摘要:大部門體制主要是指在發(fā)達(dá)國家中央政府中采用的一種組織形態(tài)，也是當(dāng)前我國行政管理體制改革的方向和重點(diǎn)。開展大部門體制研究，探討大部門體制改革推進(jìn)策略和主要內(nèi)容，有助于深化對大部門體制的認(rèn)識，對我國實(shí)行大部門體制和進(jìn)行行政體制改革具有積極的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞:大部門體制;推進(jìn)策略;主要內(nèi)容

中圖分類號:C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)16—0055—02

一、大部門體制改革的必要性

行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行政府職能的主要載體。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織關(guān)系是否協(xié)調(diào)，組織結(jié)構(gòu)是否合理，對政府職能的實(shí)現(xiàn)有著至關(guān)重要的影響。改革開放以來，我國進(jìn)行了多次行政管理體制改革，為建立適合國情的中國特色行政管理體系進(jìn)行了有益探索。但是，我國的行政管理體系與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求和現(xiàn)代化的需要還有一定的差距，尤其是在處理眾多行政部門與日趨復(fù)雜的社會公共事務(wù)治理之間的關(guān)系方面還存在一些矛盾。因此，我國需要不斷調(diào)整和改革政府組織結(jié)構(gòu)。

黨的十七大報(bào)告對行政管理體制改革提出了新要求，即要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，為我國行政管理體制改革指明了方向。在2008年3月召開的十一屆全國人大一次會議上，通過了大部制改革方案，拉開了新一輪行政管理體制改革的序幕。

二、大部門體制改革的推進(jìn)策略

改革的推進(jìn)策略對改革的成功具有非常重要的意義，需要予以高度重視。因此，在推進(jìn)大部門體制改革的過程中，在改革的推進(jìn)策略上，應(yīng)該注意以下幾個問題:

1.要結(jié)合行政管理體制改革的總體目標(biāo)，腳踏實(shí)地、穩(wěn)步推進(jìn)。大部門體制改革無疑要放在總體方案中來設(shè)計(jì)和推進(jìn)。首先，要明確行政管理體制改革本身的長遠(yuǎn)目標(biāo)、中期目標(biāo)和近期目標(biāo)各是什么，實(shí)現(xiàn)每個階段性目標(biāo)的具體指標(biāo)有哪些、通過什么途徑和措施實(shí)現(xiàn)，如何從現(xiàn)狀向目標(biāo)過渡等。其次要明確大部門體制改革在整體改革中的定位，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的長遠(yuǎn)目標(biāo)、中期目標(biāo)和近期目標(biāo)，制定相應(yīng)的具體指標(biāo)和實(shí)現(xiàn)措施。再次，要選擇好適宜推進(jìn)改革的具體領(lǐng)域和部門，做好充分、充足的改革準(zhǔn)備工作，從改革的多個維度出發(fā)進(jìn)行細(xì)致的整體設(shè)計(jì)、逐步推進(jìn)。要把改革措施與改革目標(biāo)區(qū)分開來，每次的目標(biāo)要有限、措施要具體。

2.要結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變來進(jìn)行。在當(dāng)前和今后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇钦母锏暮诵膬?nèi)容。在不同階段，職能轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)不同的客觀需求和工作重點(diǎn)，就當(dāng)前而言，重點(diǎn)應(yīng)在科學(xué)界定政府總體職能的基礎(chǔ)上從縱向和橫向兩個方面科學(xué)配置和劃分政府職能。縱向職能涉及中央和地方政府部門之間的職能劃分，橫向職能則涉及不同部門間職能的調(diào)整和平衡。同時(shí)，還要重視和規(guī)范政府的運(yùn)行職能，如計(jì)劃職能、組織職能、領(lǐng)導(dǎo)職能、績效評估職能等，這些職能是所有政府機(jī)構(gòu)在管理中的共性職能，要制定相對統(tǒng)一的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)要求。大部門體制改革表面看是機(jī)構(gòu)的整合改革，實(shí)際上是為了解決職能的合理配置問題，以解決不同部門間職能的交叉、重疊或劃分不清的頑疾，這就不可避免要面臨職能的縱向、橫向劃分和運(yùn)行職能的規(guī)范問題。為此，我們應(yīng)該首先“摸清家底”，對現(xiàn)有部門的職能進(jìn)行全面深入的了解，分析總結(jié)與科學(xué)論證，只有搞清楚癥結(jié)是職能界定問題和劃分不清問題，還是具體執(zhí)行中的問題，才能采取相應(yīng)對策。

3.要探索通過多種途徑實(shí)現(xiàn)整合目的。隨著改革的深化，政府在社會管理和公共服務(wù)等方面的職責(zé)越來越重，相關(guān)部門所處理的事務(wù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，需要加強(qiáng)整合，但整合的途徑是多種多樣的，從內(nèi)容上講包括組織機(jī)構(gòu)的整合、過程的整合、資金的整合、專業(yè)的整合;從程度講包括側(cè)重于組織之間正式的、全面的整合，也包括側(cè)重共同決策和執(zhí)行的整合，還包括基于信任和互惠的非正式整合。目前可以考慮選擇的途徑:一是機(jī)構(gòu)的整合，這是最直接的，其前提是不同機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)重疊或相近。二是在保持機(jī)構(gòu)邊界不變的基礎(chǔ)上，注重建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)和機(jī)制的建設(shè)，例如，可以從管理過程方面探索統(tǒng)一目標(biāo)、共同決策、聯(lián)合執(zhí)行甚至聯(lián)合預(yù)算等方式引導(dǎo)各方的合作。但需要注意的是，由于各部門的性質(zhì)和隸屬關(guān)系不相同，合作時(shí)不能強(qiáng)調(diào)集權(quán)而要適度劃分權(quán)力，不過多追求一致性和普遍性，避免以往傳統(tǒng)模式中一個部門處理一個問題、在面對多重屬性的問題時(shí)常常出現(xiàn)“管理重疊”或“管理真空”的混亂局面。

4.要注意配套性措施和相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革。應(yīng)科學(xué)劃分政府機(jī)構(gòu)的類型，避免寬泛而籠統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)或行政事業(yè)單位的分類方法。機(jī)構(gòu)類型的選擇如果具有自發(fā)性和隨意性，甚至取決于機(jī)構(gòu)“討價(jià)還價(jià)”的能力，必然使機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏內(nèi)在邏輯和科學(xué)性。要進(jìn)一步完善國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、部門管理的國家局等國務(wù)院工作部門的改革，同時(shí)對部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)重新進(jìn)行界定和規(guī)范，為政府的管理奠定良好的組織基礎(chǔ)。強(qiáng)化政府內(nèi)部的決策輔助機(jī)構(gòu)，提高政府的綜合決策和科學(xué)決策能力。隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，需要政府管轄的事務(wù)也越來越復(fù)雜，政府的科學(xué)決策和綜合決策能力愈發(fā)重要。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家的普遍做法，從法律上保障政府決策咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)有的地位，不斷改善政策咨詢機(jī)構(gòu)的環(huán)境條件，為科學(xué)的政府決策提供有力的組織保障和支持。

5.要與政府管理方式的改革相結(jié)合。任何政府所面臨的基本問題都是“做什么”和“如何做”。政府應(yīng)該做什么，這是職能的問題;政府如何做好這些事情，是管理方式的問題?！白鍪裁础迸c“如何做”密不可分，管理方式與政府職能在政府管理體制中同樣重要。目前對管理方式的轉(zhuǎn)變或創(chuàng)新關(guān)注不夠，忽視管理的技術(shù)層面和可操作性的細(xì)節(jié)，導(dǎo)致管理實(shí)踐中的無章可循，而舊的管理方式仍然大行其道，這無疑會影響政府職能轉(zhuǎn)變的效果。因此，如何在推進(jìn)大部門體制改革的過程中同時(shí)重視政府管理方式的轉(zhuǎn)變，在解決好“做什么”的基礎(chǔ)上進(jìn)

一步解決好“如何做”的問題，應(yīng)該引起高度重視。

三、大部門體制改革的主要內(nèi)容

我國實(shí)施大部門體制改革，其實(shí)質(zhì)是在對政府機(jī)構(gòu)實(shí)行職能有機(jī)整合和機(jī)構(gòu)有機(jī)整合的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政府部門運(yùn)行機(jī)制的深刻變革，建立起適應(yīng)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府要求的現(xiàn)代政府大部門體制，其主要內(nèi)容包括:

1.職能整合與機(jī)構(gòu)整合。以職能整合為重點(diǎn)帶動機(jī)構(gòu)整合，將一些相關(guān)的政府職能整合進(jìn)大部門之中，從而實(shí)現(xiàn)政府職能的有機(jī)協(xié)同。

2.大部門體制下的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。我國傳統(tǒng)的政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制是部長負(fù)責(zé)制、部務(wù)會議制度或黨委會議制度。在設(shè)立大部門之后，為更好地兼顧管理局或執(zhí)行局的相對自主權(quán)力，可在部長負(fù)責(zé)制與部長辦公會議制度的基礎(chǔ)上，建立類似于理事會制的協(xié)調(diào)機(jī)制，由部長、決策司負(fù)責(zé)人、管理局與執(zhí)行局負(fù)責(zé)人共同組成大部門的議事協(xié)調(diào)中樞。

3.大部門體制下的執(zhí)行制度改革。大部門體制下，推行決策與執(zhí)行分離、改革政策執(zhí)行機(jī)制，是一條重要經(jīng)驗(yàn)。推行大部門體制，就要同時(shí)推進(jìn)決策職能與執(zhí)行職能的分開，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力的適度分離與相互制約?？蓪⒉块T的決策權(quán)相對集中，成立核心的政策司，專司決策;將執(zhí)行事務(wù)從部門中適度分離出來，設(shè)立專司執(zhí)行的執(zhí)行局，從而實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相互監(jiān)督與制約。決策與執(zhí)行分開后，部長對相對獨(dú)立的管理局或執(zhí)行局的管理，要建立在設(shè)定績效指標(biāo)、確定預(yù)算規(guī)模、簽訂服務(wù)合同的基礎(chǔ)之上，以績效要求、服務(wù)要求作為大部制管理的基礎(chǔ)。

4.大部門體制下的服務(wù)機(jī)制改革。我國在實(shí)施大部門體制改革過程中，要撤銷綜合管理部門中具體履行微觀審批職能的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，同時(shí)對所有的行政審批事項(xiàng)、行政服務(wù)事項(xiàng)，都應(yīng)采取“一站式”辦公的方式，集中辦理，并實(shí)行電子系統(tǒng)監(jiān)察。在這方面，我國農(nóng)業(yè)部成立行政審批綜合辦公室，把原來分散在有關(guān)司局和部屬事業(yè)單位的各項(xiàng)行政許可事項(xiàng)集中起來，統(tǒng)一辦理的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

5.大部門體制下的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，對大部門的監(jiān)督主要是靠完善政治問責(zé)制與行政組織法律制度的方式來實(shí)現(xiàn)的。大部制下的部長應(yīng)明確實(shí)行部長責(zé)任制，部長應(yīng)對部門各機(jī)構(gòu)、各公務(wù)員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任。我國全面推行以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制，就是大部制改革的重要配套改革。同時(shí)，要在大部制改革的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善國務(wù)院部門組織法，將組成部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、運(yùn)作制度、領(lǐng)導(dǎo)方式在部門組織法中規(guī)定下來，改變目前依靠“三定”方案和部門博弈進(jìn)行粗線條的職能、機(jī)構(gòu)與編制管理的局面，最終實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化與法制化。

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(責(zé)任編輯/李璐瑤)