余凌曲 張建森

[摘要]本文分析了我國城市軌道交通發(fā)展與低碳城市建設(shè)之間的關(guān)系，認為，構(gòu)建以城市軌道交通為骨干的城市交通體系，將大幅降低城市排放強度、有效提升城市交通效率和促進城市低碳經(jīng)濟發(fā)展，是我國大城市建設(shè)低碳城市的必由之路。在此基礎(chǔ)上，本文提出加快我國城市軌道交通發(fā)展、促進我國低碳城市建設(shè)的若干政策建議。

[關(guān)鍵詞]低碳經(jīng)濟低碳城市軌道交通

[中圖分類號]F061[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623(2009)05-0026-05

自2008年初，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部與世界自然基金會(WWF)在上海和保定兩市聯(lián)合推出“低碳城市”試點，引起國內(nèi)各界的廣泛關(guān)注和各大城市的爭相效仿，珠海、杭州、深圳等市紛紛提出城市低碳化發(fā)展的理念和措施，“低碳城市”已經(jīng)成為我國內(nèi)地城市發(fā)展的新熱點。

與此同時，為解決城市發(fā)展面臨的交通瓶頸問題，我國內(nèi)地城市紛紛投入巨資興建軌道交通。截至2009年6月，國內(nèi)已有23座軌道交通建設(shè)項目獲批，再加上已規(guī)劃線路待批的城市軌道交通項目，我國在建或籌建的城市軌道交通總里程已達到2600公里，總投資超過10000億元。

城市軌道交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國計民生的社會公益事業(yè)。大力發(fā)展運能大、速度快、無污染的城市軌道交通系統(tǒng)，是我國大城市公共交通發(fā)展的必由之路。在國內(nèi)城市紛紛探索低碳化城市發(fā)展途徑、發(fā)展城市低碳產(chǎn)業(yè)與低碳經(jīng)濟的背景下，研究我國城市軌道交通發(fā)展與低碳城市建設(shè)之間的關(guān)系，營造城市軌道交通發(fā)展的良好政策環(huán)境，是我國加快城市軌道交通發(fā)展、促進低碳城市建設(shè)的迫切需求。

一、低碳城市與低碳城市交通

隨著國內(nèi)外低碳城市建設(shè)實踐的蓬勃開展，理論界對于“低碳城市”這一概念及其內(nèi)涵的認識也正逐步深入。

界定“低碳”城市的內(nèi)涵，首先要理解“低碳經(jīng)濟”的概念。2003年英國政府發(fā)表了題為“我們未來的能源：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(Our Energy Future：Creating aLow Carbon Economy)”的報告，首次提出了“低碳經(jīng)濟”(Low carbon Economy)的概念，指出“低碳經(jīng)濟是通過更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經(jīng)濟產(chǎn)出，通過創(chuàng)造更高的生活標準和更好的生活質(zhì)量的途徑和機會，為發(fā)展、應(yīng)用和輸出先進技術(shù)創(chuàng)造了機會，同時創(chuàng)造新的商機和更多的就業(yè)機會”。這一定義清晰表達了“低碳經(jīng)濟”在兩個維度上的涵義，一是“低碳”，低碳是社會經(jīng)濟發(fā)展的目標，即針對當前高度依賴化石燃料的能源生產(chǎn)體系所導(dǎo)致的較高碳排放強度，最終要降低到自然資源和環(huán)境能夠有效配置和利用的目標：二是“經(jīng)濟”，低碳同時也是社會經(jīng)濟發(fā)展的手段，即以更低的溫室氣體排放強度支撐甚至加速社會經(jīng)濟發(fā)展，保障和提升社會就業(yè)水平，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國學(xué)者從不同的方面對低碳城市進行了描述。夏堃堡認為，低碳城市就是在城市發(fā)展低碳經(jīng)濟，包括低碳生產(chǎn)和低碳消費，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，建設(shè)一個良性的可持續(xù)的能源生態(tài)體系(夏堃堡，2008)。金石認為，低碳城市發(fā)展是指城市在經(jīng)濟高速發(fā)展的前提下，保持能源消耗和CO₂排放處于較低水平(金石，2008)。付允、汪云林等學(xué)者認為低碳城市就是通過在城市發(fā)展低碳經(jīng)濟，創(chuàng)新低碳技術(shù)，改變生活方式，最大限度減少城市的溫室氣體排放，徹底擺脫以往大量生產(chǎn)、大量消費和大量廢棄的社會經(jīng)濟運行模式，形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、循環(huán)利用、節(jié)能高效的經(jīng)濟體系，形成健康、節(jié)約、低碳的生活方式和消費模式，最終實現(xiàn)城市的清潔發(fā)展、高效發(fā)展、低碳發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展(付允等，2008b)?？傊?，低碳城市就是一種全新的城市發(fā)展理念，城市作為低碳經(jīng)濟發(fā)展的空間載體，以更低的溫室氣體排放支撐更高的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，以實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

城市交通是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市社會經(jīng)濟正常運行的必要基礎(chǔ)，有序運行并能滿足城市社會經(jīng)濟發(fā)展需求的城市交通也是城市社會經(jīng)濟現(xiàn)代化的重要標志。發(fā)展低碳經(jīng)濟和建設(shè)低碳城市，構(gòu)建符合我國國情的低碳城市交通模式是其中不可或缺的重要組成部分。

我國低碳城市建設(shè)對城市交通發(fā)展提出了全新的要求：

一是低排放，即城市交通作為一個經(jīng)濟部門，其發(fā)展產(chǎn)生溫室氣體排放強度處于較低水平。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(IPCC)報告，全球溫室氣體排放中，城市交通占13.1％，是僅次于能源供應(yīng)和工業(yè)生產(chǎn)的第三大排放部門(IPCC，2007)。我國的城市化和工業(yè)化進程加快，需要大量的交通設(shè)施作為保障，這從規(guī)模上更加大了城市交通對能源的需求以及排放強度。因此，需要將低碳交通理念注入到城市交通的規(guī)劃與發(fā)展之中，提升交通部門的能源利用水平，減少城市交通對化石能源的依賴，在城市交通快速發(fā)展的同時，降低交通部門的排放水平。

二是高效率，即城市交通的發(fā)展能夠滿足城市化進程加快及城市經(jīng)濟發(fā)展帶來的不斷膨脹的交通需求。在我國城市化發(fā)展的進程中，城市交通問題日益嚴重，正成為制約城市社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。實踐說明，以小汽車為主導(dǎo)的城市交通發(fā)展模式造成道路土地資源的巨大浪費和整個城市交通效率的低水平。我國城市交通需要改變傳統(tǒng)的城市交通發(fā)展模式，大力發(fā)展大運量運輸?shù)慕煌üぞ呒芭涮自O(shè)施，滿足我國城市社會經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。

三是高效益，即在我國城市低碳化發(fā)展模式構(gòu)建中，城市交通作為城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，應(yīng)發(fā)揮低碳城市建設(shè)的龍頭作用，有效促進城市的低碳經(jīng)濟發(fā)展。我國城市交通，尤其是城市公共交通。一方面應(yīng)當有效促進城市其他經(jīng)濟部門節(jié)能減排，提升城市發(fā)展的低碳化水平；另一方面也要通過城市交通的發(fā)展帶動城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快城市的社會經(jīng)濟發(fā)展。

二、傳統(tǒng)城市交通發(fā)展模式面臨的三大資源瓶頸

在西方發(fā)達國家城市交通的發(fā)展歷程中，幾乎都經(jīng)歷了以小汽車為主導(dǎo)的傳統(tǒng)發(fā)展模式。20世紀50年代以來，隨著工業(yè)化的進一步深入，西方發(fā)達國家的城市因個人小汽車的發(fā)展，使得城市的水平延伸距離繼續(xù)擴大，城市人口密度進一步降低。與此同時，城市化水平的高速提升，對道路交通的依賴也帶來了城市交通的擁擠、秩序的混亂、停車場的不足、環(huán)境嚴重污染、交通事故繁多等一系列問題。而我國人口眾多，土地、環(huán)境、能源三大資源相對西方國家的城市更顯不足，在城市交通傳統(tǒng)發(fā)展模式下，隨著城市人口與機動車急劇膨脹，更加劇了三大資源瓶頸的制約作用，城市交通難以滿足我國低碳城市建設(shè)的需求。

(一)環(huán)境資源瓶頸。交通系統(tǒng)產(chǎn)生的環(huán)境污染主要包括尾氣排放、車輛噪聲，以及震動、電磁波干擾等。其中，一氧化碳、二氧化碳、氮氧化合物等汽車尾氣的排放，是造成氣候變暖、酸雨等生態(tài)環(huán)境污染的主要原

因。以北京市為例，城區(qū)大氣環(huán)境中的一氧化碳和氮氧化物含量常年超過國家標準，其中，一半的氮氧化物和80％的一氧化碳來自汽車尾氣排放。近年來，我國私人汽車擁有量增長迅速，由1995年的249.96萬臺增加到了2009年的1.38億臺。私人汽車擁有量的持續(xù)快速增長破壞了城市交通與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，加之長期以來對環(huán)境污染的控制、治理工作不到位，缺乏必要關(guān)注和有效手段，使得城市交通環(huán)境的不可持續(xù)性愈發(fā)嚴重。在人口高度密集的特大城市，如北京、上海、廣州等地，城區(qū)汽車行駛速度通常低于每小時20公里，并經(jīng)常處于怠速、低速、加速、減速等惡性排放狀態(tài)，城區(qū)空氣污染狀況嚴重，環(huán)境對于城市交通發(fā)展的承載力越來越弱。

(二)能源資源瓶頸。城市交通的發(fā)展與能源供應(yīng)息息相關(guān)，西方國家以小汽車為導(dǎo)向的交通發(fā)展模式大大刺激了石油等能源的生產(chǎn)與消費。據(jù)有關(guān)資料介紹，西方發(fā)達國家運輸部門的石油消耗量約占石油消耗總量的1／3，并且逐年遞增，其主要原因就是汽車的石油消耗量在增加(Campbell and Laherrere，1998)。隨著全球石油生產(chǎn)將在2010年達到峰值并開始下降，石油生產(chǎn)供不應(yīng)求狀況將是永久性的。這就注定了我國的城市交通發(fā)展模式必將面臨能源供應(yīng)的瓶頸，需要探索更能提升能源利用效率的交通發(fā)展模式。

(三)土地資源瓶頸。以小汽車為導(dǎo)向的交通需要更多的城市土地用于修建道路和停車設(shè)施，這種交通方式鼓勵低密度的城市擴張，即所謂的“蔓延”方式。城市的“蔓延”發(fā)展方式增加了低密度土地開發(fā)量，還帶來了各種社會成本，包括建設(shè)公路設(shè)施增加的成本、加大了道路的土地需求、因綠色空間的減少而引起的環(huán)境成本，以及因低密度開發(fā)而提高的人均市政和公用設(shè)施成本。我國土地資源相對不足，國家實行嚴格控制城市建設(shè)用地的政策，保持城市的高密度發(fā)展以減少耕地占用，制約著城市路網(wǎng)的建設(shè)和擴展，更加劇了城市土地資源的絕對短缺和交通用地的供給不足。

從以上分析可以看出，在傳統(tǒng)的以小汽車為主導(dǎo)的城市交通發(fā)展模式下，我國城市交通發(fā)展將面臨環(huán)境、能源和土地三大資源的“硬約束”，城市交通既不能做到自身發(fā)展的低排放，也不能滿足城市化加速帶來的龐大交通運輸需求，更不能促進城市低碳經(jīng)濟發(fā)展，不可能滿足我國低碳城市建設(shè)的需要。

三、軌道交通的低碳經(jīng)濟特征

為有效解決城市交通擁堵問題，發(fā)達國家的一些大城市調(diào)整城市交通發(fā)展策略，以城市軌道交通作為主要方式，積極發(fā)展中心城區(qū)與衛(wèi)星城間的公共運輸系統(tǒng)。

與常規(guī)地面公共交通相比，城市軌道交通體現(xiàn)了明顯的低碳經(jīng)濟特征：

(一)運量大。私人小汽車運輸能力為每小時3千人，公共汽車運輸能力為每小時6千人至1萬人，而城市軌道交通的運輸量為每小時2萬人至6萬人。城市軌道交通的運輸能力是公共汽車的3～6倍、私人小汽車的7～20倍、自行車的10～30倍。

(二)效率高。城市軌道交通運行速度在40公里／小時以上，一般是公共汽車一倍以上，而且由于其準時性和直達性，大大縮短了人們的乘車時間，保障了人們的城市生活準時要求，相比其他交通方式具有更高的運輸效率。

(三)能耗低。從每公里每人次能源消耗量看，私人小汽車、公共汽車、城市軌道交通分別為721～831大卡、180～216大卡、70～100大卡，城市軌道交通僅為公共汽車的1／2、私人用車的1／8，具有明顯的節(jié)能效果。

(四)無污染。城市軌道交通是一種綠色的交通工具和清潔的運輸方式。城市軌道交通采用電力驅(qū)動，運行基本無廢氣污染。

(五)用地省。從人均占地面積看，小汽車、公共汽車和城市軌道交通分別為10～20平方米、1～2平方米、0～0.5平方米。城市軌道交通人均占地面積遠遠低于自行車、私人小汽車和公共汽車，這一點對人口眾多、土地稀缺的我國城市發(fā)展尤為重要。

(六)噪音低。與常規(guī)地面公共交通相比，城市軌道交通線路單位運輸量所產(chǎn)生的噪聲小且集中，易于治理，通過現(xiàn)代技術(shù)手段可大大降低所產(chǎn)生的噪聲。在人口集聚區(qū)城市軌道交通往往建于地面以下，因此對周邊人們工作生活環(huán)境噪聲污染小。

(七)優(yōu)化城市布局。城市軌道交通占地面積比公路交通小，節(jié)約出的大片土地部分可用于規(guī)劃建設(shè)軌道交通系統(tǒng)兩側(cè)的綠色走廊，有效改善了城市形象和布局，既美化了環(huán)境，改善了城區(qū)氣候和空氣質(zhì)量，又涵養(yǎng)了城市地下水資源。

(八)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城市軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)和運營是一項龐大的系統(tǒng)工程，直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)就包括建筑、設(shè)計、監(jiān)理、建材、機械制造、信息、電子、冶金、裝備制造、進出口貿(mào)易等行業(yè)領(lǐng)域。相關(guān)研究表明，每投資1個億的軌道交通項目，可帶動GDPi曾長2.63億，增加8466個就業(yè)崗位。

四、軌道交通在低碳城市建設(shè)中的作用及意義

從城市軌道交通的低碳經(jīng)濟特征可以看出，在我國大城市大力發(fā)展城市軌道交通將有效地滿足低碳城市建設(shè)對城市交通的要求。構(gòu)建以軌道交通為骨干的城市交通體系，將是我國低碳城市交通的發(fā)展方向，是我國低碳城市建設(shè)的重要組成部分和必由之路。

(一)發(fā)展城市軌道交通將大幅降低城市排放強度。這一減排作用主要通過城市軌道交通對其他交通方式的替代得以實現(xiàn)。城市軌道交通以其安全、快速、便捷等特征，將受到城市居民的青睞，并逐步替代小汽車、公共汽車等其他城市交通方式。例如，法國巴黎軌道交通系統(tǒng)承擔了70％的公共交通運量；英國倫敦軌道交通運量占公共交通運量89％；日本東京軌道交通占公共交通量的80％以上，在名古屋、大阪等大城市中軌道交通都占公共交通量的2／3以上。由于城市軌道交通相比其他交通方式污染很小，甚至達到了零排放，因而隨著城市軌道交通在城市交通中骨干作用的確立，以及對高排放交通工具的替代，城市交通部門的排放水平將大幅降低。

(二)發(fā)展城市軌道交通將有效提升城市交通效率。隨著科技發(fā)展和勞動生產(chǎn)率提高，城市范圍內(nèi)集中的大量人員流動要求配置便捷、可達性強的客運交通工具。城市化進程加快及城市經(jīng)濟的飛速發(fā)展，要求城市交通具有強大的運輸能力，以適應(yīng)城市客流分布特征，提供公交化運輸服務(wù)，使高峰時段出行需求得到滿足。前述巴黎、倫敦、東京等世界上諸多大城市發(fā)展經(jīng)驗表明，只有大力發(fā)展城市軌道交通，采用城市軌道交通作為公共交通的骨干網(wǎng)絡(luò)，才能有效滿足城市日益增長的客運任務(wù)和正在轉(zhuǎn)型的城市發(fā)展要求。

(三)發(fā)展城市軌道交通將促進城市低碳經(jīng)濟發(fā)展。

一是帶動城市其他部門或產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)減排。首先是實現(xiàn)能源供應(yīng)部門的減排，由于城市軌道交通的運營主要使用電能這一清潔能源，比采用化石能源的交通工具減少了能源供應(yīng)帶來的排放和污染；其次是實現(xiàn)建筑部門的減排，城市軌道交通占地面積比公路交通小得多，節(jié)約出的城市土地部分可用于規(guī)劃建設(shè)城市綠地，與公路

設(shè)施相比，不僅沒有排放，還可降低二氧化碳濃度，故而可有效降低城市建筑的排放。

二是集約化利用土地，破解城市發(fā)展的土地瓶頸。國內(nèi)外的城市軌道交通發(fā)展經(jīng)驗表明，軌道交通的建設(shè)對土地利用形態(tài)具有導(dǎo)向作用，對沿線的土地開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展可以產(chǎn)生巨大影響。城市軌道交通是城市組團間最重要、最經(jīng)濟和最有效的交通方式，在加快城市由單中心向多中心發(fā)展過程中具有非常重要的作用，因而城市軌道交通的發(fā)展有助于實現(xiàn)城市偏遠區(qū)域的高強度開發(fā)，有效破解城市發(fā)展面臨的土地瓶頸問題。

三是促進城市產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟加速發(fā)展。城市軌道交通作為一個長期性的固定資產(chǎn)投資項目，是實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展和改善城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的引擎，為城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)貿(mào)易繁榮和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供了持久性動力。

在帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，城市軌道交通的發(fā)展涉及到建筑、設(shè)計、監(jiān)理、建材、機械制造、信息、電子、冶金、裝備制造等城市產(chǎn)業(yè)，城市軌道交通項目的巨大投資可有效帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)和城市經(jīng)濟的發(fā)展；在促進商業(yè)繁榮方面，城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)具有強大的資源聚集和釋放效應(yīng)，使網(wǎng)內(nèi)的客流、物流、資金流、信息流等資源和服務(wù)在城市各區(qū)域乃至城市間快速流通，促進房地產(chǎn)、商貿(mào)、旅游、娛樂等城市商業(yè)的繁榮；在改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面，城市軌道交通發(fā)展將有效提升設(shè)計、監(jiān)理、咨詢、培訓(xùn)、保險等城市高端服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，同時城市軌道交通項目的固定資產(chǎn)投資具有強大的投資杠桿效應(yīng)，可以帶動電子信息、機電設(shè)備、裝備制造等先進制造業(yè)的發(fā)展。

五、加快我國城市軌道交通發(fā)展促進低碳城市建設(shè)的政策建議

在我國內(nèi)地城市紛紛探索建設(shè)低碳城市的背景下，城市軌道交通發(fā)展不能只著眼于解決城市交通問題，而應(yīng)當統(tǒng)籌兼顧，將解決城市交通問題、優(yōu)化城市合理布局、促進城市低碳經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)軌道交通發(fā)展與低碳城市建設(shè)的協(xié)調(diào)和良性互動作為發(fā)展城市軌道交通發(fā)展的目標。

(一)制訂城市軌道交通發(fā)展配套扶持政策。在我國大城市，以城市軌道交通為骨干發(fā)展低碳化城市交通體系，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、低碳增長型城市的重要舉措，是提高交通資源利用效率，緩解交通擁堵的重要手段，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要方面。因此，從國家到地方應(yīng)當明確我國大城市的交通將是以城市軌道交通為骨干的低碳交通體系。在軌道交通項目的審批、投融資、用地、稅收、政府貼息和擔保等方面出臺系統(tǒng)化和長期有效的政策法規(guī)，促進我國城市軌道交通加快發(fā)展。

(二)建立城市軌道交通節(jié)能減排效益的激勵機制。通過清潔發(fā)展機制(CDM)的交易機制，節(jié)能減排效益得以量化并可轉(zhuǎn)化為相關(guān)主體的經(jīng)濟效益。我國應(yīng)鼓勵在城市軌道交通行業(yè)利用清潔發(fā)展機制和相應(yīng)排放貿(mào)易系統(tǒng)，將城市軌道交通發(fā)展帶來的二氧化碳減排量進行交易，獲取經(jīng)濟效益；同時也應(yīng)出臺相應(yīng)的獎勵措施，增加并不斷完善對城市軌道交通節(jié)能減排效益的激勵性制度安排，促進城市軌道交通領(lǐng)域低碳經(jīng)濟技術(shù)的研究開發(fā)和不斷完善，加快我國城市軌道交通發(fā)展步伐。

(三)注重城市軌道交通與其他交通的銜接。我國各大城市應(yīng)根據(jù)未來區(qū)域和城市交通發(fā)展趨勢，對城市交通和對外交通進行綜合交通運輸規(guī)劃，重點將城市軌道交通與外部快速軌道交通及對外交通樞紐有機地銜接起來。以城市軌道網(wǎng)為基礎(chǔ)骨架，并通過對外快速軌道網(wǎng)向外輻射，逐步形成現(xiàn)代化的一體化城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系。

(四)強化軌道交通與土地的一體化開發(fā)。各城市建設(shè)完善的城市軌道交通系統(tǒng)，以解決日趨緊張的城市交通狀況，同時也應(yīng)當注重軌道交通建設(shè)對城市發(fā)展的引導(dǎo)作用。軌道交通可以增加土地使用效益，帶來沿線土地高強度的開發(fā)，成為城市或地區(qū)土地的開發(fā)軸或發(fā)展軸，因此城市軌道交通建設(shè)應(yīng)結(jié)合城市總體規(guī)劃，對軌道交通周邊地區(qū)的用地性質(zhì)及規(guī)劃做出相應(yīng)的調(diào)整，為促進城市合理布局創(chuàng)造條件。為適應(yīng)城市的發(fā)展，城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，在政策制定上要充分發(fā)揮軌道交通對城市布局的宏觀引導(dǎo)作用，促進城市合理布局；對于用地規(guī)劃，應(yīng)賦予軌道交通建設(shè)一定的優(yōu)先權(quán)，同時要對軌道線周邊用地性質(zhì)進行適當?shù)恼{(diào)整，實現(xiàn)土地使用與軌道交通建設(shè)“捆綁式”的綜合性開發(fā)利用。

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