一些地方人大常委會(huì)制定并實(shí)施了組成人員無(wú)主題發(fā)言的規(guī)定，引起了許多人大工作者的關(guān)注，同時(shí)也有不少人對(duì)此表示了質(zhì)疑。作為一項(xiàng)“全新”的制度，有必要對(duì)其加以探討。
　　
　　2005年4月，湖南省漣源市人大常委會(huì)為及時(shí)反映關(guān)系群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，調(diào)動(dòng)常委會(huì)組成人員的履職熱情，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的思考和摸索，制定出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行常委會(huì)組成人員無(wú)主題發(fā)言制度的暫行規(guī)定》。此后，暫行辦法在實(shí)踐中被多次運(yùn)用，并取得了較好的效果。同時(shí)，該制度也引起了許多人大工作者的關(guān)注，有些還提出了質(zhì)疑。在此，筆者試圖從“常委會(huì)組成人員無(wú)主題發(fā)言制度”的實(shí)踐情況出發(fā)，對(duì)這項(xiàng)制度做一些介紹、解讀和改進(jìn)設(shè)想。
　　
　　一、無(wú)主題發(fā)言制度的含義
　　
　　《暫行規(guī)定》規(guī)定，常委會(huì)組成人員無(wú)主題發(fā)言，是指在人大常委會(huì)會(huì)議上，組成人員可以在無(wú)主題發(fā)言議程中就本次常委會(huì)會(huì)議預(yù)先確定的審議議題之外的問(wèn)題，提出議題，向人民政府、人民法院、人民檢察院提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，經(jīng)常委會(huì)會(huì)議審議后，交“一府兩院”辦理的一種監(jiān)督形式。
　　1. 無(wú)主題發(fā)言的內(nèi)容?！盁o(wú)主題發(fā)言”并非真的沒(méi)有主題，而是在常委會(huì)會(huì)議的規(guī)定時(shí)間規(guī)定議程內(nèi)自定議題進(jìn)行發(fā)言，其內(nèi)容必須是本次常委會(huì)會(huì)議預(yù)先確定的議題之外的，組成人員對(duì)人民政府、人民法院、人民檢察院及其工作部門、工作人員的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，具體包括：上述國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)、上級(jí)以及本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定的情況；關(guān)系群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題；本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政等重要工作情況；人民群眾反映強(qiáng)烈的申訴和意見(jiàn)。同時(shí)，《暫行規(guī)定》明確要求，涉及政黨組織、人民團(tuán)體和國(guó)家重大機(jī)密方面的問(wèn)題，組成人員及其親屬的關(guān)于民事、刑事的申訴案，不得作為無(wú)主題發(fā)言的議題提出。
　　2. 無(wú)主題發(fā)言的實(shí)施。常委會(huì)主任會(huì)議根據(jù)常委會(huì)會(huì)議議題安排以及實(shí)際工作的需要，提出將無(wú)主題發(fā)言列入常委會(huì)會(huì)議議程的建議，并在常委會(huì)會(huì)議前1個(gè)月通知組成人員，由組成人員自擬發(fā)言議題并做好調(diào)查研究工作。主任會(huì)議提出的建議議程經(jīng)常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)后，無(wú)主題發(fā)言即作為會(huì)議正式議程進(jìn)行，會(huì)議日程安排為此議程留出較為充裕的時(shí)間。組成人員進(jìn)行無(wú)主題發(fā)言，必須在此專門議程中，按照常委會(huì)議事規(guī)則中有關(guān)發(fā)言的規(guī)定提出。每次會(huì)議每名組成人員只能就一個(gè)問(wèn)題進(jìn)行發(fā)言，并同時(shí)提出解決建議和事實(shí)依據(jù)，做到一事一議，有理有據(jù)。議題提出后，由常委會(huì)全體會(huì)議進(jìn)行審議，列席會(huì)議的“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人也可以就有關(guān)問(wèn)題作出解釋和答復(fù)。
　　3. 無(wú)主題發(fā)言的建議的形成及效力。組成人員通過(guò)無(wú)主題發(fā)言所提出的議題，必須經(jīng)常委會(huì)全體會(huì)議進(jìn)行審議，然后由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)會(huì)議審議情況綜合整理形成書面的建議意見(jiàn)，交“一府兩院”及其有關(guān)職能部門辦理。有關(guān)機(jī)關(guān)必須在5個(gè)月內(nèi)辦理完畢，并向人大常委會(huì)全體會(huì)議報(bào)告辦理結(jié)果。按照該市人大常委會(huì)制定的聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)報(bào)告的規(guī)定，凡提交人大常委會(huì)審議的報(bào)告，都要由組成人員進(jìn)行無(wú)記名投票表決測(cè)評(píng)。有關(guān)機(jī)關(guān)的辦理報(bào)告被測(cè)評(píng)為“不滿意”的，必須在下一次常委會(huì)會(huì)議上重新報(bào)告，再次報(bào)告仍然為“不滿意”的，常委會(huì)將依法提出質(zhì)詢，直至提出對(duì)有關(guān)責(zé)任人的罷免案、撤職、免職案，或建議有關(guān)機(jī)關(guān)免去責(zé)任人員職務(wù)。
　　綜上所述，該市人大常委會(huì)通過(guò)以上的制度安排，為無(wú)主題發(fā)言制度賦予了以下幾個(gè)方面的特性：組成人員的主動(dòng)性，提出議題的廣泛性和及時(shí)性，建議意見(jiàn)的集體意志性，建議督辦的強(qiáng)制性。
　　
　　二、無(wú)主題發(fā)言制度在實(shí)踐中的運(yùn)作及其表現(xiàn)的功能分析
　　
　　暫行辦法出臺(tái)不久，該市人大常委會(huì)會(huì)議上多次進(jìn)行無(wú)主題發(fā)言議程，現(xiàn)筆者從大量的實(shí)踐中選取幾個(gè)較典型的
　　案例，并試圖以此說(shuō)明和分析這項(xiàng)制度的功能。
　　例一：2005年6月，在暫行規(guī)定通過(guò)后的第一次人大常委會(huì)會(huì)議上，首次進(jìn)行無(wú)主題發(fā)言議程。結(jié)果，在該市人大常委會(huì)23名組成人員中，共有11名組成人員準(zhǔn)備了無(wú)主題發(fā)言議題，其中有9名準(zhǔn)備了書面發(fā)言材料，提出了詳細(xì)的數(shù)據(jù)和事實(shí)依據(jù)。特別值得一提的是，非駐會(huì)的8名常委會(huì)委員全部準(zhǔn)備了無(wú)主題發(fā)言議題。盡管事先在會(huì)議日程安排上作了充分考慮，會(huì)議主持人也一再?gòu)?qiáng)調(diào)注意會(huì)議時(shí)間，會(huì)議時(shí)間仍然不得不“拖堂”。最后，經(jīng)過(guò)認(rèn)真審議，會(huì)議決定將“預(yù)防和減少青少年犯罪”等3項(xiàng)建議綜合交市人民政府辦理。
　　例二：2007年，一些群眾向一名常委會(huì)委員反映，市面上銷售的桶裝飲用水質(zhì)量參差不齊，相當(dāng)部分產(chǎn)品沒(méi)有衛(wèi)生或生產(chǎn)許可標(biāo)記，是影響群眾身體健康的一大隱患，群眾已經(jīng)向相關(guān)部門投訴，但沒(méi)有得到積極的回應(yīng)。隨后，該委員進(jìn)一步地走訪了代表和選民，并組織對(duì)全市銷售的21個(gè)品牌的桶裝飲用水進(jìn)行了抽樣檢查。當(dāng)年5月，該委員在常委會(huì)無(wú)主題發(fā)言議程中提出了加強(qiáng)桶裝飲用水質(zhì)量管理的建議，得到了全體組成人員的熱切關(guān)注。組成人員在審議中進(jìn)一步指出，桶裝飲用水質(zhì)量管理，包括生產(chǎn)銷售監(jiān)管和消費(fèi)引導(dǎo)，提出了加強(qiáng)部門配合、加大執(zhí)法和檢測(cè)力度、定期公布檢測(cè)結(jié)果引導(dǎo)消費(fèi)的建議。列席會(huì)議的政府領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)場(chǎng)表示將高度關(guān)注這一民生問(wèn)題，采取積極有效的措施加以解決。會(huì)后，政府立即組織開展了大規(guī)模的集中整治行動(dòng)，取締了無(wú)證生產(chǎn)廠家和代銷點(diǎn)，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的廠家實(shí)行停產(chǎn)整頓，公開公布桶裝飲用水質(zhì)量檢測(cè)結(jié)果，從而有效保證了桶裝飲用水的質(zhì)量，使群眾喝上了“放心水”。
　　例三：該市公共廁所和垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站缺乏，給群眾生活帶來(lái)很大不便。2006年3月，一名委員在無(wú)主題發(fā)言中提出了加強(qiáng)城市公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)的議題，得到了會(huì)議的高度贊同。常委會(huì)將此建議向政府及城管部門進(jìn)行了交辦。同年8月，常委會(huì)組織對(duì)建議辦理情況進(jìn)行了實(shí)地視察，聽(tīng)取了該市政府的辦理結(jié)果報(bào)告，認(rèn)為辦理機(jī)關(guān)過(guò)于強(qiáng)調(diào)客觀困難，工作進(jìn)度緩慢，建議落實(shí)不力，有敷衍塞責(zé)的情形，否決了該市政府提交的辦理報(bào)告，交由政府重新辦理。此后，政府專題召開常務(wù)會(huì)議研究，多渠道籌措建設(shè)資金、落實(shí)建設(shè)用地，在短短的3個(gè)月內(nèi)新建、改建了一批公共衛(wèi)生廁所和垃圾站，建議得到了有效落實(shí)，再次報(bào)告時(shí)得到了人大常委會(huì)的肯定。
　　從以上實(shí)例可以看出，無(wú)主題發(fā)言制度具有三個(gè)最主要的功能：
　　1. 及時(shí)反映民意的渠道功能。人大常委會(huì)作為代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，在會(huì)議議題的選擇上，必須要能及時(shí)反映民意。目前，地方人大常委會(huì)確定會(huì)議議題，主要依據(jù)年初經(jīng)主任會(huì)議通過(guò)的年度計(jì)劃，根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，主要來(lái)源于六個(gè)方面，應(yīng)當(dāng)可以較為準(zhǔn)確地反映選民的意愿。但是，這一方式也存在缺陷，一方面主要由主任會(huì)議制定，較少吸納組成人員的意見(jiàn)；另一方面，則略顯僵化，不容易反映形勢(shì)的實(shí)時(shí)變化，也即不能有效地對(duì)當(dāng)前突發(fā)的關(guān)系群眾切身利益的重大問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。開展無(wú)主題發(fā)言，正好可以有效地彌補(bǔ)這一缺陷。在近3年來(lái)某市人大常委會(huì)無(wú)主題發(fā)言議程中所提出的28項(xiàng)議題中，有25項(xiàng)是針對(duì)當(dāng)前重大形勢(shì)和重大問(wèn)題提出的。上述案例都反映出，由于無(wú)主題發(fā)言這一渠道的存在，使組成人員能夠及時(shí)地反映群眾和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，使民意能夠及時(shí)得到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的反映和審議，并最終促進(jìn)問(wèn)題的解決。
　　2. 提升組成人員建議質(zhì)量的提煉功能。由于組成人員個(gè)人的學(xué)識(shí)能力、思想覺(jué)悟、精神意志等方面存在的差異，以及在履職過(guò)程中存在的趨利避害的可能，組成人員所提出的建議也存在不科學(xué)、不合理、不可行的可能性。由此可能造成承辦機(jī)關(guān)無(wú)所適從，或使一個(gè)好的動(dòng)議卻最終無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。在無(wú)主題發(fā)言中，組成人員提出的議題，必須經(jīng)過(guò)常委會(huì)全體會(huì)議的審議，最后形成的建議意見(jiàn)不再是某一組成人員個(gè)人的想法，而是凝聚了常委會(huì)全體組成人員的智慧，使之不僅反映了廣大代表和人民群眾的意愿，同時(shí)也能最大限度地排除提議人個(gè)人好惡、能力水平的影響，因而更加符合法律法規(guī)的規(guī)定，符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際工作情況，更具操作性和可行性。在上述案例中，組成人員所提出的無(wú)主題議題，經(jīng)過(guò)常委會(huì)會(huì)議的討論審議后，最終都形成了較為完整的解決問(wèn)題的建議，對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)改進(jìn)工作起到了較好的指導(dǎo)作用。
　　
　　3. 保證組成人員建議辦理實(shí)效的保障功能。提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，是組成人員最基本的履職權(quán)力和最經(jīng)常的履職途徑。但是，有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)代表建議辦理的規(guī)定局限于“有關(guān)機(jī)關(guān)組織必須研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)”。如何提高代表建議的辦理實(shí)效，一直是人大工作中的重要課題。一方面，