2009年，黑龍江省獨(dú)創(chuàng)政府主權(quán)外債項(xiàng)目“捆綁貸款”合作機(jī)制：國(guó)內(nèi)銀行想要吸納外債項(xiàng)目資金存入，前提是為項(xiàng)目提供缺口配套資金。

聯(lián)合國(guó)內(nèi)、外兩個(gè)市場(chǎng)的資金，黑龍江的政府主權(quán)外債項(xiàng)目運(yùn)作進(jìn)入新時(shí)代。

“配套難”另有原因

自2008以來，受全球金融危機(jī)影響，外部融資大環(huán)境變得嚴(yán)峻。一方面，國(guó)際融資體系走弱，以世界銀行和亞洲開發(fā)銀行為代表的國(guó)際金融組織對(duì)中國(guó)的投資額度將逐步削減；另一方面，歐美日等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體自身面臨流動(dòng)性不足問題，向我國(guó)提供的貸款也將不同程度縮減。

在整體收縮的外債項(xiàng)目中，“配套難”又成為其獲得審批的一大瓶頸。配套資金落實(shí)到位情況是政府主權(quán)外債貸款方立項(xiàng)審批、考核實(shí)施成敗的關(guān)鍵指標(biāo)，而黑龍江的現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂觀。一方面政府和業(yè)主單位配套乏力，導(dǎo)致擬建項(xiàng)目配套資金落實(shí)難、在建項(xiàng)目配套資金落實(shí)慢；另一方面，投融資信息不對(duì)稱、激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制不暢，省內(nèi)各商業(yè)銀行貸款對(duì)準(zhǔn)公益性質(zhì)的外債貸款項(xiàng)目的配套融資積極性不高。

表面上看，主權(quán)外債項(xiàng)目配套難的主要因素是各級(jí)政府和項(xiàng)目業(yè)主單位財(cái)力不足、配套乏力，而深層次原因是政府對(duì)項(xiàng)目投融資引導(dǎo)作用未得到充分發(fā)揮、省內(nèi)各商業(yè)銀行的閑置融資資源未得到有效整合及利用。

在原有管理體系下，黑龍江省的政府主權(quán)外債項(xiàng)目投融資方的合作關(guān)系主要體現(xiàn)為四個(gè)方面：各級(jí)政府通過貸款逐級(jí)轉(zhuǎn)貸建立的與外債貸款方的債務(wù)關(guān)系、各級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目業(yè)主單位再轉(zhuǎn)貸形成的債權(quán)關(guān)系、各級(jí)政府與商業(yè)銀行通過建立專用賬戶形成的存款服務(wù)關(guān)系、商業(yè)銀行與項(xiàng)目業(yè)主單位分別建立的配套貸款關(guān)系。

在捆綁機(jī)制推出之前，上述合作關(guān)系基本上是彼此孤立，各自為戰(zhàn)，無法形成資源合力，直接導(dǎo)致外債項(xiàng)目投融資信息得不到有效溝通、資源得不到有效整合，政府對(duì)商業(yè)銀行投資行為的政策性引導(dǎo)作用和約束力不強(qiáng)，商業(yè)銀行參與外債項(xiàng)目配套投資的主動(dòng)性不高；外債項(xiàng)目開戶行與配套資金提供行分離，項(xiàng)目專用賬戶存款未被作為再引資資源加以有效利用，商業(yè)銀行參與配套貸款興趣不足；專用賬戶開戶行選取的公開度、透明度不高，無法保證服務(wù)條件和存貸款條件最優(yōu)化。

分散的資源需要整合才能發(fā)揮效益最大化優(yōu)勢(shì)，整合資源需要一個(gè)行之有效的新機(jī)制提供支撐。

“捆綁”整合的力量

作為困擾欠發(fā)達(dá)省份的共性問題，政府主權(quán)外債貸款項(xiàng)目配套難題沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。黑龍江省財(cái)政廳研究了國(guó)際金融組織的招投標(biāo)采購(gòu)指南和國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)程序，充分吸收了二者積極合理成分，最終確立了在內(nèi)外貸款捆綁機(jī)制，即：在政府主權(quán)外債貸款項(xiàng)目選擇專用賬戶開戶銀行時(shí)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，率先將開戶銀行設(shè)立條件與國(guó)內(nèi)銀行提供缺口配套資金有機(jī)捆綁、無縫對(duì)接，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)銀行積極參與政府主權(quán)外債項(xiàng)目，以競(jìng)爭(zhēng)性談判選擇項(xiàng)目開戶銀行，擴(kuò)大黑龍江省利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)的融資能力。

為保證捆綁機(jī)制試點(diǎn)和推廣工作的順利進(jìn)行，黑龍江省財(cái)政廳制定下發(fā)了《國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款管理工作規(guī)程》，明確了捆綁機(jī)制的運(yùn)行方法和框架，制定了相關(guān)工作方案、操作流程和競(jìng)爭(zhēng)性談判規(guī)則。

在具體運(yùn)行中，財(cái)政部門、項(xiàng)目單位、參與合作的銀行三方分工明確，也相互配色

財(cái)政部門主導(dǎo)著外債項(xiàng)目資金的管理：市縣財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目配套資金落實(shí)情況，并根據(jù)項(xiàng)目單位的需要，向省財(cái)政廳提出配套資金貸款申請(qǐng)，省財(cái)政廳負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)情況進(jìn)行審核、匯總，結(jié)合外債項(xiàng)目和配套資金貸款需求等情況，有選擇地與銀行進(jìn)行招標(biāo)談判，確定外債項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸銀行；外債項(xiàng)目單位則須按期歸還國(guó)內(nèi)外貸款本金及相關(guān)費(fèi)用。配套資金要在參與合作的銀行指定專戶存儲(chǔ)、封閉運(yùn)行、?？顚Ｓ?；參與合作銀行負(fù)責(zé)與項(xiàng)目單位簽訂貸款協(xié)議或合同，及時(shí)提供貸款資金，并負(fù)責(zé)貸款本息的收繳。

總體而言，捆綁新機(jī)制幫助項(xiàng)目單位落實(shí)了項(xiàng)目建設(shè)國(guó)內(nèi)配套資金，減輕了市縣財(cái)政資金配套壓力，同時(shí)也為國(guó)內(nèi)銀行創(chuàng)造了信貸市場(chǎng)金融新產(chǎn)品。

試點(diǎn)推行多面孔

經(jīng)過大量前期調(diào)研、準(zhǔn)備工作，黑龍江省財(cái)政廳選取了亞行貸款松花江流域水污染治理項(xiàng)目作為捆綁機(jī)制首個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。談判前，省財(cái)政廳向各主要商業(yè)銀行發(fā)出開戶談判邀請(qǐng)，明確了項(xiàng)目情況、賬戶運(yùn)行、貸款需求和談判規(guī)則。談判中，在紀(jì)檢部門的監(jiān)督下，談判小組與各銀行就開戶承諾條件和各項(xiàng)量化指標(biāo)進(jìn)行全程公開透明的談判與評(píng)選，確定了存款利率及綜合服務(wù)條件最優(yōu)、全額提供缺口配套資金貸款的銀行為中選開戶行。

通過競(jìng)爭(zhēng)性談判，保證了開戶行選擇的最優(yōu)化和項(xiàng)目單位利益最大化，為亞行松花江流域水污染治理貸款項(xiàng)目落實(shí)了亟需的配套資金貸款4258萬元。談判后，通過執(zhí)行嚴(yán)格的履約保函機(jī)制，開戶行與業(yè)主單位配套貸款簽約率達(dá)到100％，有效保障了業(yè)主單位利益和項(xiàng)目順利實(shí)施。

在“捆綁貸款”合作機(jī)制試點(diǎn)方案中，財(cái)政與銀行創(chuàng)造了三種靈活的合作模式。

第一，“貸貸捆綁”合作。將外債項(xiàng)目貸款與轉(zhuǎn)貸銀行或開戶銀行提供的貸款相捆綁，每個(gè)政府主權(quán)外債項(xiàng)目通過招標(biāo)形式確定轉(zhuǎn)貸銀行或開戶銀行，并在該銀行開設(shè)專用賬戶。確定轉(zhuǎn)貸銀行或開戶銀行的前提是該銀行承諾根據(jù)項(xiàng)目投資預(yù)算提供相應(yīng)額度、較長(zhǎng)期限的缺口配套資金貸款，一次性達(dá)到資金閉合，推進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

第二，“貸理捆綁”合作。將外債項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸或開戶銀行提供的金融理財(cái)產(chǎn)品相捆綁，在確定轉(zhuǎn)貸銀行或開戶銀行以其提供的金融理財(cái)產(chǎn)品服務(wù)為前提，轉(zhuǎn)貸銀行或開戶銀行需根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際，提供配套的金融理財(cái)產(chǎn)品，金融理財(cái)產(chǎn)品主要以避險(xiǎn)理財(cái)產(chǎn)品為主，如通過遠(yuǎn)期、期權(quán)和掉期等金融衍生產(chǎn)品，降低政府主權(quán)外債未來償債風(fēng)險(xiǎn)。

第三，“銀銀捆綁”合作。將外債項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸或開戶銀行與其他商業(yè)銀行提供銀團(tuán)貸款相捆綁，通過財(cái)政政策導(dǎo)向，吸引銀行合理利用資金、網(wǎng)點(diǎn)、結(jié)算和信心等金融資源搭建銀行間融資平臺(tái)，促進(jìn)閑置資金在銀行間的拆借，為黑龍江省農(nóng)業(yè)、交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供銀團(tuán)貸款，有效解決重點(diǎn)項(xiàng)目融資難的問題。

外債應(yīng)用新時(shí)代

“捆綁機(jī)制”創(chuàng)造了全新的政府主權(quán)外債項(xiàng)目配套融資模式，開辟了外債應(yīng)用的新時(shí)代。

一方面，通過構(gòu)建新型融資平臺(tái)，拓寬了主權(quán)外債項(xiàng)目融資渠道。過去，配套資金以政府投入、項(xiàng)目單位自籌為主，各級(jí)政府囿于財(cái)力不足、配套資金出現(xiàn)缺口，所申報(bào)外債新項(xiàng)目往往因達(dá)不到貸款方要求而無法獲批。

捆綁機(jī)制實(shí)施之后，原來被動(dòng)的籌資渠道得以轉(zhuǎn)變，政府引導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)廣泛參與外債項(xiàng)目融資，由此提高項(xiàng)目的投資預(yù)算閉合度，提升外債項(xiàng)目申報(bào)效率和獲批成功率。同時(shí)，項(xiàng)目開戶行的配套貸款，為外債貸款項(xiàng)目缺口配套資金提供了最終保障手段。

另一方面，提升政府主權(quán)外債項(xiàng)目運(yùn)作中的管理效率。以往，在政府主權(quán)外債貸款項(xiàng)目，對(duì)于純公益類或準(zhǔn)公益類項(xiàng)目，長(zhǎng)期以來一直以政府投入為主要配套來源，各級(jí)政府往往需投入大量的人力、物力和財(cái)力資源，用于落實(shí)項(xiàng)目所需配套資金，既增加了政府的短期財(cái)力負(fù)擔(dān)，又對(duì)其他融資渠道構(gòu)成了投資擠出效應(yīng)，也難以保障配套資金使用效率。

采用捆綁機(jī)制，引導(dǎo)商業(yè)銀行提供有償配套資金參與公益和準(zhǔn)公益類項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，銀行、企業(yè)通過融資鏈條相互約束，將自覺提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和資金使用效率。通過捆綁合作，在減輕各級(jí)政府財(cái)政壓力、節(jié)省大量資源的同時(shí)，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中更充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)力量。各級(jí)政府可以將主要工作精力放到強(qiáng)化項(xiàng)目投融資的政策引導(dǎo)作用、對(duì)外債項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)管上，作為監(jiān)管者和規(guī)則制定者，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)管理，有利于全省外債項(xiàng)目整體管理水平的進(jìn)一步提高。