黨的十七大報告從加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的高度，明確要求“建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度”。

《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定，“縣級以上人民政府培育和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源市場，為勞動者就業(yè)提供服務(wù)?！?/p>

國務(wù)院辦公廳批復(fù)的人力資源和社會保障部“三定”方案，明確要求“加強(qiáng)統(tǒng)籌人才市場和勞動力市場整合職責(zé)，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場”。由此，統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場建設(shè)工作提上日程。

我國人力資源市場的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了如下幾個階段:

第一階段:起步探索時期(1979年至1991年)

這一時期的主要特征是統(tǒng)包統(tǒng)配的人力資源配置制度開始打破，企業(yè)開始實(shí)行勞動合同制，人事部門在全國開展了調(diào)整用非所學(xué)專業(yè)技術(shù)人員、人才余缺調(diào)劑工作，人力資源配置領(lǐng)域的服務(wù)開始發(fā)端，市場出現(xiàn)萌芽。20世紀(jì)70年代末，勞動人事部門開始創(chuàng)立并組織勞動服務(wù)公司，解決返城知青等待業(yè)人員的就業(yè)問題，并逐步演進(jìn)為就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。1979年北京外企人力資源服務(wù)公司(FESCO)成立。1983年沈陽市人才服務(wù)公司成立。1984年勞動人事部成立了全國人才交流咨詢中心，之后各地紛紛建立類似的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)。1987年，浙江溫州出現(xiàn)第一家民營人才職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)。1990年，國務(wù)院制定下發(fā)《勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)管理規(guī)定》，勞動部和人事部分別制定下發(fā)了《職業(yè)介紹暫行規(guī)定》和《關(guān)于加強(qiáng)人才招聘管理工作的通知》。

第二階段:全面展開時期(1992年至2000年)

這一時期的主要特征是勞動力市場和人才市場得到正式確立，圍繞就業(yè)、人才資源優(yōu)化配置的各類服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，服務(wù)業(yè)態(tài)不斷豐富。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，首次明確提出勞動力市場的概念，提出把開發(fā)利用與合理配置人力資源作為發(fā)展勞動力市場的出發(fā)點(diǎn)。1994年8月，中組部、人事部聯(lián)合下發(fā)了《加快培育和發(fā)展我國人才市場的意見》，明確提出發(fā)展人才市場的總體目標(biāo)。原勞動保障部、原人事部分別于1995年和1996年出臺了《職業(yè)介紹規(guī)定》和《人才市場管理暫行規(guī)定》，確立了市場的管理制度。人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式呈現(xiàn)多樣化，服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，民營性質(zhì)的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)取得了較快的發(fā)展，外資開始進(jìn)入我國人力資源服務(wù)領(lǐng)域。

第三階段:改革創(chuàng)新時期(2001年至2006年)

這一時期的主要特征是勞動部門和人事部門都進(jìn)行了所屬服務(wù)機(jī)構(gòu)的體制改革，政府管理部門的職能開始從辦市場向管市場，為市場發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境轉(zhuǎn)變。2002年、2003年，《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》(原勞動保障部)和《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》(原人事部)先后出臺。2003年底，全國人才工作會議召開，中共中央、國務(wù)院制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》，提出科學(xué)的人才觀，并要求“遵循人才資源開發(fā)規(guī)律，堅持市場配置人才資源的改革取向”，“消除人才市場發(fā)展的體制性障礙，使現(xiàn)有各類人才和勞動力市場實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)貫通，加快建設(shè)統(tǒng)一的人才市場。健全專業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化、國際化的人才市場服務(wù)體系?！眲趧硬块T所屬服務(wù)機(jī)構(gòu)開始向公共就業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變，并取得了財政的有力扶持，建立起比較完善的公共就業(yè)服務(wù)制度。人事部門先后提出了“管辦分離”、“事企分開”、“公共服務(wù)與市場經(jīng)營性服務(wù)分離”的改革要求，探索了多種發(fā)展模式。

第四階段:統(tǒng)籌發(fā)展的新時期(2007年以來)

2007年3月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》首次將人才服務(wù)業(yè)作為服務(wù)業(yè)中的一個重要門類，強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展人才服務(wù)業(yè)，完善人才資源配置體系”，“扶持一批具有國際競爭力的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)”。2007年8月，《就業(yè)促進(jìn)法》出臺，首次在國家法律層面明確提出“人力資源市場”的概念。同年10月，黨的十七大報告從加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的高度，明確要求“建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度”。此次機(jī)構(gòu)改革，從國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明再到地方機(jī)構(gòu)改革意見，都明確提出要建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，促進(jìn)人力資源合理流動和有效配置。人力資源市場建設(shè)進(jìn)入了在堅持市場配置人力資源改革取向的同時，更好地服務(wù)于市場就業(yè)和人力資源開發(fā)的新時期。

按照原有的工作運(yùn)行體制，人力資源配置服務(wù)領(lǐng)域形成了人才市場和勞動力市場兩套相對完整的服務(wù)體系。從原有統(tǒng)計口徑看，截至2007年底的具體情況為:

——原人事部統(tǒng)計:全國共建立各類人才服務(wù)機(jī)構(gòu)6833家，其中政府人事部門所屬服務(wù)機(jī)構(gòu)3417家，行業(yè)主管部門所屬607家，民營機(jī)構(gòu)2730家，中外合資機(jī)構(gòu)79家。從業(yè)人員59008人，其中民營和中外合資約33000人。

——原勞動保障部統(tǒng)計:全國共建立職業(yè)中介機(jī)構(gòu)37897家，其中公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)24806家(其中縣以上的3870家，街道6171家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)14765家)，占總數(shù)的65%;其他組織舉辦的2926家;公民個人舉辦的10165家。從業(yè)人員128821人。

總的來看，截至2007年底，全國共建立各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)4.5萬家，人力資源服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員18.8萬人，初步形成了有形市場和無形市場相結(jié)合、各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)并存發(fā)展的多層次、多元化的人力資源市場服務(wù)體系，滿足了不同層次服務(wù)主體的需求。

人力資源市場面臨著更加艱巨的任務(wù)

作為重要的生產(chǎn)要素市場，人力資源市場的發(fā)展程度和水平對整個社會主義市場體系的發(fā)展和完善有著重要的影響。無論是促進(jìn)社會就業(yè)還是更好地發(fā)揮我國人力資源的優(yōu)勢，都需要大力推動統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場發(fā)展。

1.實(shí)現(xiàn)更加充分的就業(yè)和建設(shè)人力資源強(qiáng)國，要求更大程度地發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用

當(dāng)前，我國就業(yè)形勢比較嚴(yán)峻，實(shí)現(xiàn)更加充分的就業(yè)，是擺在當(dāng)前黨和國家工作突出位置的一項(xiàng)工作。更好地實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，建設(shè)人力資源強(qiáng)國，也迫切要求優(yōu)化人才資源配置，不斷提高人才隊(duì)伍與經(jīng)濟(jì)布局和社會發(fā)展需求的適應(yīng)性、匹配度。在這些工作中，人力資源市場都承載著重要的職能。一方面需要進(jìn)一步進(jìn)行改革，加強(qiáng)人力資源市場建設(shè)的統(tǒng)一性和規(guī)范性，按照統(tǒng)一開放、競爭有序的要求加快市場培育和完善。另一方面，需要針對市場運(yùn)行過程中出現(xiàn)的比較尖銳的供求矛盾、大規(guī)模盲目流動、失業(yè)集中爆發(fā)，以及勞動關(guān)系中畸強(qiáng)畸弱現(xiàn)象，進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控調(diào)節(jié)，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段對市場進(jìn)行干預(yù)。

2.解決廣大勞動者就業(yè)問題和應(yīng)對失業(yè)危機(jī)，要求必須堅持發(fā)展和大力強(qiáng)化公共就業(yè)服務(wù)

我國勞動力供給總量龐大，其中下崗失業(yè)人員困難就業(yè)群體人數(shù)集中、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)壓力巨大、城鎮(zhèn)新成長勞動力特別是高校畢業(yè)生就業(yè)問題日益突出。解決這些問題，需要公共就業(yè)服務(wù)承擔(dān)起更為繁重的促進(jìn)就業(yè)工作任務(wù)。需要有計劃、有步驟地推動，并穩(wěn)妥地整合原兩個部門公共服務(wù)體系，發(fā)揮整體優(yōu)勢，進(jìn)一步健全完善公共就業(yè)服務(wù)體系，提供更加及時、高效的公益性就業(yè)服務(wù)。

3.建立更加完善的人力資源配置服務(wù)體系，要求加強(qiáng)對人力資源服務(wù)業(yè)的理論研究和政策支持

促進(jìn)社會就業(yè)和人力資源的合理流動、優(yōu)化配置，要求強(qiáng)大的人力資源服務(wù)體系作為支撐，大力發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)已成為市場建設(shè)的重要內(nèi)容。我國的人力資源服務(wù)業(yè)剛剛起步，尚處在發(fā)展的初期階段，尤其是與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距。推進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)的發(fā)展，需要加強(qiáng)理論研究，科學(xué)界定公共服務(wù)與市場服務(wù)的地位和作用，明確人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展方向等;需要確立人力資源服務(wù)業(yè)相對獨(dú)立的地位，健全完善相關(guān)政策，形成鼓勵支持其發(fā)展的良好環(huán)境，推動公共服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)的合作等。

人力資源市場發(fā)展中面臨的突出問題

與新形勢的要求相比，我國人力資源市場建設(shè)還存在著許多需要解決的問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.市場存在著體制性分割

一是市場中還存在著城鄉(xiāng)分割 。農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員不能享受到均等的公共服務(wù)，甚至在就業(yè)機(jī)會、工作條件和環(huán)境上存在著歧視問題。二是存在著身份分割。人員求職、流動的制度已經(jīng)建立，但相關(guān)管理和制度安排，還有很多是以身份為界限。三是存在著地區(qū)分割。人力資源開發(fā)管理上的屬地性，形成了一定的地方壁壘，造成了手續(xù)的接轉(zhuǎn)不暢、資格的不互認(rèn)等問題，限制了人力資源的合理流動，影響總體配置效率。四是存在著管理分割。由于歷史的原因，在我國人力資源管理和開發(fā)領(lǐng)域形成了勞動和人事兩套相對獨(dú)立的管理體制，在工作中一方面是適應(yīng)了市場分層的要求，但另一方面也造成了人力資源市場的分割，造成了一定程度的資源浪費(fèi)和市場管理制度的交叉。

2.市場服務(wù)能力與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求還有較大差距

一是公共就業(yè)服務(wù)能力有待提高。公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入不夠，尤其是在市縣基層，其服務(wù)場所、隊(duì)伍素質(zhì)、公共服務(wù)投入都不能得到有效保障。公共服務(wù)功能和服務(wù)手段短缺，激勵機(jī)制不健全，難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)高效的服務(wù)。二是服務(wù)方式粗放。當(dāng)下的服務(wù)，多集中于一般性的人才招聘、職業(yè)介紹服務(wù)，而高層次高質(zhì)量的服務(wù)不僅功能不足，水準(zhǔn)也欠缺。三是服務(wù)人員隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，沒有建立起專業(yè)的服務(wù)人員隊(duì)伍。

3.人力資源市場監(jiān)管力度不夠

一是立法層次較低。尚未制定出臺行政法規(guī)層次以上的人力資源市場管理法規(guī)。相關(guān)法律中有關(guān)市場的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。二是市場監(jiān)管體系還沒有建立起來。市場監(jiān)管隊(duì)伍遠(yuǎn)未健全，致使服務(wù)市場中損害勞動者和用人單位權(quán)益的事情屢有發(fā)生。執(zhí)法檢查手段較為單一，日常管理缺乏有效的手段。三是管理政策體系不健全。原有人才市場和勞動力市場管理的相關(guān)規(guī)定存在差異，沒有統(tǒng)一起來。在信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、招聘會管理、檔案管理等方面的規(guī)定不夠細(xì)化，沒有制定專門的管理辦法。

4.促進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策尚未形成

一是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位。在一定程度上還存在著管辦不分的情況，阻礙了市場的發(fā)展空間。二是在鼓勵加大對人力資源服務(wù)領(lǐng)域投資力度方面無具體措施。對行業(yè)發(fā)展缺乏政策引導(dǎo)。行業(yè)協(xié)會的作用發(fā)揮還不夠充分。三是引導(dǎo)人力資源服務(wù)創(chuàng)新、加快服務(wù)品牌建設(shè)方面的措施還不到位，尤其是針對高層次人才配置開發(fā)的服務(wù)能力還十分薄弱。同時面臨著外資機(jī)構(gòu)壟斷的威脅。

總體目標(biāo):五大任務(wù)

——管理體制的統(tǒng)一。形成人力資源市場統(tǒng)一的管理體制、統(tǒng)一的法律法規(guī)體系、統(tǒng)一的政策制度。結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化和戶籍制度、勞動人事制度、工資福利制度、社會保險制度的改革，逐步打破人力資源市場中存在的城鄉(xiāng)分割、身份分割和地區(qū)分割，推進(jìn)人力資源市場管理體制與政策制度的統(tǒng)一。

——運(yùn)行機(jī)制的健全。形成政府部門宏觀調(diào)控、市場主體公平競爭、中介組織規(guī)范服務(wù)的運(yùn)行格局。充分發(fā)揮用人單位和勞動者的市場主體作用，為實(shí)現(xiàn)各類用人單位通過市場自主擇人和各類勞動者通過市場自主擇業(yè)創(chuàng)造條件和提供服務(wù)。

——公共服務(wù)的完善。形成服務(wù)體系健全、財政保障有力、運(yùn)行效率較高的公共服務(wù)體系，為城鄉(xiāng)各類勞動者提供均等和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，為就業(yè)困難群體提供就業(yè)援助。

——人力資源服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展。形成專業(yè)化、信息化、國際化的人力資源市場服務(wù)體系。鼓勵市場經(jīng)營性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)更廣泛地參與到促進(jìn)就業(yè)和推進(jìn)人力資源開發(fā)領(lǐng)域，形成與公共服務(wù)優(yōu)勢互補(bǔ)的格局，滿足不同層次主體的服務(wù)需求。促進(jìn)人力資源服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，引導(dǎo)其服務(wù)創(chuàng)新。

——政府職能的轉(zhuǎn)變。形成公平透明、競爭有序、規(guī)范運(yùn)作的市場環(huán)境。推進(jìn)政府部門所屬機(jī)構(gòu)的體制改革，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與市場經(jīng)營性服務(wù)的分離，使政府職能從辦市場轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造市場發(fā)展良好環(huán)境和建立市場運(yùn)行公平秩序。加快人力資源市場法制化建設(shè)，建立健全人力資源市場監(jiān)管體系。

方法和步驟:三步走

推進(jìn)改革要統(tǒng)籌考慮，分步實(shí)施。特別是要與地方機(jī)構(gòu)改革做到有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)一思路，穩(wěn)步推進(jìn)。

第一步，首先要結(jié)合地方機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)人力資源市場管理的統(tǒng)一。省市兩級應(yīng)將原來兩個市場的管理職能進(jìn)行歸并，設(shè)立統(tǒng)一的人力資源市場管理處室，承擔(dān)本行政區(qū)域的人力資源市場建設(shè)的規(guī)劃制定與實(shí)施、行政許可、市場監(jiān)管等職能。這一階段，原有兩個服務(wù)機(jī)構(gòu)暫時不變，依據(jù)原定的職能，面向社會提供就業(yè)和人才資源配置服務(wù)，重點(diǎn)推進(jìn)公共服務(wù)的相關(guān)政策和制度的統(tǒng)一。

第二步，推進(jìn)公共服務(wù)與市場經(jīng)營性服務(wù)的分離。對原兩個部門所屬的服務(wù)機(jī)構(gòu)，在事業(yè)單位總體改革推行過程中，省級、副省級城市、省會城市的政府所屬人才服務(wù)機(jī)構(gòu)、公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，原則上要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)分開。把經(jīng)營性服務(wù)劃出去，使現(xiàn)有的所屬服務(wù)機(jī)構(gòu)成為一個承擔(dān)公共服務(wù)的全額撥款事業(yè)單位。對劃出去的經(jīng)營性服務(wù)，由一個隸屬于人才中心的企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)按照市場規(guī)律依法經(jīng)營，在條件成熟時完全實(shí)現(xiàn)社會化。

第三步，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能的重組與服務(wù)載體的整合。結(jié)合地方機(jī)構(gòu)的總體進(jìn)程，指導(dǎo)各地對原兩個部門所屬的公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能進(jìn)行梳理、分類，根據(jù)新職能的劃分實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)載體的整合與重組，構(gòu)建統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)職能職責(zé)和機(jī)構(gòu)體系。

發(fā)達(dá)地區(qū)，財力比較充足的地(市)、縣級機(jī)構(gòu)，也可按上述二、三步驟并行同步推進(jìn)。與此同時，還要在貫徹落實(shí)各項(xiàng)就業(yè)政策，有效調(diào)節(jié)市場供求;推行勞動合同制，強(qiáng)化市場兩個主體的地位;深化工資分配改革，形成價格引導(dǎo)機(jī)制;加強(qiáng)人力資源的培訓(xùn)開發(fā)提高市場競爭能力等方面做好工作，促進(jìn)市場機(jī)制的進(jìn)一步完善，更好地發(fā)揮其配置人力資源的基礎(chǔ)性作用。

(摘編自人力資源和社會保障部專題研究組相關(guān)報告)