我國縣政改革的道路，不是提升縣委書記的職級，強(qiáng)化“一把手”的權(quán)力，而是從制度上限制“一把手”的權(quán)力，擴(kuò)大人民群眾對縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的參與權(quán)，擴(kuò)大縣人大和政協(xié)對公共權(quán)力行使過程的監(jiān)督和制約力度。
　　
　　中國政權(quán)的層級沿革
　　
　　建國以來，經(jīng)過60年的發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)社會面貌發(fā)生了很大的變化。特別是經(jīng)過改革開放30多年來的發(fā)展，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人口的數(shù)量及素質(zhì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大的變化，這種狀況說明，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，中國行政區(qū)劃醞釀變革，中國地方行政管理體制改革需要創(chuàng)新性突破。
　　目前，我國正在推行“省直管縣”改革，這是我國地方行政管理體制改革的重要突破，標(biāo)志著地方政府管理體制將由事實上的“三級管理”，變?yōu)椤皟杉壒芾怼?。在現(xiàn)代政府治理理論中，地方政府管理層級減少的一個直接結(jié)果是政府自主權(quán)的相應(yīng)擴(kuò)大和政府效率的提高，同時也帶來地方行政區(qū)劃的改變。
　　自秦漢以來，我國歷朝歷代的地方政府層級基本上是在二級政府和三級政府之間循環(huán)，如秦漢、隋唐時期基本是二級政府，安史之亂后唐設(shè)道、府(州)、縣三級建制。但唐以后的五代十國仍實行州縣兩級地方行政體制。宋為路、州、縣三級。元朝有點特別，是省、路、府(州)、縣四級，元以后“省”的制度沿用至今。明仍為省、府(州)、縣三級。清朝名義上是省、道、府、縣四級，但事實上還是沿用明朝地方體制而略有損益，我國的省級區(qū)劃建制，在清朝基本確定下來而沿用至今。北洋政府時期是省、道、縣三級。國民政府時期是省縣兩級地方政府，截至1949年9月，全國最多時劃分為35個省和12個中央直轄市，有大約47個地方省級行政建制。是歷史上中國省級政府變動最多的時期。
　　中華人民共和國建國以后，1954年憲法確立了單一體制內(nèi)的行政區(qū)劃。我國地方政府得到《憲法》確認(rèn)的行政區(qū)劃，除個別省區(qū)設(shè)“自治州外是省、縣兩級政府”，1978年修改1975年“文革”憲法時，根據(jù)當(dāng)時的實際情況規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)和縣，自治州分為縣、自治縣、市。”這種行政區(qū)劃體制至今未變。但從上世紀(jì)80年代中期“市管縣”改革以來到20世紀(jì)末，“地級市”實際上已經(jīng)形成了一級行政區(qū)劃，只是沒有得到相關(guān)的法律確認(rèn)。這次我國進(jìn)行地方行政體制綜合改革，“省直管縣”的行政區(qū)劃改革是一個重要內(nèi)容，是對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展巨變的積極回應(yīng)。
　　從以上敘述可以看到，2000多年來，縣級政權(quán)一直是我國最穩(wěn)固的基層政權(quán)，是我國國家統(tǒng)一和實行單一制國家體制的基礎(chǔ)，所以“縣治則國治”一直是國家治理的政治寶典，“縣官”的選任一直是經(jīng)過中央政府批準(zhǔn)和任命的，因為縣官雖小，卻事關(guān)國家社稷的安危。我國目前進(jìn)行的“省直管縣”改革，目的就是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，理順縣級區(qū)劃與“市級區(qū)劃”的關(guān)系，賦予縣級政府以更多的自治和自主權(quán)，承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展責(zé)任，以適應(yīng)30年來縣域經(jīng)濟(jì)和城市化的飛速發(fā)展、適應(yīng)縣域社會對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品需求快速增加的要求。
　　
　　強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)不是“強(qiáng)人”擴(kuò)權(quán)
　　
　　縣一級政權(quán)在黨和國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置中處于承上啟下的關(guān)鍵位置，而作為一縣之“首”、一地之“帥”的縣委書記，真可謂是關(guān)鍵中的關(guān)鍵，重點中的重點?？h委書記是黨在縣一級執(zhí)政團(tuán)隊的帶頭人，是黨在當(dāng)?shù)馗骷壗M織的領(lǐng)導(dǎo)人，是在當(dāng)?shù)厝罕娭悬h的形象的具體代表人；縣委書記隊伍是執(zhí)政治國的骨干力量，也是黨的中高級領(lǐng)導(dǎo)干部的重要來源。隨著縣域越來越受到各方關(guān)注，縣委書記“走紅”也在情理之中。近期，隨著“省管縣”模式探索展開，不少省市流行“高配”縣委書記為副廳級的做法。據(jù)報道。湖南日前提拔19位縣委書記為副廳級，廣東、四川等七省已在嘗試，海南省昌江縣委書記甚至為正廳級。有專家指出，這對縣域各項事業(yè)的發(fā)展，對基層干部的成長都有重要意義，對提高基層的執(zhí)政能力，對縣域的長治久安有著戰(zhàn)略意義。
　　但是，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)不是“強(qiáng)人”擴(kuò)權(quán)，隨意把縣委書記一人的行政職務(wù)提為副司局級或正司局級，而其他行政公務(wù)人員的行政級別不變，這樣做的結(jié)果不僅破壞了縣級行政區(qū)劃的穩(wěn)定性，引起基層行政管理和公務(wù)員管理的混亂，而且不利于中央政府對地方政府的統(tǒng)一管理，打亂縣級行政建制。目前，一些地方在實行省直管縣的過程中突出提升縣委書記的行政職務(wù)，這種做法應(yīng)堅決制止，以防蔓延全國，造成基層公務(wù)員思想混亂和社會的震蕩。事實上，我國公務(wù)員法規(guī)定的十二個職務(wù)和與之相對應(yīng)的十五個級別中，司廳級副職對應(yīng)六到八級，縣處正職對應(yīng)七到十級，這就是說，縣處正職如果干的好，資歷夠，工資待遇的級別可以達(dá)到司廳副職水平，但職務(wù)還是縣處級。行政品級因人不同可以變，但崗位職務(wù)不可變，縣處級崗位和副司廳級崗位是兩個職務(wù)層級，是國家相關(guān)法律規(guī)定的，要嚴(yán)格維護(hù)法律尊嚴(yán)，不能以“官位”或隨意提高縣委書記的行政職務(wù)作為激勵其干好工作的手段，這樣做既不符合我們社會主義國家的性質(zhì)，也不符合對縣委書記這一職務(wù)的政治素質(zhì)要求，容易引起群眾誤解。
　　
　　縣級行政管理體制如何改
　　
　　那么，縣級行政管理體制如何改，在實現(xiàn)地方政府省直管縣“兩級行政區(qū)劃管理”的情況下，如何在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的條件下、在城市化進(jìn)程中最大限度地發(fā)揮市縣基層政府的作用，就是我們必須深入研究的課題。
　　可以說，這次地方機(jī)構(gòu)改革，為縣級行政管理體制改革提供了方向，一是要加強(qiáng)縣級政府自身建設(shè)，下決心理順縣級政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變職能，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)能力，提高政府管理效率和創(chuàng)新能力，為縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展創(chuàng)造良好的行政體制機(jī)制；二是要大力推行省直管縣改革，擴(kuò)大縣域自治和自主創(chuàng)新能力，努力培養(yǎng)和形成良好的基層公民參與公共政策制定和社會管理的民主氛圍，為以后擴(kuò)大基層自治打下一個良好的基礎(chǔ)。
　　由于我國疆域廣大、人口眾多，縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平衡。特別是經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，一些縣級行政區(qū)劃已經(jīng)不能適應(yīng)城市化、工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，縣級行政區(qū)劃和行政管理構(gòu)架面臨突破和提升的客觀要求。在這次省直管縣的改革中，我個人認(rèn)為，一些縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“優(yōu)等生”，可以在滿足經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、城市化水平、公共服務(wù)提供能力、國際交往能力等確定標(biāo)準(zhǔn)的條件下，比如經(jīng)濟(jì)上GDP達(dá)到1千億元的條件下，可以整體提升其行政區(qū)劃級別，形成地市級行政建制，從而為我國加快城市化進(jìn)程的步伐，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)形成密集的、相互支持共同發(fā)展的“城市集群”創(chuàng)造現(xiàn)實的條件?？梢哉f，經(jīng)過30多年的飛速發(fā)展，一些縣域經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，需要更高的行政區(qū)劃和行政構(gòu)架的支持。隨著我國中等及中等以上城市的擴(kuò)張，必將吸納就業(yè)人口，加速農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。同樣，按照這一思路，中央政府也可以在一些GDP總量超過5千億元的特大城市，考慮設(shè)立省級行政建制的直轄市，擴(kuò)大中央直管面，確保中央財政收入的穩(wěn)定來源，夯實我國單一制國家體制的物質(zhì)基礎(chǔ)，形成多個經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心。
　　我國縣級行政區(qū)劃醞釀變革和突破，是縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求，一些經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的縣市發(fā)展受到行政構(gòu)架的束縛也是客觀現(xiàn)實，提升行政建制勢在必行。但在目前的發(fā)展階段，我國大多數(shù)縣政改革的重點還是修煉內(nèi)功，提升縣級政府管理水平，而不是盲目擴(kuò)大縣委書記的權(quán)力或提高其職務(wù)級別。我國縣政改革的道路，不是提升縣委書記的職級，強(qiáng)化“一把手”的權(quán)力，而是從制度上限制“一把手”的權(quán)力，擴(kuò)大人民群眾對縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的參與權(quán)，擴(kuò)大縣人大和政協(xié)對公共權(quán)力行使過程的監(jiān)督和制約力度。只有這樣，才能保證縣域社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會和諧，保證人民心情舒暢、安居樂業(yè)。
　　生活在縣域的人口大約占全國總?cè)丝诘?0％左右，中國的穩(wěn)定與發(fā)展，縣政改革意義重大。因此，為了實現(xiàn)縣域社會的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展，縣級政府的權(quán)力配置改革就要非常慎重，不能“一權(quán)獨大”，脫離基本的行政建制而提升職務(wù)級別，造成行政和人事管理上的混