林初寶 曹 軍

近日,為應(yīng)對美國“輪胎特保案”,國內(nèi)相關(guān)行業(yè)及專家建議加大政府采購民族品牌的力度,幫助企業(yè)渡過難關(guān)。據(jù)商務(wù)部最新數(shù)據(jù)顯示,2009年1月至8月共有17個國家(地區(qū))對我國發(fā)起79起貿(mào)易救濟調(diào)查,涉案總額約100.35億美元。在目前全球貿(mào)易保護主義呈升溫之勢的情況下,如何最大程度地發(fā)揮政府采購制度非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的重要作用,落實政府采購保護國貨、支持自主創(chuàng)新等公共政策功能,引導(dǎo)我國民族產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展值得探討。

作為政府宏觀調(diào)控的重要手段之一,政府采購在緩解貿(mào)易保護對我國經(jīng)濟發(fā)展所造成不利影響上具有不可替代的作用。政府采購龐大的規(guī)模為民族產(chǎn)業(yè)開辟了廣闊的國內(nèi)市場,是保護國內(nèi)企業(yè)的重要力量。我國政府集中采購制度,化分散采購為集中采購、化零星采購為規(guī)模采購,能充分發(fā)揮規(guī)模效益,對我國經(jīng)濟總量和供需平衡進行有效調(diào)節(jié)。2008年我國政府采購規(guī)模突破5900億元,但是這與我國政府和公共部門實際購買性支出的規(guī)模相比只是很小一部分,僅占GDP的1.96%和財政支出的9.7%。因此,按照國際政府采購規(guī)模通常占其GDP的10%～15%,占政府財政支出的30%～50%計算,我國政府采購規(guī)模還有非常大的上升空間。如此巨大且具有集中性和計劃性的政府采購金額,其采購什么、向誰采購都會對市場供求及供應(yīng)商利益產(chǎn)生顯著影響。同時,政府采購是扶持國內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新的中堅力量?！蹲灾鲃?chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》已經(jīng)頒布實施,明確規(guī)定對于國內(nèi)企業(yè)或科研機構(gòu)生產(chǎn)或開發(fā)的,暫不具有市場競爭力,但符合國民經(jīng)濟發(fā)展要求、代表先進技術(shù)發(fā)展方向的首次投向市場的產(chǎn)品,在有效期內(nèi)實行首購。進入WTO以來,埃及、墨西哥、印度和美國等相繼對我國出口的輪胎發(fā)起了反傾銷調(diào)查。此次輪胎特保案,美國的一個借口就是低成本傾銷。我國出口的產(chǎn)品總是輕易受到制裁,表明了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)模式必須優(yōu)化升級,必須提高技術(shù)含量,走自主創(chuàng)新的民族品牌之路。

此外,政府采購是全球公認并為各國政府充分利用的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。雖然美國、歐盟、日本等發(fā)達國家或地區(qū)都已加入WTO《政府采購協(xié)議》,卻是無一例外地利用GPA的一些例外條款和優(yōu)惠政策對本國或地區(qū)產(chǎn)業(yè)進行保護。如韓國在加入GPA時,對根據(jù)《航空航天發(fā)展促進法》進行的衛(wèi)星采購,國防部進行的涉及國家安全和國防目的的采購等提出了保留,即對這些采購申請豁免;日本則利用政府采購協(xié)議中的例外條款制定相關(guān)保護措施,默許地方政府和特殊法人采用不公開、不公平的做法確保本國企業(yè)中標。近日,美國總統(tǒng)奧巴馬要求刺激經(jīng)濟發(fā)展的7870億美元屬于政府采購部分的必須 “購買美國貨”,此做法雖帶有濃厚的貿(mào)易保護主義色彩,但也充分說明了政府采購非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的重要作用。

經(jīng)濟尚未完全復(fù)蘇之時,進一步升級的貿(mào)易保護主義對我國政府采購制度提出了更新更高的要求。但在重任面前,我國政府采購還存在著許多不足。由于法律體系的不完善,購買國貨、支持自主創(chuàng)新等政府采購政策功能在法律層面上缺乏可行性和可操作性。雖然我國《政府采購法》在第十條明確規(guī)定“政府采購應(yīng)當采購本國貨物、工程和服務(wù)”,但對于何謂“國貨”?如何采購國貨等缺乏明確的標準。并且,由于《政府采購法》實施細則一直沒有出臺,具體操作過程中沒有相應(yīng)的法律規(guī)定進行援引,對部分采購人“偏愛洋貨”的行為無法進行合理有效的限制,給政策功能的具體執(zhí)行帶來諸多不便。目前雖然我國還沒有加入GPA,但是在電梯、照明燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車以及部分家用電器行業(yè),外國供應(yīng)商幾乎處于壟斷地位。在無法享有GPA權(quán)利的時候,我們已經(jīng)提前履行了部分GPA義務(wù),這對國內(nèi)民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是不小的沖擊。并且我國政府集中采購制度尚不完善,“管采分離”的政府采購管理體制還存在著越位、串位、缺位等問題。由于沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo),各級集中采購機構(gòu)各自為政,不利于全國統(tǒng)一的公共政策的貫徹執(zhí)行。

據(jù)相關(guān)媒體報道,中美輪胎特保案的爭端剛起,美國鋼鐵公司就向商務(wù)部提交申請,要求對從中國進口的某些鋼管產(chǎn)品征收最高90%的反傾銷和反補貼關(guān)稅;與此同時,阿根廷表示將對從我國進口的離心泵、卷尺和注射器等產(chǎn)品展開反傾銷調(diào)查。此外,“全球貿(mào)易預(yù)警”的研究報告近日表示,包括俄羅斯、南非和日本在內(nèi)的國家和地區(qū)正準備出臺130個保護主義措施,其中許多保護性措施都將針對我國,主要涉及汽車和農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域。在如此嚴峻的形勢面前,加快政府采購制度改革創(chuàng)新的步伐,建立完善的法律體系、管理體制和運行機制,從而落實保護國貨、支持自主創(chuàng)新等公共政策功能,保障我國民族產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展已是刻不容緩。

首先,應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗,完善我國政府采購相關(guān)法律法規(guī)。在政府采購制度較成熟的國家,政府采購公共政策功能的落實均有一套詳盡完善的法律體系作保障。如關(guān)于購買國貨,美國形成了以《購買美國產(chǎn)品法》為核心,以《聯(lián)邦政府采購條例》、《貿(mào)易協(xié)定法》、《貝瑞修正案》、《道路運輸效率法》等一系列法律法規(guī)為配套的法律體系,規(guī)定購買美國產(chǎn)品必須遵循的法律依據(jù)和嚴格的操作程序。日本通過立法的形式規(guī)定在招投標的程序上必須注重投標者在日本的業(yè)績,這就使外國產(chǎn)品難以入圍。法國現(xiàn)行的《政府采購合同條例》、《公共工程招標條件》等明確規(guī)定,航空、鐵路、電訊等要害部門,應(yīng)優(yōu)先購買本國產(chǎn)品。因此,我們應(yīng)及時修訂《政府采購法》, 出臺《<政府采購法>實施條例》,以及專門的關(guān)于購買國貨、自主創(chuàng)新等的法律法規(guī),明確“國貨”、“自主創(chuàng)新”等概念的具體標準和相關(guān)具體操作細則。目前,國貨界定標準主要包括產(chǎn)地標準、生產(chǎn)者的國籍標準以及知識產(chǎn)權(quán)標準等。我國國貨界定標準應(yīng)對各種標準進行綜合,從我國國情出發(fā),與自主創(chuàng)新相結(jié)合。只有具有自主知識產(chǎn)權(quán)并為我國資本所控制的企業(yè)或為我國本土企業(yè)自行研發(fā)、設(shè)計、制造的產(chǎn)品才能定義為國貨。對具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)產(chǎn)品,政府對其進行首先采購和重點扶持,幫助企業(yè)盡快收回前期投資,這對企業(yè)進一步完善產(chǎn)品性能、提高產(chǎn)品質(zhì)量、盡快實現(xiàn)再次創(chuàng)新具有不可替代的作用,從而為國產(chǎn)品牌提供持續(xù)的發(fā)展空間和后續(xù)動力,最終推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的興起。

其次,加快政府采購管理體制改革,建立完善的政府集中采購制度。依托集中采購機構(gòu),采取以集中采購為主、分散采購為輔的政府采購組織模式是與我國實際發(fā)展相一致的。只有政府集中采購的規(guī)模上來了,才能對市場供求平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等進行大幅度的有效調(diào)整,化貿(mào)易保護主義危機為民族產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的發(fā)展機遇。因此要理順政府采購管理體制,在機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、人員編制、職責劃分等方面作進一步的完善。建立全國統(tǒng)一的政府采購協(xié)會,加強對全國政府采購業(yè)務(wù)的行業(yè)指導(dǎo),承擔全國政府采購信息發(fā)布、統(tǒng)計、專家?guī)旃芾?、政府采購從業(yè)人員培訓(xùn)及資格認證以及受理部分供應(yīng)商投訴等職能,推動并監(jiān)督保護國貨、支持自主創(chuàng)新等公共政策功能落實。同時,賦予集中采購機構(gòu)代表政府依法行使采購權(quán)的法定采購人地位。集中采購機構(gòu)是政府采購職能和政策的重要承擔者和執(zhí)行者,通過實施集中采購和規(guī)模采購,在采購操作環(huán)節(jié)實現(xiàn)統(tǒng)一執(zhí)行預(yù)算、統(tǒng)一受理申報、統(tǒng)一計劃安排和統(tǒng)一組織實施等,以保證政府采購職能及各種公共政策目標得以實現(xiàn)。

另外,合理利用GPA,做好開放政府采購市場的準備。目前,我國已經(jīng)啟動了加入GPA的談判,美國、歐盟等發(fā)達國家或地區(qū)更是給予了高度關(guān)注,并施加很大壓力。因此,我們應(yīng)該合理地利用政府采購市場完全開放前的這段過渡時間,對國內(nèi)企業(yè)給予扶持,為其提供相對穩(wěn)定的成長環(huán)境。同時,應(yīng)積極參考其他國家或地區(qū)的成熟做法,充分利用GPA本身的特點以及給予發(fā)展中國家的差別待遇與例外,對本國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)進行適度有效地保護。

金融危機爆發(fā)一周年之際,貿(mào)易保護主義的陰影威脅著全球經(jīng)濟的復(fù)蘇,同時對我國經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展提出了不小挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該充分認識到政府采購制度宏觀調(diào)控的重要性,著手進行政府采購制度改革創(chuàng)新,建立完善的法律體系,理順政府采購管理體制和運行機制,確保擴大內(nèi)需、保護國貨、支持自主創(chuàng)新等公共政策功能落到實處,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,提升民族品牌競爭力,快速走進我國經(jīng)濟復(fù)蘇的春天。