摘要:高等教育中介組織是協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和高校間關(guān)系，推進(jìn)高等教育管理體制改革的一個(gè)有效途徑。加快我國(guó)高等教育中介組織發(fā)展的對(duì)策主要包括:澄清認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，營(yíng)造有利的社會(huì)心理環(huán)境;改變政府分權(quán)路徑，扶持、授權(quán)于中介組織;完善中介組織監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范中介組織行為;加強(qiáng)中介組織自身建設(shè)，提高參與能力;加強(qiáng)中介組織間的協(xié)調(diào)與合作，整合資源;加強(qiáng)中介組織研究，提供理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞:高等教育中介組織;社會(huì);政府;監(jiān)督機(jī)制;組織建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào):G641 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)25—0260—03

我國(guó)從20世紀(jì)90年代以來(lái)，在國(guó)家教育改革的重要文件中，一直把建立教育中介組織作為加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)教育管理體制改革的一個(gè)舉措提出，并明確指出了需要建立教育中介組織的領(lǐng)域，包括教育決策咨詢(xún)、高校設(shè)置和學(xué)位評(píng)議與咨詢(xún)、教育評(píng)估、考試服務(wù)、資格證書(shū)認(rèn)定、人才需求和畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)等領(lǐng)域。隨著高等教育的發(fā)展以及人們對(duì)高等教育活動(dòng)認(rèn)知的理性化，高等教育的調(diào)控機(jī)制需要走出政府——市場(chǎng)二元路徑，高等教育中介組織是協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和高校關(guān)系，推進(jìn)多元力量分工、合作、共同治理高等教育的一個(gè)有效路徑。要改變我國(guó)高等教育中介組織建設(shè)明顯滯后的局面，既需要外部環(huán)境的改變，也需要中介組織自身的努力。

一、澄清認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，營(yíng)造有利的社會(huì)心理環(huán)境

首先，要從高等教育體制創(chuàng)新的高度，認(rèn)識(shí)加快我國(guó)高等教育中介組織建設(shè)的重要意義。我國(guó)高等教育內(nèi)外環(huán)境的變化催生了對(duì)高等教育中介組織的需求。從我國(guó)高等教育系統(tǒng)所處的生態(tài)環(huán)境來(lái)說(shuō)，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始隨著高等教育的發(fā)展和人們對(duì)高等教育認(rèn)知的理性化，政府單一權(quán)力控制高等教育失去了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，即政府的能力有限，難以滿(mǎn)足社會(huì)多樣化的高等教育需求。同時(shí)，政府單一權(quán)力控制高等教育也漸失其合法性，即政府對(duì)高等教育的單一力量控制難以獲得社會(huì)、高等教育界的自覺(jué)認(rèn)同。20世紀(jì)90年代以來(lái)引入市場(chǎng)力量的高等教育改革，期望借助市場(chǎng)這只手來(lái)克服全能主義政府控制模式的弊端，但市場(chǎng)力量介入高等教育系統(tǒng)之后，又引發(fā)了諸多新問(wèn)題。要解決這些新問(wèn)題，歷史上政府“放權(quán)——收權(quán)”循環(huán)的老路不是解決問(wèn)題的出路，需要尋找新的路徑。從高等教育系統(tǒng)自身來(lái)說(shuō)，隨著高等教育宏觀體制和微觀體制的改革，規(guī)模擴(kuò)大，層次結(jié)構(gòu)復(fù)雜，內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)激烈，變革加快，內(nèi)部利益主體多元。在競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，高校成為了有自身獨(dú)立利益的實(shí)體，也需要借助一定的途徑向政府、社會(huì)傳遞自己的呼聲。同時(shí)，每一所院校都要縝密籌劃自己的發(fā)展規(guī)劃，面對(duì)復(fù)雜的生存環(huán)境，高校的發(fā)展需要政府的引導(dǎo)、高等教育專(zhuān)家智囊的協(xié)助以及社會(huì)其他領(lǐng)域人士的參與。

教育中介組織作為介于政府、市場(chǎng)和高校之間的一種力量，為三方提供了溝通、協(xié)商、談判的平臺(tái)，三方在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，確立共同認(rèn)可的目標(biāo)和行為，結(jié)成合作伙伴關(guān)系，從而“既可以約束政府違背辦學(xué)規(guī)律、脫離實(shí)際的強(qiáng)制性干預(yù)，又可以阻擋市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)大學(xué)的過(guò)分‘侵襲’，還可以不同程度地制約大學(xué)有悖于政府、市場(chǎng)和社會(huì)的盲目?jī)A向?！盵1]所以說(shuō)，高等教育中介組織是滿(mǎn)足政府、市場(chǎng)和高校三方需求，推進(jìn)高等教育體制改革向“多元力量參與、合作治理”轉(zhuǎn)變的有效途徑。

其次，認(rèn)識(shí)加快我國(guó)高等教育中介組織建設(shè)的有利因素。盡管我國(guó)高等教育中介組織的發(fā)展還滯后于需求，但也出現(xiàn)了有利于高等教育中介組織發(fā)展的因素:

一是高等教育中介組織的發(fā)展已經(jīng)獲得了國(guó)家政策的支持。教育中介組織作為推進(jìn)教育體制改革的一個(gè)措施，從20世紀(jì)90年代以來(lái)在我國(guó)重要的教育改革文件中多次被提出。如，1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》以及之后的《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》、1999年的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》都提出要建立教育中介組織，承擔(dān)咨詢(xún)、評(píng)估、考試服務(wù)、資格認(rèn)證、就業(yè)指導(dǎo)等職能，來(lái)推進(jìn)高等教育管理體制的改革。二是政府要轉(zhuǎn)變職能，還高校以自主權(quán)，已經(jīng)獲得了國(guó)家決策層的認(rèn)同，客觀上催生了政府和高校對(duì)高等教育中介組織的需求。從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以來(lái)，我國(guó)頒布的重大教育政策文件，都把轉(zhuǎn)變政府職能，擴(kuò)大高校自主權(quán)，作為一個(gè)重要的內(nèi)容 [2]。1998年《高等教育法》更是以法律的形式對(duì)高校的辦學(xué)自主權(quán)做了明確的規(guī)定。政府、高校是不同屬性的組織，其運(yùn)轉(zhuǎn)有其特殊性，需要一些組織代表高校向政府去傳遞高校的利益和主張。同時(shí)，政府可以借助這些中介組織，實(shí)現(xiàn)對(duì)高等教育的監(jiān)管。三是我國(guó)有大量的高等教育社團(tuán)組織存在，是可以利用的組織資源。 截至2007年，教育部主管的152個(gè)社團(tuán)中，有145個(gè)社團(tuán)的活動(dòng)涉及到了高等教育。其中，專(zhuān)門(mén)的高等教育社團(tuán)(即基本上專(zhuān)門(mén)為高等教育活動(dòng)主體服務(wù)的社團(tuán))有18個(gè)。上述高等教育社團(tuán)中，歷史長(zhǎng)、分支機(jī)構(gòu)多、影響大的是高等教育學(xué)會(huì)。到2007年，中國(guó)高等教育學(xué)的單位會(huì)員包括行業(yè)高教學(xué)會(huì)15個(gè)、省級(jí)高教學(xué)會(huì)28個(gè)，高校高教學(xué)會(huì)8個(gè);而且，從2006年開(kāi)始，中國(guó)高教學(xué)會(huì)開(kāi)始招收個(gè)人會(huì)員，首批共招收600多名個(gè)人會(huì)員，其中有高級(jí)職稱(chēng)的占75%[3]?？梢?jiàn)，我國(guó)已經(jīng)建立了涉及地域、行業(yè)、學(xué)科廣泛的社團(tuán)組織，只是這些組織的功能還沒(méi)有充分發(fā)揮。

二、改變政府分權(quán)路徑，扶持、授權(quán)于中介組織

從20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，轉(zhuǎn)變政府職能，變革全能型政府角色，給予高校一定辦學(xué)自主權(quán)，是我國(guó)高等教育改革的一個(gè)基本內(nèi)容。但是二十多年過(guò)去了，我國(guó)以政府放權(quán)為主要內(nèi)容的改革并沒(méi)有從根本上撼動(dòng)以行政力量為主導(dǎo)的高等教育管理體制。其原因何在?有研究者認(rèn)為，其原因在于我國(guó)已有的“政府放權(quán)”的高等教育改革是政府行政體制內(nèi)的分權(quán)改革，是在中央政府與地方政府之間進(jìn)行管理高等教育權(quán)力的分割[4];也有研究者認(rèn)為，已有的政府分權(quán)是向市場(chǎng)分權(quán)，向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移了政府提供高等教育服務(wù)的壟斷權(quán)力，而不是向高等教育的辦學(xué)主體——高校下放權(quán)力[5]。

首先，實(shí)行政校分離。制約我國(guó)高等教育中介組織發(fā)展的一個(gè)重要原因是我國(guó)政府還沒(méi)有從根本上轉(zhuǎn)變管理高等教育的方式，政府還是習(xí)慣于用行政的方式直接管理高校。政府權(quán)力和職能過(guò)于強(qiáng)大，高校自我管理的權(quán)力還很小，對(duì)政府的依賴(lài)依然明顯，擠壓了高等教育中介組織存在和發(fā)展的空間。所以，要加快我國(guó)高等教育中介組織的發(fā)展，就要真正實(shí)行“政校分離”。

其次，政府要扶持高等教育中介組織的發(fā)展，授權(quán)于高等教育中介組織。我國(guó)高等教育中介組織的建立，離不開(kāi)政府的扶持，其中最為重要的是，政府要授權(quán)于高等教育中介組織。如，我國(guó)高校畢業(yè)生需求和就業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，盡管目前還以官辦為主，但在短時(shí)間內(nèi)建立了從中央到地方再到高校的較為完整的體系，發(fā)揮了社會(huì)用人單位和高校之間人才交流中介的重要作用，這主要是得益于政府的強(qiáng)力助推。

值得注意的是，政府要扶持高等教育中介組織的發(fā)展，授權(quán)高等教育中介組織承擔(dān)某些管理職能，通過(guò)政策、法規(guī)來(lái)引導(dǎo)、規(guī)范高等教育中介組織的行為，而不是直接插手高等教育中介組織的活動(dòng)。 政府職能的轉(zhuǎn)變與中介組織的發(fā)展是相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。政府職能的改變，是中介組織發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)力;沒(méi)有政府職能的改變，就沒(méi)有中介組織賴(lài)以生存發(fā)展的土壤。同時(shí)，加快高等教育中介組織的建設(shè)，把政府承擔(dān)的一些業(yè)務(wù)性、服務(wù)性職能從政府的行政職能中剝離出來(lái)，轉(zhuǎn)由中介組織承擔(dān)，政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變也就有了現(xiàn)實(shí)的依托，政府真正從高等教育活動(dòng)的“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺?。正如治理理論研究?zhuān)家斯托克所說(shuō):“辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引;而政府的能力和責(zé)任均在于此。”[6]

以我國(guó)高等教育評(píng)估為例，目前，要改變由單一機(jī)構(gòu)壟斷高等教育評(píng)估的局面，可以利用現(xiàn)有的高等教育學(xué)會(huì)和協(xié)會(huì)組織。國(guó)家教育行政部門(mén)可以委托這些組織來(lái)承擔(dān)高等教育的院校、專(zhuān)業(yè)設(shè)置資格和教育教學(xué)質(zhì)量的評(píng)估工作，而政府部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)這些協(xié)會(huì)和學(xué)會(huì)的“元評(píng)估”，承擔(dān)認(rèn)定學(xué)會(huì)和協(xié)會(huì)開(kāi)展評(píng)估資格職能，而由學(xué)會(huì)和協(xié)會(huì)來(lái)具體實(shí)施評(píng)估活動(dòng)。這樣，高校的教育評(píng)估可以實(shí)現(xiàn)分層次、分類(lèi)型和分專(zhuān)業(yè)的評(píng)估，評(píng)估活動(dòng)更加符合不同層次類(lèi)型的高校、不同專(zhuān)業(yè)教育教學(xué)活動(dòng)的特殊性。而且，多個(gè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展高等教育評(píng)估，評(píng)估組織之間存在競(jìng)爭(zhēng)，評(píng)估機(jī)構(gòu)要生存和發(fā)展必需加強(qiáng)自律，提高組織自身的專(zhuān)業(yè)化水平，最終會(huì)推進(jìn)高等教育評(píng)估的規(guī)范化。這種評(píng)估組織安排既可以避免現(xiàn)在單一機(jī)構(gòu)壟斷高等教育評(píng)估的諸多弊端，也可以彌補(bǔ)國(guó)家教育行政部門(mén)在人力和信息方面的不足，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)高校的有效監(jiān)控。

三、完善中介組織監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范中介組織行為

高等教育中介組織的成員也是“經(jīng)濟(jì)人”，如果缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，任何權(quán)力都會(huì)誘發(fā)腐敗。中介組織如果要成為政府管理職能分擔(dān)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)其活動(dòng)必須進(jìn)行有效的監(jiān)督。

當(dāng)前，首要的是改變政府在高等教育中介組織管理中存在的“缺位”和“越位”現(xiàn)象?！叭蔽弧敝刚摴艿臎](méi)有管好。政府對(duì)高等教育中介組織的管理職能主要是制定有關(guān)的發(fā)展規(guī)劃、健全有關(guān)的法規(guī)體系、建立相關(guān)的制度以及定期的檢查監(jiān)督。我國(guó)政府在這方面的管理還很不到位，尤其是有關(guān)的法制建設(shè)滯后?！霸轿弧敝刚辉摴艿挠止艿锰啵斜憩F(xiàn)在政府直接插手高等教育中介組織的活動(dòng)。

具體來(lái)說(shuō)，其一，國(guó)家立法機(jī)關(guān)和教育、民政等行政部門(mén)，要加快《社會(huì)中介組織法》、《教育中介組織條例》等有關(guān)高等教育中介組織的法律和法規(guī)的立法進(jìn)程，并借鑒國(guó)際慣例，從我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況出發(fā)，逐步制定和形成系統(tǒng)配套的不同層次法律法規(guī)體系，使教育中介組織定位準(zhǔn)確、功能明晰、行為有界、進(jìn)退有據(jù);其二，設(shè)置和強(qiáng)化適應(yīng)教育中介組織健康發(fā)展的執(zhí)法、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，真正做到有法可依，有法必依，違法必究;其三，用法律的方式明確規(guī)范政府、高校與教育中介組織之間的關(guān)系，明確權(quán)限邊界、各自的職責(zé);其四，建立中介組織誠(chéng)信公示和失信(出具虛假資信證明、虛假評(píng)估、虛假鑒定)懲戒制度 [7]。其中，應(yīng)當(dāng)特別注意的是，要通過(guò)法律手段明確規(guī)定高等教育中介組織的職責(zé)，對(duì)違規(guī)行為有具體的懲戒措施，使違規(guī)者不得利。

其次，完善公眾有效監(jiān)督高等教育中介組織活動(dòng)的有關(guān)制度。我國(guó)可以充分利用現(xiàn)代傳媒，特別是網(wǎng)絡(luò)的便利條件，建立中介組織活動(dòng)信息公開(kāi)制度，為公眾的監(jiān)督提供前提，使中介組織的活動(dòng)處于公眾監(jiān)督之下。

四、加強(qiáng)中介組織自身建設(shè)，提高參與能力

中介組織外部生存環(huán)境改變需要一個(gè)過(guò)程，我國(guó)已有的高等教育中介組織，主要是高等教育社團(tuán)，應(yīng)當(dāng)明確自身優(yōu)勢(shì)，完善工作機(jī)制，不斷開(kāi)拓組織活動(dòng)領(lǐng)域，以出色的工作爭(zhēng)取各方的支持。例如，近年來(lái)，中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)已經(jīng)在不斷創(chuàng)新工作方法，拓展組織活動(dòng)的空間。學(xué)會(huì)從1999年開(kāi)始，成立了“高校技術(shù)物質(zhì)中心”，為校企之間搭建了一個(gè)交流的平臺(tái);為提高學(xué)會(huì)的學(xué)術(shù)研究水平，學(xué)會(huì)2003年在其承辦的“高等教育國(guó)際論壇”中首次設(shè)立了“博士生論壇”，并在2004年開(kāi)始開(kāi)展了“全國(guó)高等教育學(xué)優(yōu)秀博士論文”的評(píng)選，優(yōu)化了學(xué)會(huì)研究隊(duì)伍的素質(zhì)，促進(jìn)學(xué)術(shù)研究水平的提高。另外，學(xué)會(huì)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，在2003年，建立了“中國(guó)高等教育發(fā)展和改革網(wǎng)”，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)提供高等教育改革和發(fā)展的信息服務(wù)。學(xué)會(huì)也開(kāi)始利用自身會(huì)員覆蓋面廣，會(huì)員了解高等教育工作實(shí)際狀況的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)向國(guó)家教育管理部門(mén)提出政策建議。如，2005年，學(xué)會(huì)根據(jù)高校后勤管理工作者的意見(jiàn)，向教育部提出《關(guān)于提請(qǐng)進(jìn)一步關(guān)注高校后勤社會(huì)化改革的建議信》，建議成立部級(jí)高校后勤社會(huì)化改革指導(dǎo)委員會(huì)和后勤社會(huì)化改革辦公室，持續(xù)推動(dòng)高校后勤社會(huì)化改革。其《建議信》得到了有關(guān)政策制定部門(mén)的重視。中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)的嘗試值得其他組織借鑒。這說(shuō)明，高等教育中介組織的發(fā)展一方面依賴(lài)于政府部門(mén)的扶持，另一方面也依靠組織自己的爭(zhēng)取。

當(dāng)前，高校之間需要合作，高校與社會(huì)之間需要相互了解彼此的信息;政府部門(mén)需要及時(shí)了解高等教育系統(tǒng)運(yùn)行的真實(shí)情況，需要各界出謀劃策，協(xié)助政府來(lái)提高政策制定的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性。可以說(shuō)，政府、高校和社會(huì)都有對(duì)中介組織的需求，中介組織應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，充分利用各種有利的資源，改進(jìn)自身工作，以卓有成效的工作獲得各方的支持。

五、加強(qiáng)中介組織間的協(xié)調(diào)與合作，整合資源

我國(guó)已有的各類(lèi)高等教育中介組織之間缺乏溝通與合作，特別是高等教育學(xué)會(huì)組織，數(shù)量不少但力量分散。如，中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)下屬的分支機(jī)構(gòu)眾多，覆蓋地域和學(xué)科廣泛，如果學(xué)會(huì)把這些分散的力量整合起來(lái)，充分發(fā)揮學(xué)會(huì)會(huì)員廣泛，分布在基層的優(yōu)勢(shì)，合作開(kāi)展有關(guān)高等教育問(wèn)題的研究活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)擁有其他組織難以比擬的優(yōu)勢(shì)。

六、加強(qiáng)中介組織研究，提供理論指導(dǎo)

在我國(guó)，不僅對(duì)高等教育中介組織的研究還處于起步階段，即使是對(duì)整個(gè)非政府組織(NGO)的研究也才剛剛開(kāi)始。在中國(guó)，NGO這個(gè)詞大約在1996年才開(kāi)始被一些媒體使用，在近2000年NGO才開(kāi)始為人們所接受?！暗駷橹梗M管每年都有一些論文和著作問(wèn)世，卻一直沒(méi)有形成令人信服的規(guī)范的概念體系和理論框架，更不要說(shuō)像其他學(xué)科那樣形成各種不同的流派?！盵8]目前，專(zhuān)門(mén)研究NGO的機(jī)構(gòu)是清華大學(xué)NGO研究所。該研究所從1999年上半年開(kāi)始著手有關(guān)中國(guó)非政府組織的調(diào)查研究。盡管該研究所自成立以來(lái)，開(kāi)展了一些有聲有色的研究工作，也出版了一些學(xué)術(shù)成果，但研究還處于對(duì)我國(guó)已有的非政府組織基本情況進(jìn)行調(diào)查和梳理階段。對(duì)作為其中一部分的教育中介組織沒(méi)有給予特別的關(guān)注。近一兩年，有關(guān)中介組織的研究逐漸增多，但大多是一般性的理論構(gòu)建，難以為中介組織的實(shí)踐運(yùn)行提供參考。

盡管我國(guó)政府從政策上肯定了建立高等教育中介組織的必要性，并明確了需要建立中介組織的領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)也存在著一些高等教育中介組織，某些中介組織開(kāi)始在一些領(lǐng)域發(fā)揮作用，但歷史和現(xiàn)實(shí)條件的制約，使我國(guó)的高等教育中介組織不僅數(shù)量不足，介入的領(lǐng)域有限，而且其活動(dòng)有濃厚的行政色彩，不完全具備中介組織的特質(zhì)，沒(méi)有充分發(fā)揮在政府、高校和社會(huì)之間進(jìn)行信息溝通、利益平衡的作用。我國(guó)中介組織的發(fā)展一方面受制于外部環(huán)境，特別是政府管理高等教育職能的轉(zhuǎn)變。另一方面也取決于組織自身的完善。在當(dāng)前條件下，加快中介組織的建設(shè)，逐步推動(dòng)我國(guó)高等教育管理模式向多元力量共存合作的“治理模式“轉(zhuǎn)變，任重道遠(yuǎn)。

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