摘要 我國(guó)現(xiàn)已基本具備農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換的條件，迫切需要政府能積極履行職責(zé)?，F(xiàn)階段，政府在轉(zhuǎn)換農(nóng)村社會(huì)救助范式中的職責(zé)主要表現(xiàn)為有效組織、實(shí)際支持和宣傳教育三個(gè)方面，唯有政府履責(zé)到位，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村救助范式的快速健康轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞 政策范式；轉(zhuǎn)換；條件；政府職責(zé)

中圖分類號(hào) F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007－1962(2009)13－0019－02

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策主要采用扶貧范式，這一政策范式在實(shí)踐中已取得了巨大成就，但由于其針對(duì)性較差，已越來(lái)越不適應(yīng)我國(guó)進(jìn)一步關(guān)注民生的社會(huì)要求。全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康需要對(duì)每一個(gè)生活困難的農(nóng)村居民都實(shí)施有針對(duì)性的社會(huì)救助，唯有如此，農(nóng)村救助工作才能更貼近現(xiàn)實(shí)。因此，加快農(nóng)村社會(huì)救助政策由扶貧范式向低保范式的轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新，已成為當(dāng)前一項(xiàng)重要的社會(huì)基礎(chǔ)性工作。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在低保制度建設(shè)進(jìn)程中的政府行為，把握住扶貧范式向低保范式轉(zhuǎn)換中的困難，探討政府在政策范式轉(zhuǎn)換中的職責(zé)，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換的條件已基本具備

由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制，城鄉(xiāng)社會(huì)救助供給極不均衡。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換的時(shí)機(jī)總體上已經(jīng)成熟，轉(zhuǎn)換的實(shí)際條件已基本具備。

1、農(nóng)村貧困的性質(zhì)已發(fā)生變化。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村貧困的性質(zhì)與20世紀(jì)相比已發(fā)生根本性變化，現(xiàn)階段農(nóng)村貧困總體上屬于長(zhǎng)期貧困，其根源在于農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、公共產(chǎn)品供給等方面長(zhǎng)期遭受多維的政策排斥，因此，僅以“不救不能活”的絕對(duì)貧困人口為目標(biāo)的扶貧政策范式已經(jīng)不適用于社會(huì)邊緣化的農(nóng)村貧困人口，貧困邊緣人群無(wú)法得到有效保障和支持；與此同時(shí)，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村貧困分布已由區(qū)域性、整體性貧困過(guò)渡到個(gè)體性貧困，區(qū)域性扶貧開發(fā)政策效果正日益減弱，據(jù)計(jì)算，進(jìn)入新世紀(jì)后我國(guó)扶貧投入的減貧效果已不到20世紀(jì)80年代的三分之一。因此，針對(duì)目前個(gè)體性貧困為主要特征的農(nóng)村貧困人口。我國(guó)迫切需要一種比區(qū)域性扶貧政策范式更加精確的瞄準(zhǔn)機(jī)制，由以前的瞄準(zhǔn)區(qū)域轉(zhuǎn)變到瞄準(zhǔn)個(gè)體，去救助那些真正需要救助的貧困人口。

2、農(nóng)村救助的理念已得到提升。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助的思想觀念一直存在著誤區(qū)，如有人認(rèn)為，農(nóng)民以前在沒(méi)有社會(huì)保障的情況下也能生存，政府不必急于去解決這方面的問(wèn)題；也有人認(rèn)為，實(shí)施低保政策范式是政府的一項(xiàng)德政工程，可有可無(wú)，可多可少，帶有很大的隨意性。近年來(lái)，在“科學(xué)發(fā)展觀”和“以人為本”思想的指導(dǎo)下，人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到科學(xué)發(fā)展觀不僅包括物質(zhì)生產(chǎn)的發(fā)展，而且包括人力資源的科學(xué)發(fā)展，人們相比較于以往，能更多地站在社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的高度看待農(nóng)村社會(huì)救助問(wèn)題，認(rèn)識(shí)到社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是國(guó)家的責(zé)任，救助理念更趨理性和人道，這種日益現(xiàn)代化的救助理念為農(nóng)村救助范式轉(zhuǎn)換創(chuàng)造了良好的思想條件。

3、救助范式轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)承受力已基本形成。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，財(cái)政收入不斷增加，目前政府已基本具備轉(zhuǎn)換救助政策范式的財(cái)力支撐。據(jù)北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展和公共政策研究所測(cè)算，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換后所需救助資金約為8100——10500億元左右，而2008年我國(guó)財(cái)政收入已突破6萬(wàn)億元，救助資金與財(cái)政收入的占比并不太高，我國(guó)政府對(duì)于農(nóng)村救助范式轉(zhuǎn)換后的經(jīng)濟(jì)承受力已基本形成。

4、救助范式轉(zhuǎn)換的方法已基本掌握。

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助工作堅(jiān)持從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，摸索出了一套行之有效的辦法，尤其自2007年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村低保制度開始全面建立，實(shí)踐中形成了國(guó)家救助、集體補(bǔ)助和生產(chǎn)自救相結(jié)合的農(nóng)村救助體制，注重整合多元化社會(huì)資源和能力扶助，等等，這些實(shí)踐中摸索出的有益做法為整個(gè)救助政策范式的轉(zhuǎn)換積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，并提供了借鑒和啟示。

5、技術(shù)支持的能力已得到保障。

農(nóng)村救助范式轉(zhuǎn)換及轉(zhuǎn)換后的檔案管理、基金管理等都是非常棘手的事情，當(dāng)代科技發(fā)展尤其是計(jì)算機(jī)的普遍應(yīng)用為之提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。諸如：根據(jù)信息科學(xué)和管理科學(xué)的方法，可以對(duì)救助信息、數(shù)據(jù)的復(fù)雜性及分布結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析、計(jì)算和模擬，采用分級(jí)管理的方法，可以形成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助管理網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)建立個(gè)人社會(huì)救助號(hào)碼，人號(hào)對(duì)應(yīng)，可以方便貧困者隨時(shí)查詢和監(jiān)督等。

二、農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換中的政府職責(zé)

在農(nóng)村社會(huì)救助制度變遷過(guò)程中，政府可以發(fā)揮主導(dǎo)性作用，成為制度供給的主體。只有當(dāng)政府確立主體地位、承擔(dān)其應(yīng)有責(zé)任后，農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換才能步入健康發(fā)展的軌道，才會(huì)由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻力變?yōu)閯?dòng)力。

1、政府的有效組織是加快農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換的前提和基礎(chǔ)。

農(nóng)村救助范式的轉(zhuǎn)換是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到中央政府和地方政府的多個(gè)職能部門，因此，政府的組織對(duì)農(nóng)村救助范式的轉(zhuǎn)換可以起到非常重要的作用。目前。政府的組織主要是進(jìn)行相關(guān)政策設(shè)計(jì)和組織引導(dǎo)。

(1)政策設(shè)計(jì)責(zé)任。

政府的政策設(shè)計(jì)責(zé)任首先是體現(xiàn)在政策的定位責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)救助政策的科學(xué)設(shè)定應(yīng)不斷滿足發(fā)展中的動(dòng)態(tài)需求，適應(yīng)再分配手段和最低生活保障雙重功能，考慮到醫(yī)療、教育等各方面的救助需求，能逐漸擴(kuò)大救助項(xiàng)目的支出保障范圍，在全面建設(shè)小康社會(huì)的時(shí)代背景下，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展才是政府對(duì)農(nóng)村救助政策的準(zhǔn)確定位。其次，政府的政策設(shè)計(jì)責(zé)任體現(xiàn)在政策提供方式的選擇責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策范式的選擇應(yīng)由分配型走向發(fā)展型，必須通過(guò)制度化的方式為救助對(duì)象提供可持續(xù)生計(jì)以謀求未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。最后，政府的政策設(shè)計(jì)責(zé)任還體現(xiàn)在政策體系的安排責(zé)任。一個(gè)有效的農(nóng)村救助政策范式必須建立在對(duì)農(nóng)村社會(huì)不同分類和對(duì)農(nóng)村社會(huì)中不同生活風(fēng)險(xiǎn)分類的基礎(chǔ)之上，不同類型的農(nóng)村貧困具有不同的特征，擁有不同的資源，貧困人口面對(duì)不同的生活風(fēng)險(xiǎn)，政府政策設(shè)計(jì)可根據(jù)其各自需求和資源條件選擇不同的社會(huì)救助類型，實(shí)施不同的優(yōu)先事項(xiàng)。

為保證政策的科學(xué)性，政府在設(shè)計(jì)低保政策范式時(shí)，還應(yīng)傾聽和吸納農(nóng)民的政策要求和建議，不閉門造車，而是以討論、協(xié)商的方式進(jìn)行政策制定，增強(qiáng)政策的規(guī)范性、程序性，以制定出具有民主性質(zhì)的政策，并開辟出農(nóng)民政策監(jiān)督的多種途徑以有利于農(nóng)民監(jiān)督。

(2)組織引導(dǎo)責(zé)任。

農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及千家萬(wàn)戶。要求政府牽頭，統(tǒng)一政令，協(xié)調(diào)方方面面的關(guān)系，進(jìn)行有效的組織和領(lǐng)導(dǎo)。

一是要組建一個(gè)權(quán)威性的組織管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)適應(yīng)、精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，建立農(nóng)村社會(huì)救助改革機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)救助政策范式的轉(zhuǎn)換。同時(shí)，以“政事分離”為指導(dǎo)思想，建立一家或多家獨(dú)立的農(nóng)村新型救助事業(yè)機(jī)構(gòu)，雇傭受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的社會(huì)工作者從事農(nóng)村救助工作，政府則轉(zhuǎn)而充當(dāng)政策的制定者、出資者和監(jiān)督、管理者的角色。

二是各級(jí)政府要根據(jù)人口分布、經(jīng)濟(jì)和自然條件、工業(yè)化程度、人群流動(dòng)等情況，制定符合本地區(qū)特點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)救助事業(yè)總體規(guī)劃及相關(guān)項(xiàng)目的具體規(guī)劃，并將其納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之中。使各相關(guān)部門組織實(shí)施農(nóng)村救助項(xiàng)目有據(jù)可依，并為考核其工作績(jī)效提供依據(jù)。

2、政府的強(qiáng)力支持是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換成功的關(guān)鍵。

目前，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換進(jìn)行政策支持的核心是資源的配置要向農(nóng)村傾斜。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)之間收入水平的巨大差距是相關(guān)政策長(zhǎng)期以來(lái)向城市傾斜的結(jié)果。因此，要縮小城鄉(xiāng)之間收入水平的巨大差距，就必須通過(guò)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)。

(1)財(cái)政支付責(zé)任。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，不確定性因素較多，為此，政府應(yīng)建立穩(wěn)定的農(nóng)村救助財(cái)政保障機(jī)制，以保證其財(cái)政責(zé)任得以充分履行。穩(wěn)定的財(cái)政保障機(jī)制是指包含穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源，確定的支出比例，明確的供款項(xiàng)目等的體制制度。政府在農(nóng)村救助范式轉(zhuǎn)換中承擔(dān)著較多的財(cái)政責(zé)任，主要是轉(zhuǎn)換過(guò)程中的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和困難群體的救助經(jīng)費(fèi)。

(2)管理監(jiān)督責(zé)任。

政府在農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換中的監(jiān)管責(zé)任應(yīng)該不斷得到強(qiáng)化，一是因?yàn)槟壳拔覈?guó)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助監(jiān)管不足，二是因?yàn)檎O(jiān)管對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助制度的發(fā)展具有極其重要的作用。承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的政府部門。只有監(jiān)管到位，才能具有權(quán)威性和獨(dú)立性，才能保證監(jiān)管的效力。

(3)具體操作責(zé)任。

在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換沒(méi)有完成以前，政府既承擔(dān)推動(dòng)的責(zé)任，還承擔(dān)著具體的社會(huì)救助事務(wù)的實(shí)施責(zé)任，在缺位的地方補(bǔ)位，如為貧困人口舉辦技術(shù)培訓(xùn)班以幫助其就業(yè)、提供法律援助等。隨著社會(huì)救助機(jī)制的健全和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟，農(nóng)村社會(huì)救助的具體實(shí)施只有在逐漸地走向社會(huì)化后，政府為提高社會(huì)救助的運(yùn)行效率。才可以淡化實(shí)施責(zé)任而改由相關(guān)社會(huì)組織和個(gè)人擔(dān)當(dāng)。

3、宣傳教育是加快農(nóng)村社會(huì)救助范式轉(zhuǎn)換的必要手段。

一種制度的確立必須得到民眾的認(rèn)同，而民眾認(rèn)同的內(nèi)在基礎(chǔ)是意識(shí)的接受或心理的認(rèn)同。在救助范式轉(zhuǎn)換的輿論宣傳方面，政府可以發(fā)揮出巨大作用，相對(duì)于其他社會(huì)組織，我國(guó)政府擁有多渠道、廣覆蓋的宣傳途徑和手段，而且政府輿論很容易在民眾當(dāng)中產(chǎn)生巨大的導(dǎo)向作用，影響他們的日常行為。有鑒于此，政府必須利用這些資源做好輿論宣傳工作，宣傳社會(huì)救助以人為本、資產(chǎn)建設(shè)的現(xiàn)代理念，引導(dǎo)民眾樹立正確的社會(huì)救助觀念，讓更多的人了解這一制度，為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的良性發(fā)展奠定群眾基礎(chǔ)。

(本文作者：湖南行政學(xué)院副教授、湖南大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院博士生)

責(zé)任編輯 余巖