里 美

行政執(zhí)法不僅需要事實(shí)正義,也需要程序正義。加緊行政程序立法,將行政執(zhí)法權(quán)牢牢限制在程序正義的籠子里,“釣魚式執(zhí)法”才會真正退出歷史舞臺。

上海,徐家匯。一輛外地牌照的開瑞,就停在路邊,從這輛車旁經(jīng)過的人都在行注目禮,還在笑。連海報上的世博會吉祥物也在對著這輛車笑,海報上還有一行字:“城市讓生活更美好!”說得多么好哇!車主是個牛人,車貼上寫著“防止釣魚,拒絕搭乘”字樣。

成都一私家車主姚先生的“防釣魚”車貼也很有創(chuàng)意:“本車拒絕一切搭載求助,臨盆產(chǎn)婦、車禍、中風(fēng)、觸電、溺水都不關(guān)我事,尤其是胃疼的!”

自從上海出現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”事件以后,各地頻現(xiàn)“防釣車”,更有網(wǎng)民在網(wǎng)上發(fā)出了“防釣十招”。

黑車執(zhí)法產(chǎn)業(yè)鏈

2009年9月8日,上海一位白領(lǐng)張軍(化名)因好心捎了一位自稱胃痛的路人,結(jié)果遭遇“倒鉤”——運(yùn)管部門“釣魚執(zhí)法”,張軍被扣車罰款1萬元。

同樣遭遇“釣魚式執(zhí)法”的19歲司機(jī)孫中界,無法自證清白,憤而自傷手指……

而早在2008年,此類執(zhí)法已引發(fā)血案:上海市奉賢區(qū)的黑車司機(jī)雷慶文,在協(xié)助交通執(zhí)法部門取證的“倒鉤”陳女士拔自己車鑰匙時,持刀捅刺致其死亡。雷慶文在2008年8月底被判死刑,緩期兩年執(zhí)行,剝奪政治權(quán)利終身。這些案例,讓人們關(guān)注到該市閔行、寶山等地幾年來整治黑車的某些特殊執(zhí)法方式,更引出對于放置“倒鉤”、“釣魚執(zhí)法”等執(zhí)法方式的諸多疑問。

一個政府的權(quán)威來源于其一貫的良好作風(fēng),如民主、公平、公正、透明?！暗广^事件”則會導(dǎo)致政府的權(quán)威和公信力減退,特別是執(zhí)法大隊(duì)一方面標(biāo)榜自己的良好執(zhí)法形象,提倡市民展現(xiàn)良好素質(zhì),一方面卻鄙視并打擊張軍好心載人的行為,這會更嚴(yán)重地導(dǎo)致政府權(quán)威和公信力的減退。張軍的代理人、律師郝勁松認(rèn)為,“倒鉤”實(shí)為欺詐,與誠實(shí)信用原則不相符合,對社會的公序良俗也是沉重打擊。如果連最應(yīng)講究誠信的政府也要采取欺詐的方式牟取不正當(dāng)利益,執(zhí)法犯法,侵害公民的權(quán)利,這是非常危險的,這將導(dǎo)致一個社會的崩潰。

據(jù)了解,早在1992年上海開始打擊黑車時,“鉤子”就出現(xiàn)了。民間“鉤子”數(shù)量在2006年激增,皆因規(guī)定舉報有獎,每輛次獎勵500元。當(dāng)年,甚至還出現(xiàn)了一名女“鉤子”被黑車司機(jī)殺害的惡性事件。這些“職業(yè)舉報人”形成了有組織的群體,一般有一個“鉤子頭”和執(zhí)法人員聯(lián)系,每個“鉤子頭”各有地盤。一個成熟的“鉤子”能做到既安全又證據(jù)充分,月收入少則三五千元,多則五六千元;“鉤子頭”一年收入可達(dá)十幾萬。一條黑車執(zhí)法產(chǎn)業(yè)鏈似乎已悄然形成。

受騙車主多為公司上班員工、有兩人為私人老板司機(jī)。欺騙他們的“鉤子”各出奇招,有說“家人出車禍急著趕去”,有扮成急著要生孩子的孕婦,甚至還有“鉤子”一手吊個鹽水瓶去攔車的。至于故意要給他們路費(fèi)、強(qiáng)拔車鑰匙、“扭住胳膊”帶離小車、扣車及罰款萬元等,“釣魚”流程和張軍遭遇一致。對此,閔行區(qū)相關(guān)部門在電視媒體上公開表態(tài),他們的執(zhí)法是合法的。

“在這個社會上,如果你生病了或者家里有急事需要搭車,有人愿意讓你上車是很罕見的,這樣的人是珍稀的物種,是單純的好人。閔行區(qū)交管部門做的事情說簡單點(diǎn),就是將這些單純的好人從茫茫車海中分辨出來,拘押下車然后罰款1萬。”此案在社會引發(fā)了廣泛討論,知名作家韓寒在博客寫道。

“公權(quán)碰瓷”

“釣魚執(zhí)法”這個說法很形象,有執(zhí)釣者,有誘餌,有等待被釣的魚。于公共利益而言,先將所有公民假定為等待被釣的魚,不斷拋出誘使其違法違規(guī)的魚餌,然后釣起歸倉自由責(zé)罰。這樣的執(zhí)法無非有兩個結(jié)果:一是增強(qiáng)社會的恐懼氛圍,道路以目,互不信任,因?yàn)椤叭巳硕伎赡苁囚~餌”;二是蘊(yùn)蓄社會對相關(guān)執(zhí)法部門的抵觸情緒,行政執(zhí)法領(lǐng)域都不能光明正大搜集證據(jù),怎么讓危害性不大的一般違法主體心悅誠服?

客觀地說,“釣魚執(zhí)法”是把雙刃劍,不是不可以用,但絕不能濫用。這些年,大街小巷里上演的行政執(zhí)法“無間道”,最初的版本來自刑事偵查中的誘惑偵查。所謂誘惑偵查,就是偵查機(jī)關(guān)以實(shí)施對嫌疑人有利可圖的行為為誘餌,暗示或誘使其實(shí)施犯罪,待犯罪行為實(shí)施后將其抓捕。誘惑偵查是刑事訴訟中的一種特殊手段。實(shí)施這一手段的必要條件有三:一是不得已而為之;二是確實(shí)取證難;三是嫌疑人犯罪行為危害嚴(yán)重。同時,因?yàn)檎T惑偵查的危害性很明顯,在國際上,不少國家都對其在法律上作了嚴(yán)格規(guī)制,大多只用于諸如毒品犯罪、網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪等取證困難、危害嚴(yán)重的特定犯罪。

行政執(zhí)法不比刑事偵查,其相對于刑事犯罪嫌疑人有著本質(zhì)的區(qū)別,而且行政權(quán)力與公眾生活有著直接的、千絲萬縷的聯(lián)系,一旦行政執(zhí)法中“釣魚執(zhí)法”成為合理的常態(tài),那么,公權(quán)撈錢就必然成為合法飆漲的GDP,部門利益與群體尋租就會有更瘋狂的土壤。對職能部門而言,行政執(zhí)法當(dāng)符合依法行政原則,合法、合理、程序適當(dāng)、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一,不能采取預(yù)謀設(shè)圈套方式執(zhí)法。即便打擊黑車有其合理性,但“以惡治惡”的“釣魚執(zhí)法”已涉嫌借助公權(quán)故意制造事端、借以敲詐勒索,其行為已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了行政執(zhí)法范圍,涉嫌犯罪。

“釣魚執(zhí)法”的本質(zhì)是“公權(quán)碰瓷”,而為這種“碰瓷”行為支付的道德成本尤為高昂。如果公權(quán)領(lǐng)域都將執(zhí)法程序升級成“釣魚式”,別說司機(jī)的善良與熱心灰飛煙滅,就是出門走在大街上的民眾,也須時時提防誘餌,處處為自己無人憫恤、不被救濟(jì)的危險憂慮。

一個遍地魚餌的社會,法治級別再高,也不能算得上一個純良的社會;一份屢設(shè)圈套的公權(quán),罰的款再多,也談不上執(zhí)法能力的勝利。行政強(qiáng)制法草案雖然結(jié)束了征求意見,但是,“公權(quán)碰瓷”的“釣魚執(zhí)法”卻顯然給即將出臺的正式法令提了一個醒:規(guī)范行政執(zhí)法權(quán),比賦權(quán)與監(jiān)督要難得多。

執(zhí)法經(jīng)濟(jì)是“釣魚執(zhí)法”產(chǎn)生的

根本原因

在執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的利益誘惑之下(比如查處毒品按數(shù)額獎勵、查處黑車和賣淫嫖娼、賭博等按罰沒款提成等等),我們的“釣魚執(zhí)法”大有在行政執(zhí)法和刑事偵查領(lǐng)域泛濫成災(zāi)之勢。眼前發(fā)生的問題,不算最嚴(yán)重的。僅就查處黑車而言,2008年3月上海奉賢區(qū)一位黑車司機(jī)被所謂“女協(xié)查員”帶入“執(zhí)法伏擊區(qū)”之后,當(dāng)著執(zhí)法人員的面在車內(nèi)用刀捅死“女協(xié)查員”(2008年3月9日《東方早報》)。以前上海還發(fā)生過黑車司機(jī)為泄憤綁架所謂“倒鉤”的事件。

早些年,媒體還披露過,在甘肅省,短短一年時間里,三個不同公安機(jī)關(guān)的部分干警與同一個毒販合作,分別制造了3起“販毒案”,導(dǎo)致兩人一審被判死刑、一人一審被判死緩、令人即使在大白天也毛骨悚然的極端惡性案件。

個別執(zhí)法部門和執(zhí)法人員懷著極其骯臟的利益目的,用盡手段引誘守法公民“違法”,并把所設(shè)之套作為守法公民違法犯罪的證據(jù),不僅破壞了法律的嚴(yán)肅與公正,破壞了社會對法治的信仰,而且嚴(yán)重?cái)牧松鐣L(fēng)氣,撕裂了社會成員間基本的和諧與互信,使社會公德每況愈下,人們的善良、同情、友愛之心被迫穿上了重重自我保護(hù)的盔甲,使那些社會上的弱者再也得不到人們的同情和幫助。同時,還有可能隨時隨地陷公民于危險和不安、甚至生命安全都得不到保障的境地!

在執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動下,“釣魚執(zhí)法”呈不斷向社會擴(kuò)充“執(zhí)法力量”之勢,提成機(jī)制讓有關(guān)部門公然在社會上“招聘”大量“鉤子”,也就是所謂的“協(xié)查員”乃至“有正義感的社會人士”。他們敗壞了“正義”和“正義感”的名聲,使社會誕生出大量不從事生產(chǎn)性、創(chuàng)造性勞動的寄生蟲,也使法律、公權(quán)力的公信陷于崩潰的危險邊緣。

個案維權(quán)有可能局部討回被放逐的公正,但撼動不了“釣魚執(zhí)法”被權(quán)力濫用的根。要對“釣魚執(zhí)法”斬草除根,必須先從源頭上宣判執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的死刑,并且嚴(yán)格限制公權(quán)力機(jī)關(guān)以各種方式在社會上“聘用”各種社會人員。一方面,法律規(guī)定國家公務(wù)員非考勿進(jìn)、非有編制勿進(jìn);另一方面,任何執(zhí)法機(jī)關(guān)都是由納稅人供養(yǎng),沒有任何理由像公司一樣“按業(yè)績提成”。

1996年施行的《中華人民共和國行政處罰法》雖然有這樣的規(guī)定,“任何行政部門都沒有權(quán)利私自處理罰沒款,都要上交國庫”,但各地財(cái)政一般會按40%～50%的比例將罰沒款返還給行政執(zhí)法部門,有關(guān)部門再按照四六或五五的比例返還給各分支機(jī)構(gòu),此辦法被俗稱為“兩次五五分成”。這就等于是政府及其職能部門與個人聯(lián)手設(shè)套盤剝司機(jī)。面對如此強(qiáng)勢對手,絕大多數(shù)司機(jī)除了乖乖挨罰,哪有半點(diǎn)回手之力?

從這個利益鏈條中,我們看到,利益的始端和源頭是地方政府,地方政府不給交通執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)或所給經(jīng)費(fèi)很少,不足以維持部門生存,而是寄望于其創(chuàng)收;中端是執(zhí)法部門,執(zhí)法單位創(chuàng)收多少與單位和領(lǐng)導(dǎo)的績效考核掛鉤,創(chuàng)收得越多,單位提成和政府財(cái)政返回的就越多,領(lǐng)導(dǎo)和員工的獎金、福利等也就越多;末端是執(zhí)法人員,單位又將創(chuàng)收任務(wù)分解給每一個執(zhí)法人員,并與個人獎金、福利、考核、提職加薪等掛鉤。這樣就在地方政府、執(zhí)法部門和執(zhí)法人員之間結(jié)成了一個公權(quán)力與私利錯位糾纏的利益共同體,共同體及其成員的目標(biāo)是各自利益的最大化,一損俱損,一榮俱榮。而且現(xiàn)在執(zhí)法部門法制意識淡薄,特權(quán)思想嚴(yán)重,想咋干就咋干。由于利益的驅(qū)動,更不把法律當(dāng)回事,以致以罰代法屢禁不止。

危害猛于虎

上海閔行“釣魚執(zhí)法”事件,是對法律的踐踏,對廣大善良民眾赤裸裸的侵犯。

如果對一些非法行為——尤其是政府部門的非法行為,以一種不痛不癢、置若罔聞的態(tài)度,任其滋生泛濫,長此以往,政府的公信力、法治的尊嚴(yán)、社會的公德意識都將大受損失。

目前,有關(guān)部門對這種問題已經(jīng)高度重視,在新聞播出后,上海有關(guān)部門已經(jīng)采取了措施,一部分人已經(jīng)開始被調(diào)查,隨著調(diào)查的深入,某些人將要被追究法律責(zé)任。目前,有些區(qū)縣已經(jīng)緊急叫停了這種“釣魚執(zhí)法”方式。一些執(zhí)法部門也開始內(nèi)部整頓,一些“魚鉤”也將面臨失業(yè)。有些區(qū)縣已經(jīng)開始著手實(shí)施被扣車輛的返還,一些被冤枉的車主,也陸續(xù)領(lǐng)回罰款。

根據(jù)初步調(diào)查,全上海存在幾十個交通執(zhí)法部門,幾乎每個區(qū)縣都或多或少存在釣魚現(xiàn)象。根據(jù)目前的初步核查,全上海大約存在960名被雇用的“釣鉤”(就是那些乘坐別人車的人),這些人男女老少均有,年齡最大的79歲,最小的16歲,本地人約占70%。

經(jīng)查明,原南匯區(qū)城市交通行政執(zhí)法大隊(duì)在孫中界“涉嫌非法營運(yùn)”事件中,確實(shí)使用了不正當(dāng)取證手段。浦東新區(qū)人民政府將責(zé)成有關(guān)部門依法終結(jié)對該案的執(zhí)法程序,并對當(dāng)事人做好善后工作。

孫中界和張軍被栽贓陷害僅僅揭露了冰山一角,據(jù)保守估計(jì),上海每年被“釣魚執(zhí)法”所栽贓陷害的車輛有數(shù)千輛。今年1月到9月,全市18個區(qū)縣共查處黑車1.6萬輛,處罰金額近2億元。這其中有多少個“孫中界和張軍”?郝勁松認(rèn)為,根據(jù)刑法第266條,數(shù)量眾多的“鉤子”與上海各區(qū)交通執(zhí)法人員相互勾結(jié),用虛構(gòu)事實(shí)、隱瞞真相的方法栽贓陷害大量車主,騙取公私財(cái)物,已涉嫌詐騙罪。

須以司法正義終結(jié)“釣魚執(zhí)法”

法治秩序的建立,不是一朝一夕的事,在建立法治秩序的過程中,執(zhí)法者的行為備受公眾關(guān)注,也最有可能影響公眾的法治觀念。執(zhí)法者嚴(yán)格、公正的執(zhí)法行為,所樹立起的不僅是執(zhí)法者的權(quán)威和形象,更是法律的權(quán)威和形象。

當(dāng)一個執(zhí)法部門為了私利而“執(zhí)法”時,特別是引誘守法者“違法”時,社會對法律就會產(chǎn)生強(qiáng)烈的質(zhì)疑。而執(zhí)法者所影響的也不僅僅是這一部門的形象,更影響了法律的形象,動搖了人們心中的法治觀念和信心。

從法治國家的經(jīng)驗(yàn)看,誘惑取證應(yīng)受到嚴(yán)格限制,它絕不能由所謂的“協(xié)查員”,乃至“有正義感的社會人士”操作,因?yàn)樗麄兺鶎Α皥?zhí)法”有利益訴求,傾向于“引誘”當(dāng)事人。而這種“釣魚執(zhí)法”撕裂了社會成員間樸素的情感,敗壞了公德,今后那些真的生病、臨產(chǎn)的路人可能再也得不到幫助。

現(xiàn)代行政法治里有所謂“比例原則”,即行政手段應(yīng)該與行政目的相匹配,“非法營運(yùn)”雖有危害,但其危害的惡劣程度遠(yuǎn)低于暴力犯罪,因此,不能對其采用激進(jìn)的“釣魚執(zhí)法”手段,這一手段既存在諸多不確定性風(fēng)險,又破壞了社會成員間的信任與互助,實(shí)在是害莫大焉。

行政執(zhí)法不僅需要事實(shí)正義,也需要程序正義。加緊行政程序立法,將行政執(zhí)法權(quán)牢牢限制在程序正義的籠子里,“釣魚式執(zhí)法”才會真正退出歷史舞臺。

欄目編輯:彭 永