2008年以來的金融風(fēng)暴給全球養(yǎng)老金行業(yè)帶來巨大影響。拉丁美洲作為世界上率先進(jìn)行社保私有化改革的地區(qū),在這場危機(jī)中無疑受到大幅沖擊。針對危機(jī),拉美各國紛紛出臺養(yǎng)老金保護(hù)和調(diào)整措施,其中最令世界矚目的是阿根廷私營養(yǎng)老金體系的國有化改革事件。

阿根廷的私營養(yǎng)老金體系建立于1994年,至2008年10月,加入私營個人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃的參保成員大約有950萬人,養(yǎng)老基金積累達(dá)300億美元,相當(dāng)于2007年阿根廷GDP總量的11%。多年來,阿根廷的私營養(yǎng)老金運(yùn)作并不理想,表現(xiàn)在覆蓋面小、管理成本高以及待遇下降等多個方面。金融危機(jī)成為這次國有化改革事件的導(dǎo)火索。2008年12月4日,阿根廷總統(tǒng)簽署《阿根廷統(tǒng)一養(yǎng)老金法》。至此,經(jīng)過14年的私有化改革后,阿根廷養(yǎng)老金制度又退回到改革前的國家公共保障制度中去,私有化改革宣告失敗。阿根廷社保國有化在國際上產(chǎn)生了廣泛影響。

我國城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式,由于引入了個人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃,這種模式可以說是一種混合型的部分私有化制度?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”制度的目標(biāo)在于將社會互濟(jì)與個人責(zé)任相結(jié)合,兼顧公平與效率,實(shí)現(xiàn)部分積累,增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。但由于種種歷史原因,個人賬戶在實(shí)際操作過程中一直空賬運(yùn)行,部分積累制并未落到實(shí)處。從2001年“遼寧試點(diǎn)”以來,國家開始推開做實(shí)個人賬戶工作,目前已擴(kuò)展至10幾個省份和地區(qū),基金積累達(dá)1100多億元。受投資環(huán)境的制約,迄今為止,個人賬戶養(yǎng)老基金并未真正建立起市場化的投資運(yùn)營體制。

分析阿根廷私營養(yǎng)老金的“國有化”改革事件,對照我國社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的現(xiàn)實(shí)情況,可以得出以下幾點(diǎn)啟示:

一、擴(kuò)大社會保險(xiǎn)覆蓋面是社保改革的當(dāng)務(wù)之急

一個國家的基本社會保險(xiǎn)制度應(yīng)該覆蓋全體就業(yè)人口,如果長期不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保,就會使社會對其合法性產(chǎn)生懷疑。在這方面拉美的教訓(xùn)是深刻的。自20世紀(jì)80年代初以來,智利等十幾個拉美國家先后進(jìn)行了私有化改革。私有化改革后,社保基金支付能力的可持續(xù)性問題得到了較好解決,但其覆蓋面卻從改革前的40%降至30%左右,至今也沒有恢復(fù)到私有化改革前的水平。有研究表明,拉美國家成為世界貧困率最高的地區(qū)之一,與其社保覆蓋范圍狹小是密不可分的。阿根廷1994年私有化改革前覆蓋率為45%,改革后下降到40%;由于阿根廷經(jīng)歷了2001年金融危機(jī),其覆蓋面狹小導(dǎo)致的社會矛盾開始逐漸尖銳起來,在危機(jī)最深重的2003年,覆蓋面進(jìn)一步下降到30%,失業(yè)率從改革前1993年的8.8%驟升至25%。2008年11月,當(dāng)美國次貸危機(jī)剛剛波及拉美時,阿根廷政府便宣布廢除私有化社保制度,對其進(jìn)行國有化再改革,其最重要理由之一就是為了擴(kuò)大覆蓋面。廣泛和雄厚的社會基礎(chǔ)使阿根廷運(yùn)行了14年的私有化社保制度頃刻之間迅速瓦解,并成功地實(shí)現(xiàn)了國有化再改革。

我國的城鎮(zhèn)基本社會保險(xiǎn)制度誕生于上世紀(jì)90年代初,當(dāng)時主要是作為輔助國有企業(yè)改革的配套措施提出來的,參保對象主要是針對國有企業(yè)職工,這在很大程度限制了社會保障覆蓋面的擴(kuò)展進(jìn)程。當(dāng)前,社會保險(xiǎn)在城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)部門中已基本實(shí)現(xiàn)全部覆蓋,覆蓋的難點(diǎn)在非正規(guī)部門的靈活就業(yè)和廣大農(nóng)村人口。截至2008年底,全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋2.19億人(含0.5億退休金領(lǐng)取者),農(nóng)民工參保人數(shù)0.18億,農(nóng)村參保人數(shù)0.52億(含0.04億養(yǎng)老金領(lǐng)取者),減去養(yǎng)老金領(lǐng)取者,全國參保人口合計(jì)2.35億,按全國勞動人口7.7億人計(jì)算,其覆蓋率僅為31%。如按國際慣例,將法定退休年齡(男性60歲和女性50歲及以上老年人口)作為“應(yīng)?！比丝?再考慮到養(yǎng)老金領(lǐng)取者,其覆蓋率大約在30%左右。相比之下,農(nóng)民工的覆蓋率就更低了,只有17%左右。就是說,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中,70%就業(yè)人口被排除在社保制度之外,農(nóng)民工則高達(dá)80%以上。

社保制度覆蓋面低是制約我國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型的重要因素之一。多年來,由于社保覆蓋范圍狹小,大多數(shù)城鄉(xiāng)居民不敢消費(fèi),內(nèi)需難以拉動,迫使增長不得不過度依賴投資和出口。黨的十七大提出到2020年建立覆蓋城鄉(xiāng)社保體系的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。拉美的教訓(xùn)說明,一項(xiàng)社保制度如果無法解決覆蓋面低的問題,就會面臨合法性危機(jī)問題。為此,我們應(yīng)高度重視社保覆蓋面問題,從社保制度根源上去尋找答案,解決制約覆蓋面擴(kuò)展的制度性因素,如繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重、回報(bào)率低、運(yùn)營成本高、風(fēng)險(xiǎn)過高等等。

二、慎重選擇個人賬戶養(yǎng)老基金的投資管理模式

自2001年遼寧試點(diǎn)開始,我國部分省份開始逐步做實(shí)賬戶。當(dāng)前個人賬戶資金管理面臨兩方面突出的矛盾:一是在現(xiàn)行體制下,賬戶基金市場化投資運(yùn)營政策尚未出臺,個人賬戶基金只能存銀行、買國債,隨著基金規(guī)模的擴(kuò)大,投資壓力越來越大。賬戶基金如不進(jìn)行投資,則是一種資源的浪費(fèi),進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老金替代率下降;與此同時,做實(shí)賬戶后,不少省份統(tǒng)籌基金的支付壓力進(jìn)一步加大,一方面是賬戶基金的閑置,另一方面是統(tǒng)籌基金的缺口加大,從資金借貸的經(jīng)濟(jì)賬上算是不劃算的,這使人們對做實(shí)賬戶的初衷和合理性產(chǎn)生了疑問。賬戶基金投資政策遲遲不出臺,這種壓力越來越大,盡快出臺賬戶基金的投資管理辦法已迫在眉睫。而賬戶基金的投資管理是整個社保體制改革中一個非常敏感的問題,國家一直未放開投資限制的原因,主要是考慮到基金的安全性。近兩年頻發(fā)的“社?；鸢浮备窍蛏鐣庙懥司?。毫無疑問,賬戶基金采取市場化的投資策略是改革的大勢所趨,在此過程中,如何保障基金的安全性和收益性是賬戶基金管理體制改革中的關(guān)鍵問題。

在“賬戶基金”投資管理方式的選擇上,世界上主要有兩種模式:

分散化投資的“智利模式”。其主要特點(diǎn)是:賬戶持有人作為投資者做出基金的投資決策,資金完全在個人賬戶里運(yùn)轉(zhuǎn),私營的養(yǎng)老基金管理公司進(jìn)入市場進(jìn)行競爭,根據(jù)市場需求自行設(shè)計(jì)投資產(chǎn)品。國家的作用是制定投資指南,對市場制度進(jìn)行維護(hù)和監(jiān)管。

集中投資的新加坡投資模式。其特點(diǎn)是中央政府集中投資,雖然個人賬戶按實(shí)際繳費(fèi)記賬,但事實(shí)上賬戶是“空”的,其繳費(fèi)積累由中央“拿走”統(tǒng)一進(jìn)行投資運(yùn)行,投資決策和資產(chǎn)分布等一切投資業(yè)務(wù)均由中央政府統(tǒng)一安排,屬于政府控制型的“集合”投資。

大部分拉美國家采取分散型的資本化賬戶投資方式,這些國家曾獲得了較高的投資收益。以改革時間最長的智利為例,在過去20多年中達(dá)到了年均10%的高額回報(bào)率。但這種投資模式的缺點(diǎn)也是非常明顯的:

首先,參保人承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn),回報(bào)率隨市場的波動幅度較大,特別是在金融危機(jī)面前,參保人會面臨巨大損失。阿根廷的情況充分說明了這種投資方式存在的風(fēng)險(xiǎn)。早在2001年,阿根廷就遇到了金融危機(jī),在危機(jī)最嚴(yán)峻的2002年投資虧損超過了40%,導(dǎo)致平均養(yǎng)老金待遇水平下降達(dá)38%。在此次金融危機(jī)中,阿根廷社?；饛?007年10月就已開始貶值,到2008年10月宣布國有化之前已下降了-19.1%。為此,2008年11月克里斯蒂娜總統(tǒng)直言道:對社保實(shí)行國有化改革是應(yīng)對全球金融危機(jī)的一個重要手段。

其次,由私營公司管理養(yǎng)老金個人賬戶,管理成本較高。在1994年剛進(jìn)行私有化改革時,阿根廷共建立了24個養(yǎng)老基金管理公司(AFJP),競爭十分激烈,經(jīng)過兼并和重組后,國際資本大量涌入,控制了養(yǎng)老基金管理公司,逐漸形成了壟斷。至2008年11月,養(yǎng)老金管理公司剩下10個。14年來,養(yǎng)老金管理公司的手續(xù)費(fèi)收入達(dá)150億美元,大約占實(shí)繳股本的20—30%左右,這意味著,公司利潤是有保證的,外國股東的投資風(fēng)險(xiǎn)很小,但參保人則承擔(dān)著較大風(fēng)險(xiǎn),并且承擔(dān)著匯市和股市的雙重風(fēng)險(xiǎn)。截至2008年9月,由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,阿根廷10個養(yǎng)老基金管理公司的投資損失占參保人繳費(fèi)收入的20%。

從目前情況來看,參保者個人分散投資的模式顯然不適合我國具體國情。原因在于:一是我國資本市場不發(fā)達(dá),風(fēng)險(xiǎn)較高,缺乏支持養(yǎng)老基金投資的產(chǎn)品,投資者心理和經(jīng)濟(jì)承受能力十分有限。二是賬戶持有人的素質(zhì)有待提高,參保者對養(yǎng)老基金投資的知識了解不多。三是在金融機(jī)構(gòu)、管理水平和經(jīng)驗(yàn)、人才等諸多方面存在差異性和限制。四是文化觀念和傳統(tǒng)習(xí)慣等“軟環(huán)境”還不能一步到位,以建立起這樣一個完全體現(xiàn)個性化和個人能力的、個體收益差異性如此大的投資制度。與“資本化賬戶”模式相比,中央公積金制投資方式相對適合我國國情,政府“集合”投資并承擔(dān)相應(yīng)的擔(dān)保責(zé)任,可以在一定程度上保障基金的安全性,也可以避免分散化投資所帶來的高額成本。

而采取政府集中管理投資方式的一個關(guān)鍵問題在于:如何選擇賬戶資金管理的主體層次,即是由省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還是在中央政府層面設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)來管理基金。從現(xiàn)實(shí)表面情況分析,采取省級投資模式似乎是合理的。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金多為地方統(tǒng)籌,賬戶資金的收集、記錄以及養(yǎng)老金支付等日常行政管理工作由各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在這種格局下,個人賬戶基金由省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施投資管理,在技術(shù)路徑、制度格局與利益格局的重塑整合上會容易一些,短期內(nèi)的制度轉(zhuǎn)換成本也相對較低。但從長遠(yuǎn)看,省級投資模式存在諸多問題:一是市場風(fēng)險(xiǎn)大,對部分省份來說,投資專業(yè)人才短缺,省級政府主導(dǎo)信托投資,容易出現(xiàn)問題。二是對中央政府來說,采取省級投資模式難以制定全國統(tǒng)一的補(bǔ)償機(jī)制,一旦出現(xiàn)問題,其最終結(jié)果還是由中央政府出面做最后擔(dān)保人,中央政府負(fù)責(zé)買單,將很可能成為新一輪社保違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)源。三是如果中央政府采取放開不管的態(tài)度,采取完全市場化的方式并由市場決定各省的收益率水平,不僅存在金融風(fēng)險(xiǎn),而且在投資失誤的情況下,很可能影響社會穩(wěn)定,產(chǎn)生連帶影響。四是公平性問題。省際發(fā)展水平差距較大,沿海發(fā)達(dá)省份與中西部欠發(fā)達(dá)省份之間在基金的投資管理水平和贏利機(jī)會上存在很大差距,收益率難免出現(xiàn)較大差別,相互攀比難以完全避免,道德風(fēng)險(xiǎn)難以防范。

筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒新加坡中央公積金的做法,由中央政府成立一個類似新加坡中央公積局的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)全國賬戶基金的營運(yùn)。該機(jī)構(gòu)隸屬于人力與社會保障部,統(tǒng)一管理賬戶資金的征收、投資與待遇支付,并負(fù)責(zé)基金的投資運(yùn)營。賬戶資金實(shí)行全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一征收,利用現(xiàn)行征收渠道負(fù)責(zé)管理,歸集到賬戶基金投資機(jī)構(gòu)之中,由賬戶基金投資機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)投資營運(yùn)又管理支出,實(shí)行全國范圍內(nèi)的大收與大支。賬戶基金實(shí)行自我循環(huán)與自我平衡,獨(dú)立核算,嚴(yán)格按照國際慣例和法人治理結(jié)構(gòu),進(jìn)行市場化投資。在賬戶基金投資策略上采取類似于企業(yè)年金那樣的信托制和全國社?；鹄硎聲菢拥恼袠?biāo)制,實(shí)施完全的市場化投資策略。

三、謹(jǐn)防社保制度的“碎片化”發(fā)展趨勢

碎片化社保制度是傳統(tǒng)拉美社會保障制度的一大疾病。阿根廷在1994年梅內(nèi)姆總統(tǒng)實(shí)施養(yǎng)老金私有化改革時,為了避免政治沖突,并沒有將立法和司法部門納入到改革的范疇,這兩個部門的人員在改革后依然享受著傳統(tǒng)制度的特權(quán)。2008年,阿根廷立法和司法部門的退休金與在職工資相差無幾,每月大約在4500—12000比索之間(1385—4100美元),而參加私有化改革的工人退休金只有450比索(155美元),即一個法官的退休金是一個工人退休金的10倍。1994年改革后,參加私有化制度的群體養(yǎng)老金水平較低,多年的埋怨情緒遇到風(fēng)吹草動就會使這個群體立即團(tuán)結(jié)起來,或是集體抵制,或是群體退出。阿根廷私有化社保制度的再國有化改革,之所以受到參保人的歡迎,在于作為數(shù)量龐大的基礎(chǔ)階層,自認(rèn)為是當(dāng)年私有化改革的受害者和犧牲品,當(dāng)對私有化改革進(jìn)行“再革命”,必然會成為國有化的支持者和擁護(hù)者。

當(dāng)前,我國基本養(yǎng)老保障制度已呈現(xiàn)出非常嚴(yán)重的“碎片化”分布現(xiàn)象。從城鄉(xiāng)角度劃分,目前的制度現(xiàn)狀可抽象為“兩碎片化模式”即城鎮(zhèn)制度和農(nóng)村制度并存,農(nóng)民工游離二者之間。如果為農(nóng)民工單獨(dú)建立一個制度,就可抽象為“三碎片模式”即城鎮(zhèn)制度、農(nóng)民工制度和農(nóng)村制度并存。從覆蓋群體劃分,大碎片包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位傳統(tǒng)勞保、失業(yè)群體保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)以及失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等;小碎片則具體到各個地區(qū)、城市。為滿足各地參保群體的意愿和要求,解決社保制度存在的“便攜性”缺陷,許多地方政府開始紛紛采取變通措施,例如降低費(fèi)率、單獨(dú)建立小制度的辦法,以最大限度地覆蓋城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民、失地農(nóng)民等不同群體。于是,全國各地出現(xiàn)了諸多“五花八門”、各式各樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

碎片化制度必然帶來諸多社會問題:一是多種碎片導(dǎo)致參保人群間的待遇差,造成社會不公,群體間相互攀比,進(jìn)而形成社會矛盾。二是由于各種制度間相互銜接存在障礙,社會保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù),造成全國勞動力市場的流動性障礙。三是分立的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式存在著嚴(yán)重的財(cái)務(wù)缺陷。人口老齡化將直接威脅基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)平衡,而“碎片化”制度則進(jìn)一步人為地扭曲人口年齡結(jié)構(gòu)在時間和空間上的分布,其結(jié)果是某個制度“碎片”出現(xiàn)大量收支結(jié)余的同時,而另一些制度“碎片”的財(cái)務(wù)收支缺口變得越來越大,造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。

當(dāng)前,我國的社保制度改革已進(jìn)入一個關(guān)鍵時期,來自部分歐洲國家和拉美國家的教訓(xùn)說明,在擴(kuò)大社會保障覆蓋面的過程中,應(yīng)謹(jǐn)防制度碎片化發(fā)展趨勢,社保制度改革戰(zhàn)略的重點(diǎn)應(yīng)著眼于建立全國統(tǒng)一的制度體系。

(房連泉,北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后、中國社科院拉美所)