[摘要]文章從實(shí)際操作出發(fā)，從現(xiàn)行法律入手，分析了我國(guó)政府信息公開(kāi)條例頒布兩年多來(lái)出現(xiàn)的問(wèn)題提出了政府在信息公開(kāi)工作中不斷自我完善，不斷開(kāi)拓新的工作方式方法的建議。

[關(guān)鍵詞]政府信息公開(kāi)； 實(shí)施程序； 法律關(guān)系； 存在問(wèn)題； 解決方法建議

[中圖分類號(hào)]D623 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)16-0034-03

一、我國(guó)的政府信息公開(kāi)條例及信息公開(kāi)實(shí)踐

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(下文簡(jiǎn)稱《條例》)于2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，2007年4月5日溫家寶總理簽署公布，2008年5月1日起施行?！稐l例》是一部規(guī)范政府信息公開(kāi)和利用行為，保障公民知情權(quán)的重要行政法規(guī)，是推行政務(wù)公開(kāi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)。條例的發(fā)布和實(shí)施是推進(jìn)社會(huì)主義民主、加快社會(huì)主義發(fā)展的重要舉措，是進(jìn)一步深化行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的必然要求。

(一)政府、公民與信息的關(guān)系。

從根本上講，政府在行使行政管理權(quán)的整個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生和收集的信息以及收集、處理信息的權(quán)力，都是以納稅人的支持為成本的，加之政府是人民主權(quán)的代表，因此，政府信息從根本上具有為全體公民所有的公共屬性。即政府信息的所有權(quán)最終歸屬于全體公民。公民也因此當(dāng)然享有對(duì)政府信息的知情權(quán)，政府對(duì)信息的壟斷不具有合法性。

公民與政府在任何時(shí)候都存在著一種互相對(duì)應(yīng)的權(quán)利——責(zé)任關(guān)系，而在這種關(guān)系背后起作用的便是公民的利益需求。從一定意義上講，正是人們的利益需求創(chuàng)造了政府，政府的存在價(jià)值就在于滿足社會(huì)成員的需求。而政府滿足社會(huì)成員需要的措施、過(guò)程、方式等都應(yīng)當(dāng)為成員們所了解。即對(duì)應(yīng)于公民的知情權(quán)，政府在信息方面的一般職責(zé)是公開(kāi)；對(duì)應(yīng)于公民受保護(hù)的權(quán)利，政府對(duì)信息保密又是特殊的職責(zé)。

(二)政府信息公開(kāi)與保密法、檔案法的關(guān)系。

在我國(guó)，對(duì)于保密文件的定密范圍一直沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)或統(tǒng)一的規(guī)定，結(jié)果使定密范圍過(guò)大，保密范圍偏寬，保密成本過(guò)高，解密程序不規(guī)范，并使非保密文件與保密文件一樣，完全對(duì)公眾封鎖和保密?！侗Ｃ芊ā放c信息公開(kāi)是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，應(yīng)該用辯證法的要求來(lái)看待這一矛盾，處理具體事務(wù)。目前實(shí)施的《保密法》已有二十年的歷史，已不能滿足現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展的需要，與信息公開(kāi)制度在某些操作點(diǎn)上有沖突，有必要對(duì)其進(jìn)行修改，真正使有限的人力、物力和財(cái)力保密核心內(nèi)容。建立健全解密機(jī)制，適時(shí)檢查密級(jí)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)保密信息動(dòng)態(tài)管理。《保密法》的修改草案近期已上報(bào)人大討論，相信這次修改將對(duì)妥善解決信息公開(kāi)與保密相互之間的關(guān)系，提供方向和指南。

與保守國(guó)家秘密法類似，政府信息公開(kāi)與檔案法的矛盾與沖突也非常突出。我們知道，歸檔是政府信息與檔案信息的分水嶺。在歸檔之前，它是以政府信息的形式存在的，而歸檔之后，就成為政府檔案。在歸檔之前，政府信息是由政府機(jī)關(guān)保存的，歸檔之后，就歸各級(jí)檔案館來(lái)保存了，相應(yīng)的，就要由檔案法來(lái)調(diào)整。對(duì)于專門(mén)檔案各部門(mén)還出臺(tái)了部門(mén)規(guī)章，對(duì)查詢和利用設(shè)置了其他條件。從我國(guó)的檔案法及其實(shí)施辦法的規(guī)定內(nèi)容上看，更多的是強(qiáng)調(diào)保存，對(duì)于檔案的開(kāi)放和利用則限制過(guò)多，規(guī)定嚴(yán)格。檔案法規(guī)定，只要行政機(jī)關(guān)的信息材料形成檔案，原則上30年內(nèi)不得公開(kāi)。法律的滯后或不協(xié)調(diào)使人們對(duì)行政機(jī)關(guān)、政府信息公開(kāi)的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了偏差。這就產(chǎn)生了信息在政府機(jī)關(guān)依照《條例》是公開(kāi)的，按檔案管理要求滿10或20年上交、滿30年對(duì)社會(huì)公開(kāi)，在這10年或20年至30年期間是不公開(kāi)的，且《檔案法》是上位法，按照部門(mén)規(guī)章查閱專門(mén)檔案，是有許多要求的。但《條例》未作限制，兩者關(guān)系應(yīng)如何調(diào)整?行政機(jī)關(guān)內(nèi)部檔案管理部門(mén)對(duì)往年形成的檔案，是接受檔案法調(diào)整，還是按《條例》來(lái)實(shí)施?為了解決這一系列問(wèn)題，現(xiàn)行檔案法和相關(guān)的部門(mén)規(guī)章亟須修改。

政府在信息公開(kāi)方面首先應(yīng)當(dāng)在公民本位思想指導(dǎo)下擺正責(zé)任位置，之后在公民參與的情況下，從修改現(xiàn)行的保密、檔案法律人手，建構(gòu)系統(tǒng)的政府信息公開(kāi)制度體系。

(三)政府信息公開(kāi)的程序。

政府信息作為產(chǎn)品，與空間物質(zhì)一樣也有一個(gè)生命過(guò)程的屬性，從醞釀、產(chǎn)生、發(fā)布、到歸檔立卷及后期利用、滅失，形成一個(gè)完整的生命周期。信息公開(kāi)包含了它的全過(guò)程，從政府信息公開(kāi)的內(nèi)容、形式、結(jié)果上看他的運(yùn)行程序如下：

二、政府信息公開(kāi)工作中應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

(一)信息公開(kāi)的申請(qǐng)。

政府信息公開(kāi)解決的是信息本身，即信息有無(wú)、能否公開(kāi)，它不直接解決申請(qǐng)人的實(shí)際問(wèn)題。由于申請(qǐng)的盲目性，申請(qǐng)人往往把政府信息公開(kāi)當(dāng)作救濟(jì)渠道。通常讓行政機(jī)關(guān)做出判斷請(qǐng)求的，一般認(rèn)為是咨詢(如要求行政機(jī)關(guān)確認(rèn)特定行為是否合法)；要求解決特定問(wèn)題的請(qǐng)求。一般認(rèn)為是信訪，應(yīng)當(dāng)說(shuō)服申請(qǐng)人走信訪程序；復(fù)雜、重大問(wèn)題，又無(wú)其他救濟(jì)途徑的，要盡力告知申請(qǐng)人如何進(jìn)行行政復(fù)議、行政訴訟，屬于民事行為或有刑事責(zé)任的要告知申請(qǐng)人及時(shí)聲張權(quán)利。與申請(qǐng)人仔細(xì)、耐心溝通情況，了解申請(qǐng)目的，告知申請(qǐng)人政府信息公開(kāi)作用，從幫助解決申請(qǐng)人的實(shí)際問(wèn)題人手，引導(dǎo)申請(qǐng)人采取適當(dāng)救濟(jì)方式和途徑。嚴(yán)把受理前的程序?qū)彶殛P(guān)，應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)表內(nèi)容完整、字跡清晰、描述準(zhǔn)確。

申請(qǐng)人對(duì)所需信息的內(nèi)容描述是否詳盡、準(zhǔn)確，將直接影響行政機(jī)關(guān)處理申請(qǐng)的效率。受理申請(qǐng)前要盡量引導(dǎo)申請(qǐng)人填寫(xiě)明確的政府信息內(nèi)容，包括能夠據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號(hào)或者其他特征描述；對(duì)申請(qǐng)人描述所需政府信息的文件名稱、文號(hào)或者確切特征等有困難，向行政機(jī)關(guān)咨詢的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供必要的幫助。如果是函件、電子郵件提出申請(qǐng)的，申請(qǐng)的內(nèi)容又不明確的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充。如申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息屬于已經(jīng)主動(dòng)公開(kāi)的，告知申請(qǐng)人獲取信息的途徑、方式即可，不進(jìn)入依申請(qǐng)?zhí)幚淼牧鞒獭?/p>

(二)信息公開(kāi)目錄的建立。

編制信息公開(kāi)的目錄應(yīng)該說(shuō)是政府機(jī)關(guān)一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，它是約束政府行政行為的依據(jù)。政府信息公開(kāi)目錄與政務(wù)信息資源目錄建設(shè)相結(jié)合，目錄體系不能和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)捆綁在一起建設(shè)。目錄編制工作本身不是軟件工程，更多是一種信息內(nèi)容的描述和組織工作，它應(yīng)該是關(guān)系數(shù)據(jù)庫(kù)或者是文件系統(tǒng)。政府信息目錄編制的基本要求：一是系統(tǒng)化。編制政府信息公開(kāi)目錄，要做到全面，系統(tǒng)。所有系統(tǒng)不僅要求各個(gè)具體的機(jī)構(gòu)編制的目錄分類清晰、體系完整，更要求在一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、整個(gè)國(guó)家政府信息公開(kāi)的目錄要形成一個(gè)科學(xué)完整的體系。二是標(biāo)準(zhǔn)化。目錄的編制工作要符合IS09000認(rèn)證的要求。依照現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)，要建立編目等一系列規(guī)范，包括流程的規(guī)范、工具的規(guī)范、質(zhì)量的規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)對(duì)跨部門(mén)、跨地區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)的查詢。三是電子化。目的是把復(fù)雜的工作簡(jiǎn)單化，重復(fù)的工作機(jī)器化，信息內(nèi)容的數(shù)字化，服務(wù)形式網(wǎng)絡(luò)化，信息檢索智能化。這就要求人們從信息的元數(shù)據(jù)人手，元數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，它從信息內(nèi)容、載體形態(tài)、信息資源集合及其組織體系、管理與服務(wù)機(jī)制以及過(guò)程與系統(tǒng)等方面去描述信息資源的特征和屬性。借助元數(shù)據(jù)，人們可以采集、組織、識(shí)別、定位、發(fā)現(xiàn)、評(píng)估和選擇信息資源，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單高效地檢索、交換、管理海量數(shù)字化信息資源。運(yùn)用XML(Xtensible Markup Language)可擴(kuò)展標(biāo)記語(yǔ)言，通過(guò)元數(shù)據(jù)與分類表、主題詞表的結(jié)合，可以方便地按應(yīng)用需要組織信息資源分類目錄、主題目錄和其他目錄，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字資源的導(dǎo)航、檢索、定位和交換服務(wù)。對(duì)于政府信息要按產(chǎn)生的發(fā)源地建立各自的發(fā)布機(jī)制，同時(shí)又要建立全國(guó)或各地區(qū)的信息庫(kù)和統(tǒng)一的檢索平臺(tái)。

編目的基本原則是：科學(xué)性(按管理屬性或特征作為分類的基礎(chǔ)和依據(jù)，進(jìn)行合理分類)、系統(tǒng)性(按一定的系統(tǒng)順序排列，使之形成一個(gè)合理的、有機(jī)的分類體系；分類層次清晰，有足夠的深度)、可擴(kuò)延性(確保增加新的編排對(duì)象、類目和屬性時(shí)，不打亂已建立的分類體系)、唯一性(在目錄編排中，一個(gè)目錄一一對(duì)應(yīng)一個(gè)對(duì)象)、合理性(編排結(jié)構(gòu)與目錄體系相適應(yīng))、簡(jiǎn)單性(目錄結(jié)構(gòu)編排應(yīng)盡量簡(jiǎn)單，目錄長(zhǎng)度應(yīng)盡量短)、適用性(目錄反映了對(duì)象的組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，可以按一定規(guī)律實(shí)現(xiàn)目錄檢索排列，以便于檢索和管理)、統(tǒng)一性(參照同類性質(zhì)的目錄，可以按著錄條件組織編輯目錄的結(jié)構(gòu))。利用現(xiàn)代信息技術(shù)完成對(duì)聯(lián)機(jī)目錄庫(kù)的建設(shè)。

(三)信息公開(kāi)是政府管理職能的體現(xiàn)。

政府信息公開(kāi)是保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的重要舉措，是政府建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務(wù)政府的需要?！瓣?yáng)光是最好的消毒劑，路燈是最好的警察”，信息公開(kāi)可以預(yù)防腐敗，讓政府在民眾監(jiān)督的目光下辦事，讓民眾知道政府辦事的來(lái)龍去脈。這對(duì)政府推進(jìn)民主政治、科學(xué)決策、依法行政和和諧社會(huì)，以及政府本身的管理體制改革都有非常重要的意義。信息公開(kāi)的程度是檢驗(yàn)政府行政行為的重要管理目標(biāo)。信息公開(kāi)將改變政府原有運(yùn)作模式和管理方式，促進(jìn)政務(wù)管理的改進(jìn)、優(yōu)化和創(chuàng)新。政府與群眾的溝通態(tài)度和內(nèi)容將發(fā)生很大變化，政府對(duì)群眾的服務(wù)方式將發(fā)生變化，從單純事務(wù)性服務(wù)走向資訊前導(dǎo)式服務(wù)。

政府這次沒(méi)有增加新部門(mén)或機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施《條例》，只在第三條中明確了主管部門(mén)，因?yàn)樾畔⒐_(kāi)是全部政府的職能。但應(yīng)該借鑒國(guó)外的一些成功經(jīng)驗(yàn)和方法，如非專職的最高信息委員會(huì)制、首席信息官。首席信息官在國(guó)內(nèi)的很多行業(yè)和企業(yè)都實(shí)行得很好，政府的改革要信息先行、信息主導(dǎo)。

(四)建立健全法規(guī)體系。

“政府公開(kāi)制度就是打開(kāi)了一扇永遠(yuǎn)也不可能再合上的閘門(mén)”，它會(huì)要求相關(guān)的制度都要跟上。這就需要制度創(chuàng)新、知識(shí)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、信息技術(shù)創(chuàng)新。這些創(chuàng)新內(nèi)容需要積累和整理，并形成條例自身升級(jí)的基礎(chǔ)，從而使條例升級(jí)為法律。信息公開(kāi)是政府的義務(wù)和責(zé)任，而且公開(kāi)的信息是以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。所以作為政府的責(zé)任主體在條例里面已經(jīng)明確了。另外，政府信息公開(kāi)實(shí)際上還保障了公民的知情權(quán)。所以一定要由法律來(lái)解決。從各國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府信息公開(kāi)作為國(guó)家的一項(xiàng)基本行政制度，應(yīng)當(dāng)以法律的形式來(lái)規(guī)定，行政法規(guī)層次上的規(guī)范只能是一種過(guò)渡。

在《條例》實(shí)施過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。具體到哪些信息是必須公開(kāi)的，哪些是不能公開(kāi)的，為什么不能公開(kāi)。以及對(duì)于不公開(kāi)信息有哪些糾錯(cuò)機(jī)制和制裁措施等，一定要有詳細(xì)的規(guī)定和界定，而且要盡量有法律上的依據(jù)。這就必須要有具體細(xì)則出臺(tái)。

構(gòu)建政府信息公開(kāi)制度的可行性策略首先是對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修訂和完善。由于政府信息公開(kāi)涉及既得利益者、不同利益群體之間的艱難博弈。從現(xiàn)有法律制度的局部修訂人手，如《保密法》的保密范圍、解密程序、動(dòng)態(tài)管理，《檔案法》的歸案范圍、立檔原則、利用時(shí)限、專門(mén)檔案的管理等，醞釀中的《行政程序法》將對(duì)政府行政過(guò)程管理進(jìn)行定位。

《條例》經(jīng)過(guò)近兩年的實(shí)踐，無(wú)論對(duì)行政機(jī)關(guān)還是廣大民眾、特別是具體從事信息公開(kāi)的踐行者，都取得了不少成功經(jīng)驗(yàn)。按照“基礎(chǔ)工作信息化，信息工作基礎(chǔ)化”的原則，信息公開(kāi)的道路才剛起步，還有很多事要做?？傊?，方法總比問(wèn)題多，相信信息公開(kāi)將重塑政府形象、再造政府管理文化。我們完全有理由樂(lè)觀地期待：在我們國(guó)家的政治生活和一切社會(huì)生活中，“例外”將越來(lái)越少，“公開(kāi)”將肯定成為常態(tài)。

責(zé)任編輯 柳波