突破原有格局，通過區(qū)域行政一體化帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、社會一體化，最終建立與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，社會一體化要求相適應(yīng)的體制框架。

早在建省初期，海南就在全國率先實(shí)行省直管市縣的體制，實(shí)行了“小政府、大社會”的政府機(jī)構(gòu)改革：一是實(shí)行省直管縣的財政管理體制；二是實(shí)行省直管縣的行政管理體制，縣的各種行政管理事務(wù)直接對省政府各廳局；三是實(shí)行省直管縣的司法管理體制，由省高級人民法院和省人民檢察院設(shè)立派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)派駐地區(qū)重大案件的一審和縣法院、檢察院的二審案件以及法律監(jiān)督等工作；四是實(shí)行省直管縣的干部管理體制，縣(市)四套班子干部由省委組織部直接管理。

在20多年的實(shí)踐中，改革取得了一定的成績。但從現(xiàn)實(shí)成效看，海南“省直管縣”并沒有達(dá)到理想效果。當(dāng)前，海南正在全力推進(jìn)國際旅游島建設(shè)。把握國際旅游島建設(shè)的重大契機(jī)，從全島城鄉(xiāng)獨(dú)特資源整合優(yōu)化、統(tǒng)一開發(fā)利用的內(nèi)在要求出發(fā)，創(chuàng)新“省直管縣”行政體制，突破原有市縣行政區(qū)、農(nóng)墾分治的格局，通過區(qū)域行政一體化帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、社會一體化，按照一個大城市的思路統(tǒng)籌設(shè)計(jì)行政區(qū)建制，最終建立與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化、社會一體化要求相適應(yīng)的體制框架?？v向拉動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

要從根本上打破旅游等重要資源的行政分割，關(guān)鍵是打破城鄉(xiāng)分治的體制格局?！矫?，要統(tǒng)籌資源必然要求打破城鄉(xiāng)分治的體制格局。海南的熱帶農(nóng)業(yè)資源、土地資源、旅游資源、生態(tài)資源等獨(dú)特資源主要分布在廣大農(nóng)村腹地。在城鄉(xiāng)分治的體制格局下，生產(chǎn)要素流向中心城市。在缺乏資金、人才和技術(shù)的情況下，農(nóng)村資源的開發(fā)水平遠(yuǎn)低于城市，同時資源價值也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。

另一方面，只有城鄉(xiāng)資源作為一個整體來規(guī)劃和開發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)資源價值最大化。作為一個欠發(fā)達(dá)的島嶼經(jīng)濟(jì)體，海南的獨(dú)特資源價值主要是由外部市場決定的。農(nóng)村與外部市場的聯(lián)結(jié)，主要以?？?、三亞等中心城市為樞紐。農(nóng)村資源價值的提升，必然依賴于農(nóng)村與主要城市之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)結(jié)、市場聯(lián)結(jié)等多個環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施。產(chǎn)業(yè)融合程度越深，農(nóng)村的熱帶農(nóng)業(yè)資源、旅游資源、土地資源等價值就體現(xiàn)得越充分。

橫向促成行政一體

城鄉(xiāng)分治格局打破后，要以行政一體化推進(jìn)全島資源優(yōu)化配置。通過區(qū)域行政一體化，將資源互補(bǔ)性強(qiáng)的相鄰市縣合并，打破資源行政分割、分散開發(fā)、低水平開發(fā)的常規(guī)發(fā)展局面，形成區(qū)域資源優(yōu)勢互補(bǔ)、組團(tuán)式發(fā)展的新局面，在多方面有利于提高資源配置的整體效率：

如，通過行政一體化拓展資源配置的空間。使行政區(qū)劃與區(qū)域資源優(yōu)化配置的要求相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)特資源開發(fā)的全省“一盤棋”。相關(guān)市縣通過行政一體化，為跨區(qū)域資源開發(fā)創(chuàng)造條件，拓展各自的發(fā)展空間。

又如，通過行政一體化實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢互補(bǔ)。通過相關(guān)市縣的行政一體化，使相鄰市縣資源的互補(bǔ)性、整體性得以體現(xiàn)，克服產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)競爭、效益不高的弊端。

再如，通過行政一體化提升獨(dú)特資源價值。在更大的行政區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一資源開發(fā)利用，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的新格局，使落后地區(qū)、農(nóng)村資源價值與發(fā)達(dá)地區(qū)趨同，使全島資源整體價值得到充分體現(xiàn)。

整合資源行政之手

要實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化，建立統(tǒng)籌資源的行政體制是根本手段。通過區(qū)域行政一體化，將資源互補(bǔ)性強(qiáng)的相鄰市縣合并，打破資源行政分割、分散開發(fā)、低水平開發(fā)的常規(guī)發(fā)展局面，形成區(qū)域資源優(yōu)勢互補(bǔ)、組團(tuán)式發(fā)展的新局面，在多方面有利于提高資源配置的整體效率。

首先，統(tǒng)籌全島旅游等重要資源，客觀要求打破資源為18個市縣分割分治的格局。2009年，溫家寶總理在海南視察期間提出，海南旅游產(chǎn)業(yè)要形成“強(qiáng)大的核心競爭力、國際吸引力和開放兼容力”，其中一個關(guān)鍵是要“統(tǒng)籌區(qū)域旅游協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步打破地區(qū)壁壘，加快旅游市場一體化，改善旅游發(fā)展環(huán)境”。

其次，實(shí)現(xiàn)資源整體價值最大化，重要的是把具備條件的相鄰市縣作為或視同一個行政區(qū)，統(tǒng)一開發(fā)利用資源。這將使得分布在落后地區(qū)和農(nóng)村的資源價值趨近中心城市的資源價值。

再者，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化和統(tǒng)籌全島資源的內(nèi)在一致性，對改革行政體制提出了同樣的要求。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化與統(tǒng)籌全島資源一樣服務(wù)于海南跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，也要求打破資源為市縣、城鄉(xiāng)和農(nóng)墾行政分割的體制格局。

區(qū)域合作未來典范

進(jìn)入新世紀(jì)以來，打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的藩籬、實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化的各種做法在全國各地不斷涌現(xiàn)。就珠三角、長三角等跨省市區(qū)域聯(lián)合來看，只能采取松散型的經(jīng)濟(jì)社會一體化模式，但這種模式就達(dá)成區(qū)域內(nèi)政策共識來說，談判成本相當(dāng)高。而許多小區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會一體化，有條件的地區(qū)最好是采取行政區(qū)整合的辦法，通過行政一體化強(qiáng)力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會一體化。

海南探索以行政資源整合為重點(diǎn)的行政體制改革，將對全國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有重要意義：

一是全國有許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨城鄉(xiāng)一體化的難題，海南的行政體制改革試驗(yàn)對于中西部工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不足的地區(qū)如何充分利用自身優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)城多一體化具有重要的借鑒意義；二是改革開放進(jìn)入歷史新時期，全國各地都面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的突出問題，海南行政體制改革試驗(yàn)對于一個省范圍內(nèi)如何突破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的束縛，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，提高資源配置效率具有重要的借鑒意義；三是全國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一個重要任務(wù)是形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，海南綜合改革試驗(yàn)對其他地區(qū)形成具有地方特色、以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重要的借鑒意義。