金維瑜

摘要：公共預算既然是政治過程的首要環(huán)節(jié)，是利益之權威分配的政治過程。如何實現(xiàn)公共預算效益最大化，是今后預算改革的目標與原則。同時，也對政府提高財政預算管理效率提出了新的路徑。

關鍵詞：政府部門預算改革路徑分析

一、政府公共預算的核心價值與模式分析

公共預算的核心是利益之權威分配的政治過程。公共預算的特征主要有政治性、民主性、公共性、法治性。政治性主要表現(xiàn)為：公共預算由權力機關審批和制定，權力機關對預算行使控制職能。公共預算的靈魂在于依法監(jiān)督與控制行政權，立法機構通過民主方式將社會成員對公共財政活動的集體意愿上升為法律，使社會成員的意志得以約束、規(guī)范、監(jiān)督政府公共財政活動，確保政府公共財政活動符合社會成員的根本利益。公共預算構成政治過程的首要環(huán)節(jié)，是政府職能實現(xiàn)的前提，這是因為任何政府公共職能的實現(xiàn)都離不開公共財政與公共預算的物質支持。公共財政和公共預算與政府職能緊密聯(lián)系，政府職能決定公共財政與公共預算的實施范疇，而公共財政和公共預算構成政府履行“管理一服務”職能的物質基礎，構成政府職能流程的首要環(huán)節(jié)。公共財政問題是經(jīng)濟問題，更是政治問題。作為國家財政核心的公共預算是政府為實現(xiàn)政治經(jīng)濟社會發(fā)展目標，而籌集、分配與監(jiān)督預算資金的管理活動。公共預算貫穿于政府活動的方方面面。

二，公共預算效益最大化的探索與實踐

公共財政與公共預算本質上是由政府組織、民眾廣泛參與的公共選擇過程，公共選擇意味著在公共財政與公共預算的制定與運行過程中，存在有效的決策參與和決策監(jiān)督機制。政府預算背后體現(xiàn)著國民與政府之間就政府的活動范疇與方式所形成的委托代理關系，政府承擔著一種公共受托責任，向社會提供制度、秩序、物品和勞務等公共產(chǎn)品，因此，政府預算必須對社會公眾負責，接受社會民主監(jiān)督?？梢?，公共財政與公共預算體制既為政府職能履行提供了物質基礎，也構成政府行為的民主約束和法治規(guī)范。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展與社會結構變遷，為適應社會經(jīng)濟基礎的內在需求，一些地方政府率先展開了公共財政與公共預算的制度創(chuàng)新，典型案例有浙江省溫嶺市的創(chuàng)新。通過“民主懇談會”的形式，將公眾意見與政府決策對接，將“民主懇談”制度引入政府預算編制。通過這種方式，政府治理的過程變成了一個多方參與的民主的過程。

三，公共財政預算依托于服務型政府的職能定位

從公共政策角度看，公共預算和支出實際上是一種政府制定與實施公共政策的過程；從組織管理績效的角度看，公共財政則是控制成本、衡量績效的主要依據(jù)：從公共利益角度看，公共財政就是促使社會財富的分配趨于合理，實現(xiàn)社會公平的重要途徑；從公共事務管理角度看，公共財政既是公共問題解決的前提，又是公共事務管理的結果。目標管理預算模式注重預算項目執(zhí)行的效率，為行政權力更好地控制預算做了一種策略嘗試?？冃ьA算有三個特點：一是績效評估的精確化；二是考核目標管理者成為績效責任人：三是把預算當作改善業(yè)績的手段。效預算模式作為當代西方國家“再造政府”運動的重要配套措施，不斷得以推廣。公共預算是國家行政機構、國家立法機構、國家檢察機構相互作用、相互監(jiān)督的政治過程。由于世界各國政治體制存在差異，公共預算政治過程的內涵必然存在差別，但在如何提高公共預算的效益方面，美國公共預算體制對我國預算體制改革有所啟示。近年來，越來越多的國家開始推行新績效預算管理，以提升政府治理水平。目前我國公共預算管理存在著重收入輕支出、重編制輕管理、重決算輕預算、重短期輕長期、重預算內輕預算外、重控制輕績效等問題，與法治化公共預算體系的內在要求相比，仍存在一定差距，改革勢在必行。公共預算與民主、法治密不可分?，F(xiàn)代國家的公共財政、公共預算一定是民主和法治的過程。從比較視野來看，西方國家把公共財政與公共預算視為議會監(jiān)督行政機關的重要手段。

四、共財政和公共預算的監(jiān)督

公共財政與公共預算過程是政府流程的首要環(huán)節(jié)，背后則體現(xiàn)著利益之權威性分配。政府行為是否超越了公共財政和公共預算的范圍，成為監(jiān)督和控制政府行為合法性的重要依據(jù)。預算過程中資源配置實際上反映了政治權力的分配，“在政治和政策過程中，無論政治家的目標是什么，預算過程都是一種政治工具。如果政治家的目標是促進經(jīng)濟增長，那么，預算就成為經(jīng)濟增長的手段。盡管公共預算是公共性的內在要求，但現(xiàn)行財政與預算機制距離民主化、法治化、公共服務導向的體制仍存在較大差距。當前中國政府管理中面臨的諸多難題，諸如權力腐敗，公款消費等，皆與公共財政和公共預算體制不完善存在著聯(lián)系，因此，建立法治化的公共財政體制，不僅是財政管理的重要內容，也是政府體制建設的核心命題。公共預算制度運行過程，本質上是社會結構變遷中不同政治利益主體圍繞著權力，通過策略博弈進行公共選擇的過程。各政治主體皆希望實現(xiàn)利益最大化的政策方案，但政府所能擁有的財政資源通常有限，不可能滿足所有的政治要求。在財政資源稀缺的條件下，財政預算過程中的利益沖突進而轉化為政治沖突，“預算過程充滿了公共政策方面的權力斗爭。預算的制定過程是政治權力發(fā)揮作用的過程，而不是以預算代替政治權力的過程”。在世界各國政治制度變遷過程中，財政成為政治沖突與博弈的核心。

五、結語

任何改革都涉及利益之爭，財政預算改革更是直接牽涉經(jīng)濟利益，其變動都會引起財政資源的重新分配與流動，不可避免地要重新調整既有的利益分配和權力分配格局。公共預算的形成與發(fā)展。取決于特定歷史時期政治體制結構中，諸多政治利益主體的均衡利益需求，并反過來推進政府管理體制的發(fā)展與完善。由于這種制約，在很多情況下，并不是所有的政治利益都可以在預算過程中如愿以償。