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        地方性法規(guī)清理制度初探

        2009-12-29 00:00:00
        人大研究 2009年5期


          一、地方性法規(guī)清理的內涵及分類
          
          地方性法規(guī)清理,是指地方性法規(guī)制定機關根據法律、法規(guī)的要求,國家的統(tǒng)一部署或者經濟社會發(fā)展的需要,對現行有效的地方性法規(guī)進行梳理,并決定是否修改、廢止或者編纂地方性法規(guī)等的活動。地方性法規(guī)清理是一項立法活動,其主要目的是為了維護國家法制統(tǒng)一、確保國家大政方針的貫徹落實、消除和減少法律沖突、提高立法質量。法規(guī)清理與法規(guī)的修改、廢止密切相關,但兩者不是同一個概念。地方性法規(guī)經清理可能導致法規(guī)的修改或者廢止,但這不是法規(guī)清理的唯一結果,制定機關認為法規(guī)仍然適應社會發(fā)展需要的,可以繼續(xù)適用,此外還存在法規(guī)被宣布失效或者法規(guī)編纂的情形。地方性法規(guī)清理包括清理程序的啟動、審查和意見處理三個階段。法規(guī)修改和廢止是意見處理階段的一種具體形式。
          為了進一步認識地方性法規(guī)清理的內涵及其外延,筆者嘗試從不同的角度對法規(guī)清理進行了分類,如有不對,還請批評指正。(1)根據清理的范圍的不同,可以將地方性法規(guī)清理分為全面清理、專項清理、單項清理三類。全面清理,是指法規(guī)制定機關對其所有的法律規(guī)范的所有內容都進行清理。專項清理,是法規(guī)制定機關對部分法律規(guī)范的部分內容進行清理。單項清理,是指法規(guī)制定機關針對單個的法規(guī)進行清理。(2)根據清理時間的不同,可以將地方性法規(guī)清理分為即時清理和定期清理兩類。定期清理,是指法規(guī)制定機關按照既定的時間,每隔一段時間即對法規(guī)進行清理。即時清理,又稱為不定期清理,是指法規(guī)制定機關根據上位法要求或者實踐需要等,即時對法規(guī)進行清理。(3)根據清理的啟動事由,可以將法規(guī)清理分為主動清理和被動清理兩類。主動清理,是指法規(guī)制定機關依據職權主動對法規(guī)進行清理。被動清理,是指法規(guī)制定機關根據上位法的要求、國家的統(tǒng)一部署或者依申請對法規(guī)進行清理。(4)根據清理的組織方式,可以分為集中清理和分散清理兩類。集中清理一般是由本級或者上級立法機關組織有關單位對法規(guī)進行全面或者專項清理。分散清理一般是由法規(guī)制定機關就單個的法規(guī)單獨進行清理。
          
          二、地方性法規(guī)清理的現狀及建立法規(guī)清理長效機制的必要性
          
          目前,全國大多數省市都已經開展過法規(guī)清理工作。以廣東省為例,自1979年以來,廣東省人大常委會共進行了2次全面清理和5次專項清理:1995年,省人大常委會對本省地方性法規(guī)進行了一次全面清理;1997年,為了配合《行政處罰法》的實施,省人大常委會對制定的地方性法規(guī)進行了第一次專項清理,修改法規(guī)52項,廢止法規(guī)3項; 2001年中國加入WTO,省人大根據國家的統(tǒng)一部署,對地方性法規(guī)進行了第二次專項清理;2003年全國人大頒布《行政許可法》,省人大根據《行政許可法》的有關規(guī)定,作出3項決定,修改、批準修改或取消了46件地方性法規(guī)中有關行政許可的條款;2006年,為貫徹落實《監(jiān)督法》,省人大對本省地方性法規(guī)進行了第四次專項清理;2007年,國家出臺了《物權法》和《企業(yè)所得稅法》,省人大及時組織有關單位對本省地方性法規(guī)進行第五次專項清理,將8項法規(guī)列入2008年立法計劃的修訂項目;2009年,廣東省人大常委會決定對本省現行有效的地方性法規(guī)進行全面清理,目前這項工作仍在繼續(xù)??偟膩碚f,地方性法規(guī)清理工作取得了很大的成績,有效地維護了國家法制的統(tǒng)一,保證了國家大政方針的貫徹落實,消除和減少了地方性法規(guī)與上位法、地方性法規(guī)之間的沖突,提高了立法質量。但是也應看到,目前的法規(guī)清理工作主要還是即時性、被動性、運動式的,相關制度不健全,缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,清理程序不完善。
          對地方性法規(guī)進行清理是深入貫徹落實科學發(fā)展觀,建設社會主義和諧社會的客觀要求。地方立法工作,應該緊緊圍繞黨和國家的中心工作,按照科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求來開展工作。要通過及時地清理地方性法規(guī),修改、廢止與社會經濟發(fā)展不相適應的法規(guī),為實現科學發(fā)展和建設社會主義和諧社會創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。目前,我國改革開放已進入攻堅階段,上層建筑和經濟基礎領域一些深層次的矛盾暴露出來,有一些利益上的格局也在進行調整,這要求我們在立法工作中全面、準確地理解和把握黨中央、國務院關于改革和發(fā)展的決策,使地方立法同改革的進程相適應,及時修改、廢止不合時宜的法規(guī)。要通過對地方性法規(guī)的清理,維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴,不斷提高立法質量。建立地方性法規(guī)清理的長效機制,使清理工作規(guī)范化、常態(tài)化、制度化,正是解決法規(guī)清理不及時等問題的治本之策。
          
          三、建立地方性法規(guī)清理長效機制需要堅持的幾個原則
          
          (一)及時性原則?,F在我們正處于社會轉型期,社會發(fā)展很快,客觀環(huán)境要求我們對地方性法規(guī)進行及時清理。但是,法規(guī)出臺后也要保持一定的穩(wěn)定性,不能動輒修改法規(guī),否則不易形成穩(wěn)定的社會關系。如何處理好法規(guī)穩(wěn)定性與社會發(fā)展變化之間的關系,是當前需要解決的重要問題。法規(guī)清理應把握適當的時機,從這個意義上來說,也可以把及時性原則稱為適時性原則。
         ?。ǘ┓ǘㄐ栽瓌t。法規(guī)清理是一項立法活動,應依法進行。首先,法規(guī)清理應當遵循法定的權限。一般而言,法規(guī)的清理應遵循誰制定誰清理的原則,由制定機關對法規(guī)進行清理,在制定機關不主動進行清理的情況下,上級機關可以建議下級機關進行清理或者依職權進行清理。其次,法規(guī)清理應當按照法定的程序。法規(guī)清理屬于立法活動,應納入立法程序加以規(guī)范。目前這方面的制度尚不健全,今后應加以完善。
          (三)公開性原則。地方性法規(guī)清理的過程應向社會公開。公開的主要內容包括:向社會公開征集法規(guī)清理的項目;擴大社會和公民參與法規(guī)清理工作的渠道;通過召開座談會、研討會等形式,充分征求管理相對人的意見;組織人大代表和專家學者進行調研和論證;法規(guī)清理的結果向社會公布。法規(guī)清理過程的公開要注重實效,不能
          流于形式。
          
          四、建立地方性法規(guī)清理長效機制的幾個重要制度
          
          筆者認為,地方性法規(guī)的清理應以主動性的定期清理和即時清理為主,被動性的全面清理和專項清理為輔。尤其是即時清理,應該制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。應該從多方面健全法規(guī)清理的長效機制,讓各種清理方式互相作用互為補充,共同推進地方性法規(guī)的清理工作。
          (一)法規(guī)清理的啟動機制
          1.法定清理制度。新制定的法律、行政法規(guī)明確規(guī)定對地方性法規(guī)進行清理的,法規(guī)制定機關應當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定及時對地方性法規(guī)進行清理。具體可由人大常委會列入工作計劃,由對口的專門委員會或者工作委員會牽頭,組織有關部門對地方性法規(guī)進行清理。
          2. 布置清理制度。全國人大常委會、國務院對地方性法規(guī)清理作出部署的,地方人大應該按照統(tǒng)一部署,制訂具體工作方案及時進行清理。
          3. 行政執(zhí)法報告制度。法規(guī)施行以后是否具有可操作性、是否符合實際情況,能否達到預期的目的,需要靠實踐來檢驗。應建立行政執(zhí)法報告制度,由政府相關執(zhí)法部門定期對法規(guī)實施情況進行評估,并將評估結果向法規(guī)制定機關反饋,形成執(zhí)法立法有效聯動的清理機制。
          4. 人大代表議案、建議辦理制度。每年人代會開會及閉會期間,人大代表都會提出不少關于法規(guī)修改、廢止的議案、建議。應進一步完善這項制度,今后凡是涉及法規(guī)修改、廢止的議案、建議,在辦結以后都應將辦理結果同時抄送法規(guī)制定機關,由法規(guī)制定機關在制訂立法計劃時統(tǒng)籌安排。
          5. 書面建議評估制度。公民、法人、其他組織對于地方性法規(guī)提出修改、廢止建議的,可以由法規(guī)制定機關的相關專門委員會或者工作委員會按照職責分工,對修改、廢止的建議進行研究,提出審查意見,并把辦理情況反饋給相關人員或者單位。也可以委托相關的研究機構對這些書面建議進行評估,將評估結果報告法規(guī)制定機關,由法規(guī)制定機關在制訂立法計劃時統(tǒng)籌安排。
          
          6. 立法后評估制度。地方性法規(guī)公布實施一段時間以后,法規(guī)制定機關應該組織相關單位對實施效果進行評估,將評估結果與法規(guī)的修改、廢止結合起來。近年來,不少省市人大常委會都嘗試對法規(guī)的實施效果進行評估,有些地方還搞出了制度化的東西。今后要在總結實踐經驗的基礎上進一步完善這項制度。
          7. 執(zhí)法檢查制度。人大常委會組織的執(zhí)法檢查,其主要目的在于檢查行政機關的執(zhí)法行為,督促其依法行政,但是通過執(zhí)法檢查也能發(fā)現法規(guī)本身是否存在問題。應建立法規(guī)清理與執(zhí)法檢查緊密結合的制度,以更好地發(fā)揮執(zhí)法檢查對法規(guī)清理的促進作用。
          8. 定期清理制度。定期清理不僅適用于全面清理,也適用于專項清理和單項清理(有的地方已經對地方性法規(guī)實施的有效期限作了規(guī)定,法規(guī)實施期限屆滿的應及時清理)。定期清理應該是今后建立地方性法規(guī)清理長效機制的一個方向,應該明確清理的時限,使清理工作常態(tài)化。
          (二)法規(guī)清理審查的內容
          法規(guī)清理程序啟動后,應由相關主體根據職責分工,按照法定的程序對法規(guī)的內容進行審查。法規(guī)清理的內容主要包括以下幾個方面:
          1.合法性審查。這是地方性法規(guī)清理的首要內容。地方性法規(guī)清理時,首先要按照法制統(tǒng)一原則,對地方性法規(guī)與上位法是否相抵觸進行審查。對于民族自治地方制定的自治條例和單行條例來說,則要審查自治條例和單行條例是否違背法律、行政法規(guī)的基本原則,是否超出法定范圍。
          2.協調性審查。對于同一位階的地方性法規(guī),要審查它們之間是否存在矛盾和不一致的地方,防止地方性法規(guī)“打架”。
          3. 合理性審查。主要審查地方性法規(guī)是否適應改革開放和經濟社會發(fā)展的需要,法規(guī)中所設置的制度是否符合實際情況和實際需要,是否科學、合理。
          4. 可行性審查。對法規(guī)的可行性進行審查,主要是考察法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況,審查其是否具有可操作性。
          5. 技術性審查。主要是審查法規(guī)在立法技術方面是否存在問題。對法規(guī)本身在立法技術方面是否存在問題進行審查,可以總結立法工作經驗,改進立法工作,提高地方立法質量。
          (三)法規(guī)清理意見的處理機制
          法規(guī)經清理后要形成清理意見的報告,可能存在5種情形:第一種情形是繼續(xù)適用;第二種情形是宣布失效;第三種情形是廢止;第四種情形是修改;第五種情形是法規(guī)編纂。這當中首先應明確法規(guī)宣布失效、廢止或者修改的具體情形。什么情況下宣布失效、什么情況下廢止、什么情況下修改都應有明確的標準,讓人一目了然。對于第一種情形,法規(guī)制定機關無需作出繼續(xù)適用的決定。如屬于全面清理或者專項清理的,可以由制定機關對仍舊有效的地方性法規(guī)進行匯編,向社會公布。對于第二種和第三種情形,可以由法規(guī)制定機關作出宣布失效或者廢止法規(guī)的決定,一攬子解決。對于第四種情形,可以由法規(guī)制定機關將修改項目列入下一年的立法計劃或者調入當年立法計劃,組織有關部門按照法定程序分別進行修改。如果修改的法規(guī)比較多,而修改內容較簡單且基本相同時,也可以考慮一并修改。對于第五種情形,由于涉及面比較廣,建議先列為預備項目,由人大有關專門委員會或者政府法制機構牽頭,組織相關單位抓緊研究起草初稿,待條件基本成熟,再列入年度立法計劃,按照新制定法規(guī)的程序進行編纂。
          
          (作者單位:廣東省人大常委會法工委經濟法規(guī)處)

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