排污權交易是一種發(fā)端于美國的新型環(huán)境保護措施。其主要思想是首先確定一個地區(qū)污染物排放的總量,然后通過發(fā)放排污許可證的方式授予排污單位排污權,各排污單位通過污染治理再將節(jié)余的排污指標進行交易從而獲取經(jīng)濟利益。排污權交易是一種以市場為基礎的經(jīng)濟激勵手段,對我國環(huán)境保護法律制度而言是一個“舶來品”。我國長期以來主要采用行政管制手段與排污收費措施對污染排放進行治理。排污權交易究竟是要取代現(xiàn)有治理方式還是與其進行配合運作?排污權交易的優(yōu)勢體現(xiàn)在哪些方面?對于上述問題的回答也就是我國未來創(chuàng)建的排污權交易制度應該如何在現(xiàn)有環(huán)境保護體制中運行。

一、行政管制模式的特點與缺陷

行政管制手段的典型特征就是過多的采取硬性規(guī)定直接對企業(yè)的排污行為進行干預,并通過制定統(tǒng)一的環(huán)境標準以實現(xiàn)管制目標,不考慮眾多企業(yè)在污染治理成本與收益方面的差異,采用“一刀切”的模式,顯得過于僵化缺乏經(jīng)濟刺激。

首先,這種方式過高的估計了政府在搜集信息方面的能力。行政管制手段的一個重要缺陷就在于環(huán)境管理部門與排污企業(yè)信息不對稱?！碍h(huán)境管理部門的主要職責是決定在各污染源間如何劃分治理責任,制定并實施管理制度,但缺乏所必需的信息;企業(yè)掌握治理污染所需的技術和信息,但為了減少治理責任,它們不愿向管理部門提供真實信息。這就造成了信息與動機之間的矛盾?！边@樣的后果就是經(jīng)營業(yè)績優(yōu)良、生產技術先進的企業(yè)要承擔更多的污染治理責任,本來應該被淘汰的企業(yè)卻獲得了生存空間,這無疑是對科技進步和產業(yè)升級的嚴重誤導。

其次,行政管制方式很難協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾,也無法刺激排污企業(yè)治理污染的積極性。采用行政命令的方式硬性規(guī)定企業(yè)治理污染,削減排污量,或硬性規(guī)定不準新建、擴建、改建企業(yè)以防止增加環(huán)境中污染物濃度,往往會束縛地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

最后,行政管制手段往往指定污染控制的方法和技術,自認為政府比企業(yè)更了解污染控制技術的可行性與經(jīng)濟性,使企業(yè)喪失了自由選擇的空間。

二、排污收費模式的特點與缺陷

除了行政管制以外,政府也可以選擇經(jīng)濟激勵手段來治理污染。我國在這方面的實踐主要是采用了排污收費制度。排污收費制度運用經(jīng)濟激勵手段有效地促進了污染的治理和新技術的發(fā)展,不僅為國家治理污染籌集了資金還在一定程度上調動了排污單位治理污染的積極性和主動性,改善了我國的環(huán)境質量狀況。但是,我國排污收費制度在目前的經(jīng)濟和環(huán)境條件下仍然存在許多弊端。

第一,“我國多數(shù)地區(qū)實行的排污收費制度著眼于對單個排污企業(yè)的污染控制,缺乏對本地區(qū)環(huán)境容量的總體考慮,即使能夠確保每個排污企業(yè)都達標排放,但只要排放的污染物的總量增加超過環(huán)境容量,環(huán)境質量仍會繼續(xù)惡化?！?/p>

第二,排污收費的用途和目的出現(xiàn)“異化”?！笆召M制度所取得的減排效果的大小,以及這一制度對經(jīng)濟的影響,都部分地依賴于所收的排污費的用途?！蔽覈盼凼召M的模式容易使資金的用途無法處于政府有效的監(jiān)管之下,傳統(tǒng)的排污收費管理把部門利益與排污收費聯(lián)系在一起,這是造成我國排污費征收使用管理多年來存在諸多問題的體制根源。同時,排污收費的真正目的在于給予污染者以經(jīng)濟刺激,促使其在成本增加的壓力下采取措施減少污染物的排放。但事實上,這個初衷在實踐中根本無法實現(xiàn)。環(huán)保部門征收的排污費完全成為了環(huán)境污染治理金,甚至被看作是污染者對環(huán)境損害進行的合理補償。

第三,排污收費制度的有效運行高度依賴政府的監(jiān)管能力和執(zhí)法能力。環(huán)境執(zhí)法難一直是我國環(huán)境治理所面臨的“痼疾”。我國目前“環(huán)境法制不健全,有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象普遍存在。

三、排污權交易的運行

(一)排污權交易的優(yōu)勢

與上述我國長期實行的行政管制和排污收費制度相比,排污權交易制度具有獨有的優(yōu)勢,可以和其他措施相配合以實現(xiàn)對環(huán)境污染的有效治理。排污權交易的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下方面:

1、排污權交易有利于降低企業(yè)治理污染的成本,具有較強的靈活性

排污權交易的開展促使污染治理責任在各個企業(yè)之間進行合理分配。治污成本高的企業(yè)可以通過購買排污權減少資金消耗,治污成本低的企業(yè)則可通過銷售排污權獲得資金收益,實現(xiàn)了“雙贏”。

2、排污權交易對技術進步有巨大的促進作用

通過使排污者享有環(huán)境容量使用權這樣一種具有排他性的物權,可以讓采用新技術、新設備而減少污染的排污者獲得獨享的經(jīng)濟利益,這對技術革新具有重大的激勵作用。

3、排污權交易減少了信息成本

排污收費的一個難題是政府信息不足無法確定恰當?shù)氖召M標準。而排污權交易的運作,只要根據(jù)市場的價格信號就可以完全避免這一困局,即使政府在初始分配排污權時不能掌握充分信息而導致定價不合理,那么在其后的自由交易市場上通過價格機制也會自動實現(xiàn)調整。尤其是當交易中的排污權價格超過污染治理費用時,排污企業(yè)就會選擇自己治理污染,不會出現(xiàn)只花錢付費而不減排的局面。

4、排污權交易有助于實施總量控制

排污權交易開展的前提是明確環(huán)境容量總量并對其進行控制,這是一種有限制的排污行為。這種做法一方面防止了排污收費模式下污染物在濃度達標的情況下通過總量積累危害環(huán)境,另一方面也可以通過逐漸削減總量的方式穩(wěn)步改善環(huán)境,擺脫我國長期以來環(huán)境質量不斷惡化的局面。

5、排污權交易有利于政府對環(huán)境狀況進行宏觀調控并規(guī)范政府行為

在排污權交易的模式下,政府不必去了解企業(yè)的污染控制技術與成本,也不需要研究如何確定合理的收費標準。這不僅減少了政府環(huán)境管理的費用,而且還有助于減少對生產的干預和經(jīng)濟波動。

(二)環(huán)境保護措施的整合

綜上所述,筆者認為,在我國目前情況下,排污權交易制度應該和排污收費以及行政管制結合起來共同實現(xiàn)對污染的治理。

首先,排污權交易制度離不開行政管制手段,排污權交易制度本身就是行政管制和市場運作相結合的產物?？傮w來看,行政管制手段能實現(xiàn)對污染的嚴格控制,但是往往付出過高的成本也缺乏靈活性;排污權交易制度較好地降低了控制污染的成本,但對環(huán)境質量的改善有一定程度的不確定性且容易引起環(huán)境道德方面的爭議。因此,行政管制手段適合于環(huán)境問題極為嚴重的場合,政府強令排污企業(yè)的排污行為符合嚴格的環(huán)境標準,否則就施加嚴厲的處罰措施,可以在短期內迅速改善環(huán)境質量。

其次,排污權交易與排污收費都是基于市場的環(huán)境管理手段,二者也有密切的相關性。我國已有長期的實行排污收費的經(jīng)驗,排污權交易可以和其并存而不是互相替代。

(王小龍,1977年生,河北北戴河人,中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院法律系講師。研究方向:環(huán)境法、經(jīng)濟法)