縣域經(jīng)濟(jì)是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分且具有重要地位，自古就有“郡縣治，天下安”。經(jīng)過(guò)改革開放30年的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)已進(jìn)入轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、尋求科學(xué)發(fā)展的新的歷史階段。那么，從縣域這一層面來(lái)看，什么樣的發(fā)展是符合科學(xué)發(fā)展觀要求的，什么是有?？茖W(xué)的發(fā)展，確實(shí)是一個(gè)值得認(rèn)真探討的課題。根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和實(shí)際，我認(rèn)為，迄今縣域發(fā)展過(guò)程中背離科學(xué)道路的問(wèn)題，可以概括為如下八個(gè)方面。
　　
　　表現(xiàn)一：“工業(yè)至上論”
　　在產(chǎn)業(yè)選擇上，不顧自身?xiàng)l件，違背所在區(qū)域的主體功能定位，普遍把發(fā)展工業(yè)作為“立縣”、“興縣”、“強(qiáng)縣”的戰(zhàn)略。與城市經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)不同，我國(guó)縣一級(jí)經(jīng)濟(jì)與“三農(nóng)”密切聯(lián)系，主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工以及生態(tài)涵養(yǎng)功能。如果我國(guó)2000多個(gè)縣都來(lái)集中搞工業(yè)建設(shè)，那么誰(shuí)來(lái)解決13億人口的吃飯問(wèn)題？
　　目前，縣域發(fā)展面臨的最大難題是，若不發(fā)展工業(yè)，如何保證農(nóng)民的增收和地方財(cái)政收入？對(duì)于農(nóng)民增收，國(guó)家已出臺(tái)一系列惠農(nóng)政策，但持續(xù)增收仍難有保證。由于免除農(nóng)業(yè)稅，工業(yè)薄弱的縣級(jí)財(cái)政普遍困難，而上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付難以彌補(bǔ)公共支出需求的巨大缺口。
　　解決這一難題的總體思路應(yīng)當(dāng)是，在保持縣域承擔(dān)的主體功能的條件下，不斷增大上級(jí)財(cái)政對(duì)縣域的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模（“省縣直管”是一個(gè)有益的嘗試）；同時(shí)，鼓勵(lì)縣域因地制宜，適當(dāng)發(fā)展本地具有比較優(yōu)勢(shì)的特色加工業(yè)及城市配套服務(wù)型產(chǎn)業(yè)。
　　
　　表現(xiàn)二：“重大輕小、重外輕內(nèi)”
　　從發(fā)展主體上，重視大企業(yè)、大項(xiàng)目以及引進(jìn)外來(lái)投資商，而對(duì)中小企業(yè)、有特色的項(xiàng)目以及縣域內(nèi)本土成長(zhǎng)的企業(yè)，缺乏應(yīng)有的關(guān)注和政策扶持。一般來(lái)講，由于縣域產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境和能力的限制，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體必然是大量的中小企業(yè)。積極發(fā)展有專業(yè)化特色的中小企業(yè)集群，有利于較快提升縣域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，壯大縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模。
　　縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展有賴于大力吸引外來(lái)投資，但必須注意處理好培育本地企業(yè)和引進(jìn)外來(lái)投資的關(guān)系。本土企業(yè)的成長(zhǎng)較慢，卻容易形成地方網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)業(yè)的根植性較強(qiáng)；引進(jìn)企業(yè)可以帶來(lái)資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，但外來(lái)企業(yè)比重過(guò)大，也會(huì)帶來(lái)“蜂群”式遷出的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)東南沿海一些地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
　　
　　表現(xiàn)三：濫占耕地，濫設(shè)開發(fā)區(qū)
　　在工業(yè)用地上，大量占用良田耕地，對(duì)招商項(xiàng)目用地控制不嚴(yán)，不注意集約使用，很多縣特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“百?gòu)?qiáng)縣”，已過(guò)早出現(xiàn)土地資源的短缺，在耕地“占補(bǔ)平衡”中“占優(yōu)補(bǔ)劣”，良田比例不斷萎縮。同時(shí)，縣域范圍內(nèi)設(shè)立多個(gè)各類開發(fā)區(qū)（甚至各鎮(zhèn)都有），經(jīng)過(guò)清理后仍有不少違規(guī)建設(shè)的開發(fā)區(qū)（或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也有的叫“工業(yè)集中區(qū)”），而且規(guī)劃面積少則幾十平方公里，多則上百平方公里，土地資源的破壞和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。
　　土地集約使用，工業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)集中，這是縣域科學(xué)發(fā)展的重要內(nèi)涵，這可以通過(guò)人均耕地指標(biāo)的變化、單位用地投資強(qiáng)度、單位土地產(chǎn)出率等指標(biāo)進(jìn)行控制和檢驗(yàn)。不僅要嚴(yán)格限制占用耕地，還要通過(guò)清理或整合，減少開發(fā)區(qū)數(shù)量，同時(shí)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，最大限度地利用已有空間。
　　
　　表現(xiàn)四：全民招商，競(jìng)相讓利
　　在招商引資上，動(dòng)員全民招商，從政府到企業(yè)，從主管招商部門到其他黨政部門，分解招商指標(biāo)，提出獎(jiǎng)懲要求；為爭(zhēng)取投資商落戶，在地價(jià)、稅收、水電氣供應(yīng)等方面，與其他地區(qū)競(jìng)相開展“讓利”優(yōu)惠。這種在招商引資中競(jìng)相出讓利益或好處給投資商，以爭(zhēng)取外資的“讓利競(jìng)爭(zhēng)”的行為，不僅會(huì)損害國(guó)家和地區(qū)利益，而且與企業(yè)的削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)相似，它是一種初級(jí)的、低層次的競(jìng)爭(zhēng)模式。
　　新的歷史時(shí)期，不能再繼續(xù)延續(xù)這種“讓利競(jìng)爭(zhēng)”模式，應(yīng)當(dāng)向“服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)”模式轉(zhuǎn)型，即通過(guò)縣域綜合服務(wù)水平的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)吸引投資者。特別是東部沿海發(fā)達(dá)的縣應(yīng)成為率先轉(zhuǎn)型的典范，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，提升引資質(zhì)量，更多地在服務(wù)水平上、在創(chuàng)設(shè)良好的投資環(huán)境上下功夫。由“讓利競(jìng)爭(zhēng)”向改善綜合環(huán)境的“服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變，是我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高層次、走向成熟的趨勢(shì)和要求，也是縣域科學(xué)發(fā)展的根本體現(xiàn)。
　　
　　表現(xiàn)五：不重視自主創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)
　　縣域發(fā)展中的不科學(xué)表現(xiàn)，還在于發(fā)展的動(dòng)力主要來(lái)自資源和投資驅(qū)動(dòng)，而非創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。也就是長(zhǎng)期依靠高投入、高消耗、高排放來(lái)取得經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，依靠低廉勞力、低價(jià)格和多數(shù)量的加工貿(mào)易獲取出口外匯收益，不重視科技投入和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，甚至縱容制假、販假。
　　從根本上看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化的驅(qū)動(dòng)要由資源、資本驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)向包括觀念、技術(shù)、制度在內(nèi)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，尤其要增大技術(shù)創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。
　　
　　表現(xiàn)六：不重視“兩型社會(huì)”建設(shè)
　　縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后所忽略的資源和環(huán)境代價(jià)問(wèn)題，既是我國(guó)傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴形成的，也是現(xiàn)行體制機(jī)制不完善不健全所造成的，還有工業(yè)化推進(jìn)階段認(rèn)識(shí)局限性等原因。國(guó)外早期形成的一些發(fā)展誤區(qū)迄今仍然存留在我們社會(huì)中，比如，過(guò)于偏重物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)而忽視社會(huì)的全面發(fā)展，把發(fā)展簡(jiǎn)單地等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；把資源耗減和環(huán)境損害及其修復(fù)看作是獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外的活動(dòng)，而不是應(yīng)扣除的成本。這種發(fā)展觀導(dǎo)致的后果是，經(jīng)濟(jì)資本大量增加，而自然資本大量損失；經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期循著“資源—產(chǎn)品—污染排放”的線性模式運(yùn)行。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)均已表明，這種發(fā)展是不全面、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的。
　　
　　表現(xiàn)七：政府職能缺位和錯(cuò)位
　　在政府職能上，主要體現(xiàn)在職能的缺位和錯(cuò)位?？h域政府承擔(dān)了許多本該由市場(chǎng)或企業(yè)主體來(lái)做的事，如招什么商、選什么項(xiàng)目、如何營(yíng)銷，都有政府部門參與其中。而對(duì)政府最需要關(guān)注的如何為本地居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和改善民生問(wèn)題，卻沒(méi)有給予應(yīng)有的重視，以致縣域范圍內(nèi)出現(xiàn)許多的群體性社會(huì)事件，社會(huì)沖突問(wèn)題加劇。
　　要按照中央提出的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的要求，明確政府的職能配置，擺正縣域經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)與政府的關(guān)系。現(xiàn)階段的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府最重要的職能應(yīng)當(dāng)是，著力創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，不斷提升縣域居民的生活水平。特別是重視提高政府行政服務(wù)的質(zhì)量和水平，健全法規(guī)制度，規(guī)范市場(chǎng)行為，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，增加當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)和農(nóng)民的收入。
　　
　　表現(xiàn)八：缺乏科學(xué)的規(guī)劃和評(píng)價(jià)體系
　　縣域發(fā)展中的不科學(xué)還表現(xiàn)在，發(fā)展目標(biāo)定位、思路和措施往往比較隨意，常常因領(lǐng)導(dǎo)人變動(dòng)而改變，經(jīng)濟(jì)工作盲目性大，缺乏前瞻性和全局意識(shí)，上級(jí)對(duì)縣域領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。前些年，國(guó)家有關(guān)部門和一些社會(huì)學(xué)術(shù)團(tuán)體根據(jù)各自確立的不同指數(shù)體系，每年對(duì)全國(guó)2000多個(gè)縣進(jìn)行測(cè)評(píng)，并公布前100個(gè)縣，即所謂“百?gòu)?qiáng)縣”評(píng)選。這些測(cè)評(píng)主要是采用地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資等指標(biāo)，沒(méi)有反映出各地在節(jié)能降耗、環(huán)境保護(hù)、民生改善等方面的狀況，在一定程度上對(duì)縣域發(fā)展造成誤導(dǎo)。
　　科學(xué)發(fā)展的前提是要有科學(xué)的規(guī)劃和決策。在規(guī)劃方面，要避免唯領(lǐng)導(dǎo)意志為上的傳統(tǒng)做法，聘請(qǐng)有關(guān)專家制定符合未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和地方實(shí)際的縣域發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，要改進(jìn)對(duì)縣域領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)體系要全面體現(xiàn)新時(shí)期科學(xué)發(fā)展觀的要求，尤為重要的是，將資源節(jié)約、環(huán)境影響、節(jié)能減排、民生改善、社會(huì)和諧等目標(biāo)和責(zé)任，與GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入增長(zhǎng)等目標(biāo)，同時(shí)納入地方政府的政績(jī)考核體系，并增大前者在評(píng)價(jià)體系中的權(quán)重。（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、博導(dǎo)）