì)救災(zāi)資源做最有效的統(tǒng)籌分配。

三、戰(zhàn)略管理的層次和任務(wù)

與企業(yè)戰(zhàn)略管理相仿，社會(huì)動(dòng)員的戰(zhàn)略管理也可以分為組織層級(jí)戰(zhàn)略(Organize strategy)，事業(yè)層級(jí)戰(zhàn)略(Business level strategy)和運(yùn)營(yíng)層級(jí)戰(zhàn)略(Operational strategy)。但社會(huì)資源參與地震災(zāi)害的預(yù)防、應(yīng)對(duì)和災(zāi)后重建帶有很高的公共性，因而這些組織的戰(zhàn)略管理是很獨(dú)特的。

社會(huì)動(dòng)員的組織層級(jí)戰(zhàn)略就是研究和明確描述組織目標(biāo)、使命和發(fā)展方向，為組織確定在環(huán)境約束條件下的發(fā)展途徑、資源配置和激勵(lì)機(jī)制，因此在制定戰(zhàn)略和指導(dǎo)戰(zhàn)略實(shí)施的時(shí)候，必須認(rèn)識(shí)到社會(huì)不同組織的需求，如要分析單一業(yè)務(wù)類型組織如學(xué)校、慈善、法律援助等組織和多元業(yè)務(wù)類型組織如醫(yī)院、環(huán)保、社區(qū)等組織的特征和需求，尋找合適的合作與協(xié)作方式并引導(dǎo)其參與社會(huì)動(dòng)員。國(guó)外政府往往通過(guò)制定應(yīng)急計(jì)劃、簽訂“互助協(xié)議”或者合同等形式，與社會(huì)動(dòng)員的對(duì)象建立合作互助關(guān)系，明確雙方在應(yīng)急管理中的責(zé)任義務(wù)和工作分工。政府部門在制定計(jì)劃、財(cái)政撥款使用、建立應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)、組織培訓(xùn)演練時(shí)，都要將民間組織、社區(qū)組織、志愿者組織考慮在內(nèi)，納入到應(yīng)急管理框架系統(tǒng)之中。

事業(yè)層級(jí)戰(zhàn)略就是在組織戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，為具體的項(xiàng)目進(jìn)行有效率的資源配置，最大限度地進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。也就是說(shuō)社會(huì)動(dòng)員的各個(gè)主體，根據(jù)責(zé)任分工做好防災(zāi)減災(zāi)工作，提供必要的人力物力智力支持，協(xié)助政府開(kāi)展救災(zāi)工作或組織自救互救。如以市民和所在社區(qū)為單位組織民間自助救援團(tuán)體，建立民間社區(qū)危機(jī)聯(lián)防體系，并動(dòng)員民間慈善團(tuán)體建立應(yīng)急管理社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。積極動(dòng)員各社會(huì)參與對(duì)象在平日里建設(shè)好安全可靠的聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，準(zhǔn)備好遠(yuǎn)程辦公的應(yīng)急方案，設(shè)計(jì)發(fā)布信息的溝通渠道;不僅要讓受眾知曉自己的網(wǎng)站網(wǎng)址或者熱線電話號(hào)碼，還要與政府、社區(qū)和重要的企事業(yè)單位建立暢通的溝通網(wǎng)絡(luò)。

運(yùn)營(yíng)層級(jí)戰(zhàn)略主要考慮如何有效組合內(nèi)部資源來(lái)執(zhí)行組織層級(jí)戰(zhàn)略和事業(yè)層級(jí)戰(zhàn)略，其任務(wù)就是分解組織目標(biāo)，制定短期戰(zhàn)略計(jì)劃，有效率地保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如地震發(fā)生后，如何迅速合理地配置有關(guān)資源、資金、各種救災(zāi)物品(食品、生活用品、藥品、其他物品等)，并將它們迅速地運(yùn)送到指定的地點(diǎn)，這都需要制定具體的資源供給、專業(yè)人員的組織與培訓(xùn)、應(yīng)對(duì)危機(jī)資金的籌措與調(diào)度、專用物資的調(diào)配與管理等戰(zhàn)略。

四、社會(huì)動(dòng)員存在的困境和缺陷

一是經(jīng)費(fèi)和資金來(lái)源。資金動(dòng)員和籌資，是地震災(zāi)害社會(huì)動(dòng)員的一個(gè)重要任務(wù)。許多非營(yíng)利組織、民間慈善組織、志愿者組織、社區(qū)組織、公民自治組織都面臨資金的匱乏問(wèn)題，資金不足是制約社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)發(fā)揮管理作用的一個(gè)重要因素。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)動(dòng)員的籌資來(lái)源主要有個(gè)人、企業(yè)、政府和機(jī)構(gòu)四大類型，有效的社會(huì)動(dòng)員，必須制定完善的資金籌集戰(zhàn)略，即通過(guò)對(duì)籌資環(huán)境和目標(biāo)對(duì)象的調(diào)研分析，以合適的策略進(jìn)行資金募集。

二是是法制規(guī)范的缺失，即法律制度提供的相關(guān)規(guī)范行為的導(dǎo)向。重視法律在應(yīng)急管理中的作用是西方國(guó)家的典型經(jīng)驗(yàn)。以美國(guó)為例，政府通過(guò)法律規(guī)范社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)各主體職責(zé)并保證它們運(yùn)轉(zhuǎn)。美國(guó)的緊急狀態(tài)管理法對(duì)政府功能的定位是指揮系統(tǒng)、危機(jī)處理和全民動(dòng)員，除此之外，對(duì)公共部門如警察消防、氣象、醫(yī)療和軍方也作了具體的規(guī)范。通過(guò)法律，既規(guī)范了政府和各責(zé)任系統(tǒng)的職能，又保證了秩序和機(jī)構(gòu)的自運(yùn)轉(zhuǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

2008年6月8日國(guó)務(wù)院頒布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》規(guī)定，災(zāi)后恢復(fù)重建需遵循“六個(gè)結(jié)合”，其一即為堅(jiān)持政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合。這是對(duì)前一階段社會(huì)力量參與救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的高度概括，也為進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)資源參與重建指明了方向。6月17日，中國(guó)紅十字基金會(huì)會(huì)召開(kāi)“5·12災(zāi)后重建項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)”新聞發(fā)布會(huì)，宣布面向全國(guó)的民間公益組織和專業(yè)公益服務(wù)機(jī)構(gòu)公開(kāi)招標(biāo)，尋求項(xiàng)目合作。從6月17日至7月16日，基金會(huì)共收到 29個(gè)組織投標(biāo)申請(qǐng)的31個(gè)項(xiàng)目。

面對(duì)特大自然災(zāi)害，危機(jī)是沒(méi)有邊界的，受危機(jī)影響的是各種利害關(guān)系人。任何一個(gè)社會(huì)管理主體都不擁有充足的知識(shí)和資源來(lái)獨(dú)自解決一切問(wèn)題，總的來(lái)說(shuō)，有效的應(yīng)急管理需要整合各級(jí)政府、各種組織乃至于整個(gè)社會(huì)的力量，在地區(qū)、區(qū)域和國(guó)際間的協(xié)作的基礎(chǔ)上進(jìn)行，同時(shí)政府要注意處理好與這些團(tuán)體合作所產(chǎn)生的問(wèn)題，從而全面提高危機(jī)管理的能力和效率。

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