青 草

最近,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作,會(huì)議決定,2009年在全國(guó)10%的縣(市、區(qū))開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。努力使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”,是黨的十七大提出的改善民生的重要目標(biāo),也是今年以來(lái)國(guó)家出臺(tái)的一系列擴(kuò)大內(nèi)需、加大投資的重點(diǎn)。

世界老年人口大國(guó),“老有所養(yǎng)”任務(wù)艱巨

實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”,不僅關(guān)系到我國(guó)億萬(wàn)老年人的切身利益,更是我國(guó)建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵所在。我國(guó)是世界第一老年人口大國(guó),早在2007年,60歲及以上人口已達(dá)1.53億,占全國(guó)總?cè)丝?1.6%,占全球老年人口1/5。目前,應(yīng)對(duì)人口老齡化是當(dāng)今世界許多國(guó)家普遍面臨的重大課題,我國(guó)任務(wù)艱巨,時(shí)間緊迫。隨著人口老齡化的不斷加速,直到本世紀(jì)中葉,我國(guó)始終都將是世界上老年人口數(shù)量最多的國(guó)家。

此外,從時(shí)間上看,國(guó)際上為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的人口老齡化所提供的較完備養(yǎng)老保障和服務(wù),需要20至30年的累積和準(zhǔn)備時(shí)間。而我們現(xiàn)在還可以利用的我國(guó)勞動(dòng)年齡人口充裕,被撫養(yǎng)人口比重較低的“人口機(jī)會(huì)窗口”,自20世紀(jì)90年代開(kāi)啟后到本世紀(jì)30年代即將關(guān)閉,這就是說(shuō)留給我們的只剩下今后20多年這樣一段既寶貴又緊迫的時(shí)間了。近年來(lái),我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)獲得了顯著進(jìn)展,但仍嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,遠(yuǎn)不能滿足廣大群眾的迫切需求,成為當(dāng)前加快推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)亟待解決的難題。

首先,我國(guó)養(yǎng)老保障發(fā)展滯后,特別是在廣大農(nóng)村基本尚未覆蓋。近年來(lái),一些地區(qū)雖然紛紛試點(diǎn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),但覆蓋范圍小、保障人群少、統(tǒng)籌能力差、風(fēng)險(xiǎn)化解能力低,特別是對(duì)于老年農(nóng)民的參保,或是要求他們補(bǔ)足應(yīng)繳費(fèi)用而使得大多數(shù)人難以承擔(dān),或是要政府在繳費(fèi)和發(fā)放兩頭給農(nóng)民大量補(bǔ)貼而使多數(shù)地方財(cái)政難以支持。因而,到2007年底,在全國(guó)1億多農(nóng)村老年人口中,只有392萬(wàn)人領(lǐng)取了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)所支付的養(yǎng)老金。正是在這種情況下,近年我國(guó)一些地區(qū)對(duì)實(shí)行農(nóng)民養(yǎng)老津貼進(jìn)行了有益的探索。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方,補(bǔ)貼起始年齡多在65歲至80歲,補(bǔ)貼金額多在全年300元至1000多元。待若干年后它們就將與同時(shí)啟動(dòng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)接。

其次,我國(guó)城鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)缺口很大,多數(shù)生活不能自理的老年人特別是農(nóng)村“五保”和城市“三無(wú)”老人的養(yǎng)老照料、護(hù)理等服務(wù)需求難以得到滿足。據(jù)調(diào)查,我國(guó)老年人口中喪失基本生活自理能力(在吃飯、穿衣、室內(nèi)活動(dòng)、洗浴、如廁等日?；旧钅芰χ兄辽儆幸豁?xiàng)缺損,必須嚴(yán)重依賴(lài)他人)需要和愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的至少占5%,即760多萬(wàn),其中農(nóng)村530多萬(wàn),城市230多萬(wàn)。但目前我國(guó)全部養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位只有不到213萬(wàn)張,缺口550多萬(wàn)張,其中農(nóng)村缺350多萬(wàn)張,城市缺近200萬(wàn)張。我國(guó)現(xiàn)今養(yǎng)老床位可以入住的老年人數(shù)僅占全部老年人口的1.4%,既遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的5%～7%,也落后于一些發(fā)展中國(guó)家的2%～3%的水平。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅整體數(shù)量不足、床位緊缺,而且還缺乏為老年照料和護(hù)理等服務(wù)所必需的專(zhuān)門(mén)設(shè)施和人員。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào),將“老有所養(yǎng)”落到實(shí)處

從養(yǎng)老保障看,目前城市對(duì)現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度加以改革和完善,再通過(guò)建立一老一小居民和未就業(yè)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn),即可基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的廣覆蓋。但在農(nóng)村,雖然已初步形成了由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的思路,但仍存在很多問(wèn)題,最突出的是老年農(nóng)民參保繳費(fèi)和待遇問(wèn)題。為解決這個(gè)問(wèn)題,現(xiàn)根據(jù)各地實(shí)踐有益經(jīng)驗(yàn),建議由中央和地方財(cái)政籌資,向全國(guó)農(nóng)村未參加任何社會(huì)保障的年齡在70歲及以上的農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼,每月50元,全年600元,對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老所需基本費(fèi)用予以補(bǔ)助。農(nóng)村55歲以下農(nóng)民應(yīng)一律參加新農(nóng)保,政府和集體可按不同情況予以繳費(fèi)補(bǔ)助和補(bǔ)貼。對(duì)于農(nóng)村55歲至69歲農(nóng)民,根據(jù)其個(gè)人繳費(fèi)能力和愿望,既可選擇參加新農(nóng)保,到給付年齡時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金,也可選擇參加養(yǎng)老補(bǔ)貼,到70歲便可領(lǐng)取。養(yǎng)老補(bǔ)貼發(fā)放的最長(zhǎng)年限為15年,屆時(shí)全體農(nóng)民都將被新農(nóng)保所覆蓋。上述以新農(nóng)保為主,以養(yǎng)老補(bǔ)貼為輔,把兩者結(jié)合并最終對(duì)接于新農(nóng)保的做法,可以盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的廣覆蓋,同時(shí)也完全具有實(shí)現(xiàn)的可能性。

改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有了明顯進(jìn)步,年輕農(nóng)民外出打工收入不斷增加。同時(shí)農(nóng)村依靠養(yǎng)兒防老的模式遇到挑戰(zhàn),“空巢家庭”、“老年村”問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。從農(nóng)村人口與社會(huì)發(fā)展情況看,農(nóng)村人口老齡化快于城鎮(zhèn),農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求日益迫切。農(nóng)村養(yǎng)老制度的建立,可以從制度上保證城市化過(guò)程中農(nóng)村人口向城市的有序轉(zhuǎn)移,減少社會(huì)震蕩成本;子女與養(yǎng)老分離,可以減輕子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),也有利于農(nóng)村計(jì)劃生育工作的開(kāi)展。以前養(yǎng)兒防老是家庭責(zé)任;政府的一些救濟(jì)和幫助,是政府責(zé)任;社會(huì)也有一些養(yǎng)老保險(xiǎn),是社會(huì)責(zé)任?，F(xiàn)在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度把三者整合在一起,個(gè)人、集體、政府共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。受經(jīng)濟(jì)條件的制約和發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng),過(guò)去我國(guó)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老基本沒(méi)有正面承擔(dān)責(zé)任,傳統(tǒng)的自給自顧式養(yǎng)老在農(nóng)村依然占主導(dǎo)地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革動(dòng)搖了農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu),更帶來(lái)了支撐、甚至鼓勵(lì)這種結(jié)構(gòu)變遷的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)幾十年的持續(xù)高速增長(zhǎng),我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量今非昔比,已成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體;國(guó)家公共財(cái)政收入近幾年更是以高于GDP的速度增長(zhǎng),公共財(cái)政投入社會(huì)保障的能力增強(qiáng)。隨著農(nóng)民人均現(xiàn)金收入近年來(lái)的不斷提高,基本具備了參保繳費(fèi)能力,為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的開(kāi)展創(chuàng)造了條件。全國(guó)60歲以上的人口約1.5億,其中農(nóng)村人口占到1億左右。如果財(cái)政給60歲以上的農(nóng)村老人每人每月提供60元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,一個(gè)人一年是720元,全國(guó)1億農(nóng)村老年人口是720億元,相當(dāng)于2008年中央財(cái)政支出的2%。養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種“準(zhǔn)公共物品”,政府理應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼,承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行成本;解決個(gè)人及家庭所不能夠解決的問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)個(gè)人和家庭無(wú)法企及的個(gè)人和社會(huì)總福利的改善、提高。用2%的中央財(cái)政支出支持建立低水平、廣覆蓋的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,無(wú)論從哪個(gè)方面講都是值得的。

新農(nóng)保:功在當(dāng)代,利在千秋

建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,符合當(dāng)前世界發(fā)展潮流和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的運(yùn)行軌跡。從世界各國(guó)的一般情況看,農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)落后于其他群體的養(yǎng)老制度。各國(guó)在工業(yè)化、城市化過(guò)程中,普遍面臨農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口老齡化程度高于城市、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障難以為繼、農(nóng)民面臨老年貧困等多方面的問(wèn)題,需要通過(guò)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)化解農(nóng)民的老年生活風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)模式是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主流模式。德國(guó)、日本、美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家均采取這種模式,為農(nóng)民建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),公共財(cái)政在籌資上給予資助甚至保底。日本還把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城市化發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái),二戰(zhàn)后為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,在大力推進(jìn)城市化的同時(shí),在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中實(shí)行離農(nóng)政策,鼓勵(lì)農(nóng)民離開(kāi)土地進(jìn)入城市,對(duì)離開(kāi)土地的農(nóng)民支付離土補(bǔ)償金加權(quán)益轉(zhuǎn)讓金;在20世紀(jì)90年代以后,針對(duì)農(nóng)業(yè)人口急劇下降、農(nóng)業(yè)人口老齡化十分嚴(yán)重的情況,采取返農(nóng)政策,即鼓勵(lì)農(nóng)民留在土地上,權(quán)益轉(zhuǎn)讓金被取消。我國(guó)城市化正處于關(guān)鍵時(shí)期,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革正當(dāng)其時(shí)。只要我們共同努力,把好事真正辦好,“新農(nóng)?！本鸵欢〞?huì)成為繼取消農(nóng)業(yè)稅、推行“新農(nóng)合”之后,深受廣大農(nóng)民歡迎,利在當(dāng)代、功在千秋的又一偉大變革。

眼下,在全球金融危機(jī)的大背景下,新農(nóng)保制度也是“保民生、保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定”的重要舉措。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,農(nóng)民一旦有了國(guó)家養(yǎng)老的制度保障,就解除了后顧之憂,減少了對(duì)未來(lái)預(yù)期的不確定性,從而可以釋放出部分養(yǎng)老儲(chǔ)蓄,這對(duì)于增強(qiáng)國(guó)民信心、拉動(dòng)消費(fèi)需求,無(wú)疑將產(chǎn)生強(qiáng)大而持久的動(dòng)力。

事實(shí)上,實(shí)行農(nóng)民普惠式養(yǎng)老,絕不僅僅是一個(gè)國(guó)家財(cái)力問(wèn)題,更是一個(gè)執(zhí)政理念問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì),社會(huì)養(yǎng)老保障被視為一種基本人權(quán)和國(guó)家福利,是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。應(yīng)該說(shuō),一項(xiàng)社會(huì)福利制度,只有實(shí)現(xiàn)了普惠化、均等化,才真正具備了社會(huì)福利的基本內(nèi)涵。一個(gè)“以人為本”的政府,最關(guān)注的不應(yīng)是國(guó)家的財(cái)富增長(zhǎng),而是人的生存權(quán)利,人的全面發(fā)展。在這種意義上,新農(nóng)保制度的推行,必將成為現(xiàn)代中國(guó)邁向文明富強(qiáng)的新起點(diǎn)。