余平洋 宋 偉

政府投資在整個社會投資中占有重要的比重。它是以政府為主體直接配置資源的行為。政府投資可以彌補市場的不足,促進經濟的發(fā)展,抑制經濟的波動。同時,政府投資通過追求宏觀的社會效益,還是減少社會不公的手段。

在我國,政府投資工程就是為了適應和推動國民經濟或區(qū)域經濟的發(fā)展,為了滿足社會文化、生活需要,以及出于政治、國防等因素的考慮,由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券,使用外國政府以及國家財政擔保的國內外金融組織貸款興建的固定資產投資工程項目。

政府投資雖然有許多的好處,但其同時也會產生諸多弊端。改進政府投資工程的項目管理已成為當務之急。本文基于此情況,深入分析了政府投資工程項目管理中存在的問題,并對其解決方案進行了探討。

一、當前階段政府投資項目管理

在當前階段,從現有的各種文件規(guī)定分析,政府投資工程項目管理制度主要有:建設程序管理制度、招標投標制度、項目法人制度、工程合同制度、建設監(jiān)理制和財務管理制度等等。同時,由于我國獨特的社會主義市場經濟,也形成了多種多樣的政府投資工程項目管理方式。

二、政府投資工程項目管理的現狀和存在的問題

我國的政府投資項目,經過幾十年的發(fā)展,大部分已建成并發(fā)揮著重大的效益,取得了輝煌的成就。同時,為了深化投融資體制改革的需要,政府對國家出資的重大工程項目,采取了一系列的加強監(jiān)管的新舉措,取得了大量的政府投資工程項目管理的經驗。

但是,由于地方政府自身管理能力的缺乏,以及在思想上和工作上都沒有跟上工程項目建設的需要,而使其在所投資工程項目管理上存在漏洞和缺陷。因此,今天對政府投資工程項目中存在的問題進行研究并找出對策具有非常重要的意義。

(一)工程項目前期準備不足,工作不到位,不重視可行性研究

可行性研究本身是對擬建項目從技術上、經濟上及其它方面的可行性分析。其目的是為了給決策者進行決策提供依據,其應該是一個十分嚴肅的研究過程,但現在有些地方政府兩三天就編制出可行性報告。同時,做可行性研究的手段和方法也比較落后,給工作質量埋下重大的隱患。由于前期可行性研究沒有做好,可能致使實地勘測不細、設計質量差、變更多,這就會嚴重影響工程投資管理計劃。

(二)項目的質量、進度、成本管理效率低下

質量、進度和成本是項目管理的基本目標。而這三大目標的實現,要有相應的技術方法給予保證。而我國在這方面卻有很大的缺陷,未能普遍采用專門的項目管理軟件來進行管理,許多政府投資工程項目由本地的設計院或建筑公司承建,其并沒有采用科學管理方法進行項目管理,使得這三大方面的控制失調,導致工程質量的惡劣。

(三)項目法人責任制、招標投標制、工程監(jiān)理制及合同制未認真落實

許多政府投資工程采用工程指揮部或項目辦公室的形式組織建設,從而造成政企不分。一些項目雖然有了法人,但基本上是以行政迫近辦公,從而造成關系不清、職責不明,項目法人無法獨立履行職責。

同時,國家為了加強對招投標的規(guī)范管理,制定了一系列的規(guī)章及行政規(guī)定,使得我國招投標向著規(guī)范化、公開、公正方面邁進了一步,取得了一定成績。但仍存在不少問題,如“政府領導直接干預”,“不按規(guī)定程序進行”,“使用各種手段規(guī)避招投標”。這就使得招投標在具體操作時,存在許多不規(guī)范的動作。

此外,工程監(jiān)理在政府投資工程項目中也起不到其應起到的功能。在工程建設中,重設計,重施工,輕監(jiān)理的觀念普遍存在。項目現場監(jiān)理人員少、專業(yè)的高技術水平監(jiān)理人員少的現象也普遍存在。

三、政府投資工程項目管理存在問題的對策及措施

通過對政府投資項目存在問題及當今中國特定歷史時期的認識和分析,并結合國外政府投資項目的先進的管理經驗,對中國政府投資項目管理中存在的問題,提出相應的對策和措施。

(一)理順政府和企業(yè)的關系

針對當今政府投資工程項目中“政企不分”的問題,首先要轉換思維方式,在重大的項目建設過程中,樹立起“市場第一,政府第二”的觀念,改變政府在決策中盲目的下“指揮性”決策。同時,在重大項目的建設過程中,努力發(fā)揮政府與市場有效結合的中間地帶—中介組織的作用,從而使其成為溝通政府與市場之間的橋梁。

(二)完善法規(guī)、法律,加大對政府投資工程中存在的違規(guī)問題的懲罰力度

由于政府投資工程中所涉及的資金一般是比較大的,且現今的監(jiān)管體系不夠嚴格,這也就造成了其中可能會存在大量的違規(guī)違法問題。這就要求加快理清和廢除各地方政府與國家的有沖突的法律法規(guī),進一步推進項目管理的法制建設,使政府對投資項目的管理有法可依,同時加大對違法行為的懲罰力度。

(三)改革政府投資項目的管理模式

政府投資工程項目管理要按照“投資,建設,管理,使用”分開以及專業(yè)化管理的原則,借鑒發(fā)達國家通行的做法,結合我國國情,建立權責分明、制約有效、科學規(guī)范的工程項目管理體制和運行機制,不斷提高投資效益和項目管理水平。

建立“投資,建設,管理,使用”四者分離和有效的監(jiān)管體制,努力發(fā)展多功能的工程公司和專業(yè)化的項目管理機構,利用市場中介組織實現專業(yè)化、市場化、高效率的管理。讓內行人管理和建設項目,從而提高項目投資效率和工程質量的目的。

(四)加強政府對投資項目的監(jiān)管

積極學習和引進國外先進的項目管理經驗,強化政府在項目管理全過程中的作用,主要從以下方面強化政府的作用:(1)切實落實項目法人責任制;(2)認真貫徹招標投標法;(3)認真貫徹工程監(jiān)理制;(4)健全監(jiān)理機構,提高監(jiān)理人員素質。

通過對政府投資工程項目管理進行深入分析,發(fā)現其中存在的問題,并提出相應的解決措施,這對于當今我國正在大力進行政府投資工程具有十分重要的借鑒意義。只有認真的解決政府投資工程項目管理中存在的問題,才能真正發(fā)揮政府投資對國民經濟的促進作用,才能保證政府投資工程的質量和其應發(fā)揮的功能。

(作者單位:四川大學工商管理學院)