食品質(zhì)量安全對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生著重大影響，世界各國都對食品安全監(jiān)管予以高度重視。我國根據(jù)國情的需要在建立和加強食品質(zhì)量安全監(jiān)管方面作了很大努力，但是食品質(zhì)量安全管理工作的效果仍不盡如人意，為了實現(xiàn)食品質(zhì)量“全方位全過程質(zhì)量監(jiān)管”，必須認真審視食品質(zhì)量監(jiān)管有關(guān)概念，以利研究探索實現(xiàn)食品質(zhì)量安全監(jiān)管的思路。

一、質(zhì)量監(jiān)管與質(zhì)量監(jiān)督

近年來，“質(zhì)量監(jiān)管”成為一個在中國的質(zhì)量詞典里頻繁出現(xiàn)的詞匯，成為體現(xiàn)社會對質(zhì)量安全期望值的基本概念。但“質(zhì)量監(jiān)管”沒有嚴格的理論和技術(shù)解釋。對質(zhì)量監(jiān)管內(nèi)涵的認識，可以從質(zhì)量監(jiān)管的社會期望去把握。

“質(zhì)量監(jiān)管”的社會期望主要包括三方面內(nèi)涵：一是對產(chǎn)品質(zhì)量特別是對食品等密切關(guān)系健康安全的產(chǎn)品質(zhì)量要把好市場關(guān)，決不放過任何可能嚴重危害人民健康安全的產(chǎn)品進入消費領(lǐng)域：二是這項工作是政府公共行政的一部分，因為政府有責(zé)任和能力承擔(dān)這一職責(zé)：三是相關(guān)部門要負起責(zé)任來做好這件事情，失職瀆職要追究相應(yīng)責(zé)任。因此，“質(zhì)量把關(guān)”、“全過程全方位監(jiān)管”就成為社會公眾和政府對“質(zhì)量安全監(jiān)管”提出的要求。

相對有著清晰的理論和法律解釋的概念是“質(zhì)量監(jiān)督”。質(zhì)量監(jiān)督是質(zhì)量管理的主要工作措施和制度，但是“質(zhì)量監(jiān)督”并不同于“質(zhì)量監(jiān)管”。國際標準Oualitv Management andQuality assurance-——Vocabulary ISO/DIS 8402：1994對質(zhì)量監(jiān)督(OualitvSurveillance)定義為：“為了確保滿足規(guī)定的要求，對實體的狀況進行連續(xù)的監(jiān)視和驗證并對記錄進行分析”。這一概念也被國家標準《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證術(shù)語》GB/T 6583—1994等同采用。在美國，一般也把質(zhì)量監(jiān)督(quality surveillance)解釋為：“對條件、方法、程序、產(chǎn)品的狀況進行監(jiān)測、驗證，以及對相關(guān)的記錄進行分析。以確保既定的要求得到滿足?！?/p>

質(zhì)量監(jiān)督實際也是一種合格監(jiān)督形式。國家標準提出“合格監(jiān)督”的定義是：確定持續(xù)滿足合格要求的合格評價。2002年發(fā)布的國家標準規(guī)定合格監(jiān)督的定義是：確定是否按規(guī)定的要求持續(xù)合格的合格評價。

從國際標準和國家標準的規(guī)定看，對質(zhì)量監(jiān)督主要功能表面上的解釋不外乎監(jiān)視、驗證、分析、評價等內(nèi)容，盡管質(zhì)量監(jiān)督的內(nèi)涵和職責(zé)不斷發(fā)展，其概念始終沒有脫離這個基本范疇。因此，無論從標準的定義還是從國內(nèi)外慣常的解釋看，“質(zhì)量監(jiān)督”的理論概念都與“質(zhì)量把關(guān)”的社會期望有明顯距離。

實踐中，行政部門提出質(zhì)量監(jiān)督的概念是：質(zhì)量監(jiān)督是根據(jù)政府法令或規(guī)定，對產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量和企業(yè)保證質(zhì)量所具備的條件進行監(jiān)督的活動。進一步解釋為：質(zhì)量監(jiān)督是為了確保產(chǎn)品持續(xù)滿足規(guī)定的要求，對產(chǎn)品的質(zhì)量進行監(jiān)視、驗證和分析，并對不滿足要求的產(chǎn)品及其責(zé)任者進行處理的活動。這里把“對不滿足要求的產(chǎn)品及其責(zé)任者的處理”納入了質(zhì)量監(jiān)督范疇，但是依此概念而實施的行政活動仍然不能滿足質(zhì)量監(jiān)管的期望值。其主要原因在于對產(chǎn)品和責(zé)任者的行政處理不能代替從根本上解決質(zhì)量問題的工作。

實現(xiàn)質(zhì)量把關(guān)，必須在質(zhì)量形成過程的監(jiān)視、驗證、分析和評價基礎(chǔ)上，提出糾正質(zhì)量差誤的根本方法、方案，并組織實施，以防止再次產(chǎn)生類似質(zhì)量問題?！百|(zhì)量監(jiān)督”的概念在過程的描述中沒有明確這一點，這就必須尋找新的理論闡述，為“質(zhì)量監(jiān)管”提供思路的支持。

二、質(zhì)量監(jiān)管與質(zhì)量控制

“質(zhì)量監(jiān)管”與“質(zhì)量監(jiān)督”僅一字之差，但其內(nèi)涵卻有很大不同。因此，有必要從管理學(xué)的角度研究質(zhì)量監(jiān)督。根據(jù)管理學(xué)概念，管理的職能主要包括：計劃、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等，監(jiān)督僅是管理的職能之一。為了更好的“管”，必須落實“控制”等其他各項具體職能，特別需要用“質(zhì)量控制”的概念去研究“質(zhì)量監(jiān)管”。

美國質(zhì)量管理大師朱蘭博士提出質(zhì)量管理的三部曲：質(zhì)量計劃、質(zhì)量控制、質(zhì)量改進。質(zhì)量管理是在質(zhì)量方面指揮和控制組織的協(xié)調(diào)活動。通常包括制定質(zhì)量方針和質(zhì)量目標以及質(zhì)量策劃、質(zhì)量控制、質(zhì)量保證和質(zhì)量改進。因此，質(zhì)量控制是質(zhì)量管理中不可忽視的一項職能。

什么叫質(zhì)量控制?國家標準《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證術(shù)語》GB/T6583－1994中，“質(zhì)量控制”的定義是：“為達到質(zhì)量要求所采取的作業(yè)技術(shù)和活動”。該標準作廢后，GB/T19000－2000《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語》標準又對“質(zhì)量控制”做出定義：“質(zhì)量控制是質(zhì)量管理的一部分，致力于滿足質(zhì)量要求”。該解釋與“質(zhì)量把關(guān)”的內(nèi)涵一致，而且跟“質(zhì)量監(jiān)督”定義中關(guān)于“確保滿足規(guī)定的要求”的表述也相吻合。也就是說，質(zhì)量控制應(yīng)是質(zhì)量監(jiān)督概念中本來之意，問題在于“滿足規(guī)定的要求”是一個較原則的表述，定義沒有解析質(zhì)量控制的具體內(nèi)容和過程。所以，需要從控制理論的角度對“質(zhì)量控制”的內(nèi)涵深入討論，同時解決對“質(zhì)量監(jiān)督”概念的不完全認識問題。

標準提出：控制是指為了實現(xiàn)組織的計劃目標而對組織的活動進行監(jiān)視并糾偏矯正，確保組織計劃與實際運行狀況動態(tài)適應(yīng)的行為。所以，控制包括三項主要活動：一是制定計劃目標，提出控制的目的和依據(jù)：二是實施監(jiān)視，對照目標的要求檢查計劃的實際運行狀況：三是對發(fā)現(xiàn)的實際運行與計劃目標的偏差進行糾正，使之符合計劃目標的要求。簡言之，控制：目標+監(jiān)視+糾正，質(zhì)量控制的過程則應(yīng)當(dāng)是制定質(zhì)量目標、監(jiān)視質(zhì)量運行情況和檢查質(zhì)量績效、對發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量偏差進行糾正，這一過程正體現(xiàn)了GB/T19000－2000標準定義提出的“致力于滿足質(zhì)量要求”的本義，

質(zhì)量監(jiān)督之所以不能滿足質(zhì)量把關(guān)的要求，很重要的一點就是“質(zhì)量監(jiān)督”從概念上沒有強調(diào)、從職能上沒有落實系統(tǒng)糾偏和質(zhì)量改進的工作。因此。從質(zhì)量控制的角度對質(zhì)量監(jiān)督工作進行完善，是提高質(zhì)量監(jiān)督實效性的需要，

以質(zhì)量安全為目標的質(zhì)量把關(guān)，就是宏觀層次的質(zhì)量控制。宏觀質(zhì)量控制就是質(zhì)量安全監(jiān)管主要思路的理論解釋。當(dāng)前，亟需從宏觀控制角度加強對質(zhì)量安全監(jiān)督管理的全面研究。

三、食品質(zhì)量安全監(jiān)管思路

(一)宏觀質(zhì)量控制

宏觀質(zhì)量控制實際上是通過社會組織的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)擬控制社會物質(zhì)產(chǎn)品的總體質(zhì)量以及保證這些產(chǎn)品質(zhì)量的相關(guān)要素滿足質(zhì)量要求的控制活動。同通常控制活動一樣，宏觀質(zhì)量控制的過程：一是制定宏觀質(zhì)量目標：二是對目標的實現(xiàn)實施監(jiān)視：三是對發(fā)現(xiàn)的問題進行糾正，其中，最需要討論的是目標和質(zhì)量差誤糾正的問題。

1 宏觀質(zhì)量控制目標的系統(tǒng)思考。宏觀質(zhì)量控制系統(tǒng)思考的問題基本有三個層次：微觀層面問題，系統(tǒng)層面問題和宏觀層面問題，三個層次的相關(guān)要素：一是產(chǎn)品，二是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)條件：三是影響產(chǎn)品生產(chǎn)及其生產(chǎn)經(jīng)營條件的所有環(huán)境因素。三方面要素的集合構(gòu)成宏觀質(zhì)量控制的目標體系，因此也就形成宏觀質(zhì)量控制的三種情況，即：關(guān)于產(chǎn)品的質(zhì)量控制——對產(chǎn)品質(zhì)量的直接監(jiān)督管制：關(guān)于質(zhì)量系統(tǒng)的控制——對形成產(chǎn)品的主要要素和環(huán)節(jié)組成的系統(tǒng)實施的控制，主要是針對企業(yè)生產(chǎn)條件特別是涉及行業(yè)性普遍問題的控制：關(guān)于質(zhì)量環(huán)境的控制——主要是針對影響產(chǎn)品質(zhì)量、影響產(chǎn)品質(zhì)量控制及影響質(zhì)量系統(tǒng)控制的政治經(jīng)濟文化等環(huán)境因素實施的控制。

2 質(zhì)量差誤糾正的核心問題。實踐證明，質(zhì)量安全管理實效性不足的主要原因在于對質(zhì)量差誤和質(zhì)量違法行為糾正乏力。因此，“致力于滿足質(zhì)量要求”，就要高度重視糾正質(zhì)量差誤的工作，切實落實糾正質(zhì)量差誤的實際措施。

任何質(zhì)量問題都是生產(chǎn)經(jīng)營組織——企業(yè)行為的結(jié)果。因此糾正差誤的工作也必須通過企業(yè)直接落實。行政組織的行政產(chǎn)品影響和改造企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，發(fā)揮著間接控制社會產(chǎn)品質(zhì)量的作用。用什么樣的方式去影響企業(yè)?這是研究宏觀質(zhì)量控制中糾正質(zhì)量差誤工作的核心。

(二)宏觀質(zhì)量控制措施

宏觀質(zhì)量控制的措施實際就是直接和間接影響企業(yè)的方法和手段。宏觀質(zhì)量控制措施主要有：

1 思想意識措施。主要是通過思想道德教育、質(zhì)量意識教育、質(zhì)量法制教育、質(zhì)量知識與技能教育等途徑提高管理者、從業(yè)者的思想道德觀念水平和相關(guān)知識水平，促使其自覺遵守有關(guān)質(zhì)量安全的道德準則，自覺糾正違反質(zhì)量安全規(guī)則的行為，

2 公共政策與質(zhì)量機制控制措施。主要是通過國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護政策、市場競爭政策、安全生產(chǎn)政策、質(zhì)量獎勵政策等公共政策建立導(dǎo)向機制與制約機制，促使提高企業(yè)素質(zhì)，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而達到宏觀質(zhì)量控制目的。

3 行政管制措施。主要是通過行政立法、行政許可、行政執(zhí)法等依法進行的行政措施規(guī)范企業(yè)的質(zhì)量行為，督促和指導(dǎo)企業(yè)依法改進和完善質(zhì)量管理。

4 技術(shù)標準規(guī)范措施。主要是通過技術(shù)進步、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)標準及其他技術(shù)規(guī)范等技術(shù)性措施為企業(yè)提高質(zhì)量水平、糾正質(zhì)量差誤提供技術(shù)支持和依據(jù)，達到控制產(chǎn)品總體質(zhì)量達到和保持期望水平的目的。

這些控制措施都是通過影響質(zhì)量系統(tǒng)、質(zhì)量環(huán)境，從而促使企業(yè)采取具體措施建立質(zhì)量目標，糾正質(zhì)量差誤，保證質(zhì)量水平。質(zhì)量差誤的直接糾正行為基本是通過企業(yè)實現(xiàn)的，所以，宏觀質(zhì)量控制原則上屬于間接控制。

(三)宏觀質(zhì)量控制類型

遵循控制理論規(guī)律，宏觀質(zhì)量控制主要類型是：

1 前饋控制。前饋控制能夠避免預(yù)期出現(xiàn)的問題，是最期望的控制。對食品安全監(jiān)管來說，所有的預(yù)防性控制都是前饋控制。前饋控制包含兩個層次；一是在總結(jié)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以法律法規(guī)、標準、教育培訓(xùn)以及市場準入等行政措施和工作制度等為手段，從環(huán)境和系統(tǒng)完善角度建立避免發(fā)生重大質(zhì)量差誤的宏觀條件：二是在質(zhì)量風(fēng)險管理的基礎(chǔ)上，建立快速預(yù)警系統(tǒng)，其控制活動關(guān)注的焦點是已經(jīng)發(fā)生或有可能發(fā)生的質(zhì)量事件，用已知的有準備的措施防止未知事故的發(fā)生或蔓延，一些國家建立主動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)對微生物等造成的食源性危害進行監(jiān)測和評價，建立食品安全預(yù)警系統(tǒng)、就是實現(xiàn)前饋控制的有效工作。

2 同期控制。同期控制(又稱現(xiàn)場控制)，以法律法規(guī)和技術(shù)標準等技術(shù)規(guī)范為依據(jù)，通過所有可能的手段獲取有效信息，及時糾正質(zhì)量差誤，以防止質(zhì)量缺陷產(chǎn)生不良后果。同期控制的特點是發(fā)現(xiàn)問題后的糾正周期短，其滯后時間甚至可以忽略不計。由于宏觀控制主要是針對系統(tǒng)性問題，發(fā)現(xiàn)問題和糾正問題的周期較長，真正做到宏觀的同期控制難度較大。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)、相關(guān)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和綜合管理能力的提高，食品質(zhì)量同期控制實現(xiàn)的可能性在增大。

3 反饋控制。反饋控制是最常見的控制形式，盡管反饋控制質(zhì)量損失難以避免，但是由于其適用于一切活動過程，可直觀的了解工作效果，針對性強。所以，事先控制和同期控制雖然是實現(xiàn)質(zhì)量把關(guān)的理想措施，但是現(xiàn)在的質(zhì)量宏觀控制仍是反饋控制為主。由于現(xiàn)代化信息技術(shù)的應(yīng)用，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量缺陷的信息傳遞速度加快，反饋過程的時間滯后影響將明顯減小，反饋控制的有效性相對提高。通過提高反饋效率加強反饋控制，是當(dāng)前經(jīng)常采取的辦法。反饋控制之所以有效，在于質(zhì)量差誤反饋后，行為主體著力糾正質(zhì)量差誤及其發(fā)生的原由。糾正質(zhì)量差誤，是宏觀質(zhì)量控制的關(guān)鍵，

(四)宏觀質(zhì)量控制的預(yù)防和糾正

關(guān)于對食品質(zhì)量安全事故的預(yù)防，經(jīng)濟和科技發(fā)達國家特別是美國在現(xiàn)代科技和信息技術(shù)基礎(chǔ)上做了大量工作，積累了很多先進經(jīng)驗。但是，學(xué)習(xí)和應(yīng)用這些經(jīng)驗，還必須考慮中國國情。在美國，從事食品生產(chǎn)的企業(yè)一般都是實力雄厚的大企業(yè)，企業(yè)管理相對規(guī)范，從流通領(lǐng)域追溯源頭也較容易。而在市場經(jīng)濟發(fā)展不成熟的中國則不同：食品生產(chǎn)鏈長，食品企業(yè)規(guī)模小數(shù)量多，管理水平參差不一。僅在山東省就有食品生產(chǎn)企業(yè)8700多家，其中大中型企業(yè)僅占10％。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整則成為有效實施食品質(zhì)量安全控制的前提。

特別應(yīng)當(dāng)引起重視的是質(zhì)量控制過程中的糾正環(huán)節(jié)?！凹m正”是實現(xiàn)控制的要害，也是最薄弱的環(huán)節(jié)。糾正力度弱，則違法成本低，導(dǎo)致質(zhì)量失控。當(dāng)前對糾正力影響較大的主要因素是：

1 實施糾正行為的主體與執(zhí)行，在我國，負有食品質(zhì)量安全監(jiān)管相關(guān)職能的部門很多，但是承擔(dān)糾正職能的部門或職責(zé)并不明確或不落實。一是因為市場經(jīng)濟條件下如何把握政府行為和企業(yè)行為的界限是一個正在探討的問題，職能界限和任務(wù)不清的問題難免出現(xiàn)。二是因為宏觀過程中造成質(zhì)量波動因素的系統(tǒng)性特點，致使大多質(zhì)量問題的解決需要多部門綜合協(xié)調(diào)。特別是在市場經(jīng)濟發(fā)展初期，屬于體制性政策性的問題較多，宏觀糾正質(zhì)量差誤的工作往往需要較高層次工作的介入或支持。因此，食品質(zhì)量安全監(jiān)管的職責(zé)必須通過有效法定方式予以明確。

2 糾正質(zhì)量差誤的依據(jù)。糾正質(zhì)量差誤的依據(jù)主要是相關(guān)法律法規(guī)、政策與技術(shù)標準或技術(shù)規(guī)范，建立健全法規(guī)體系和技術(shù)標準體系是實施質(zhì)量控制的必要前提。為了有效實現(xiàn)控制，必須加強對檢測技術(shù)、檢測數(shù)據(jù)的研究。美國在建立嚴格的食品安全標準的同時，建立了完善的食品監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，還依托先進技術(shù)和積累多年的技術(shù)資料，開展食品危險性評估控制、新產(chǎn)品安全性評估等工作。我國的相關(guān)法律法規(guī)正逐步完善，在重視標準體系建設(shè)的同時，更應(yīng)當(dāng)重視這些依據(jù)的貫徹。法律法規(guī)、技術(shù)標準貫徹不到底，執(zhí)行不到位，將大大影響質(zhì)量控制效果。在經(jīng)濟體制和行政體制改革過程中，首先要解決的是，誰是負責(zé)貫徹法律與技術(shù)標準的主管部門?這些部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么貫徹責(zé)任?貫徹法律和技術(shù)依據(jù)工作的規(guī)范化制度化應(yīng)當(dāng)是關(guān)系宏觀質(zhì)量控制的關(guān)鍵問題。

3 行政環(huán)境的保證。實施有效的宏觀質(zhì)量控制必須有可靠的行政環(huán)境保證，必須加強市場機制建設(shè)，必須盡快完善質(zhì)量信用機制，必須有足夠的行政支持，必須消除形形色色的地方保護主義，必須樹立正確的經(jīng)濟發(fā)展觀，處理好速度與質(zhì)量、發(fā)展與穩(wěn)定等多方面關(guān)系，建立真正的優(yōu)勝劣汰的市場機制。行政支持和市場機制的有機結(jié)合，為質(zhì)量信用建設(shè)提供了保證和動力。