李　濤　曹立鋒

摘要：當前行政管理體制依然存在著行政職能轉(zhuǎn)變不徹底、行政管理費用增長過快和依法行政水平不高等三個方面的問題。推進我國行政管理體制改革要擁有更廣闊的視野，由中央主導(dǎo)與地方試點相結(jié)合，以轉(zhuǎn)變職能為核心，以體制機制為配套，抓好公務(wù)員隊伍建設(shè)以及重視政府績效評估。

關(guān)鍵詞：行政管理體制；行政職能；行政機構(gòu)；運行機制

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0141—04

一、我國行政管理體制改革的主要難點和問題

不容否認，我國行政管理體制改革取得了巨大的進步，但同時也存在一些難點和問題值得我們重點關(guān)注。它主要包括行政職能轉(zhuǎn)變并不徹底，審批事項依然較多，行政費用增長過快，公共事業(yè)投入不足，貪污腐敗等違法亂紀行為難以得到根本治理，群體性事件時有發(fā)生等。

1，政府職能轉(zhuǎn)變并不徹底，審批事項依然較多

從1988年首次提出轉(zhuǎn)變職能，到1998年將轉(zhuǎn)變政府職能作為此次機構(gòu)改革的原則之一，20年來我國一直在強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，縮小政府職能范圍。但從實際情況來看，政府職能轉(zhuǎn)變并不徹底。一是政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事，而有些該由政府管的事卻沒有管到位。二是部門職能交叉仍然不同程度地存在，權(quán)責配置不合理。三是決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不夠科學(xué)，決策、執(zhí)行相對分離與協(xié)調(diào)工作任重道遠。

雖然近年來在國務(wù)院的綜合推進下，全國行政審批工作取得了較大進展。但總體來看，審批工作仍然存在一些問題：一是審批制度改革跟不上我國經(jīng)濟社會發(fā)展的速度，一些過去有必要存在的審批項目在新的形勢下成為需要改革和淘汰的對象；二是審批職權(quán)分屬于不同的部門，職能交叉，事后往往無法追究審批責任；三是在財政管理改革和規(guī)范稅費的情況下，一些政府和部門為了自身利益私自增設(shè)各種名目的審批收費項目，給企業(yè)和公民造成了新的負擔；四是審批權(quán)力集中于領(lǐng)導(dǎo)個人，一部分官員以審批權(quán)力為借口，以權(quán)謀私、貪污受賄現(xiàn)象時有發(fā)生。

2，行政管理費用增長過快，教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)投入不足

行政管理費用是行政機關(guān)用于維持自身運轉(zhuǎn)所耗費的財力，但從改革開放初期1978年到2003年的25年間，我國行政管理費用已增長87倍，行政管理費占財政總支出的比重到2003年已經(jīng)上升到19.03％，包括公款吃喝、公車消費和公款旅游等在內(nèi)的行政管理費用增長過快，行政成本居高不下。從政府行政管理支出占財政支出比重的國際比較來看，目前，世界各國行政管理支出占財政支出的比重平均為15.6％左右，高收入國家為9.5％左右，中上等收入國家這一指標為12.3％，中下等收入國家為14.9％，低收入國家為18.1％。無疑，我國行政管理費用支出占財政支出的比重已經(jīng)大大超過國際一般水平。

行政經(jīng)費的大幅支出不但助長了部分行政機關(guān)和官員鋪張浪費的習(xí)氣，導(dǎo)致了很多政績工程和面子工程，而且導(dǎo)致教育、衛(wèi)生、社會保障等很多亟需政府投入的領(lǐng)域得不到有效財政的支持，比如教育投入占GDP的比重是衡量一國教育投入水平的重要指標之一，國家財政性教育經(jīng)費的支出占GDP的比例應(yīng)達到4％是1993年發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》時就提出的目標，盡管“九五”和“十五”期間我國教育財政投入絕對值不斷增加，但直到2007年末我們依然沒有實現(xiàn)4％的目標。

3，依法行政整體水平不高，群體性事件時有發(fā)生

近年來，盡管黨和國家著力建設(shè)懲治和預(yù)防腐敗體系，下大力度開展專項治理和糾風(fēng)工作，但從實際情況來看，公務(wù)人員違法亂紀行為依舊不斷發(fā)生，個別省部級官員也參與其中，法制監(jiān)督力量不足。比如國家食品藥品監(jiān)督管理局原局長鄭筱萸嚴重失職瀆職、以權(quán)謀私案件；比如，國家審計署2007年對黑龍江、吉林、河北、山西等16個省(自治區(qū))2006年中央轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)專項資金的管理使用情況進行的審計發(fā)現(xiàn)16個省(自治區(qū))共擠占挪用中央專項支農(nóng)資金6億多元；比如，2001年12月至2006年lO月，福建共計20388名黨員干部受到黨紀處分，其中開除黨籍5266人，依法移送司法機關(guān)追究刑事責任4361人。這些不同層次、不同類型的違法違紀事件，顯示了我國當前治理官員腐敗，糾正行政作風(fēng)，建設(shè)法治型政府工作任重而道遠。

近年來，圍繞土地征收征用、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)及涉法涉訴等幾方面的問題，利益受損一方在通過正常渠道不能獲得有效幫助之后，往往采取一些對抗的方式進行抵抗，嚴重的便發(fā)展成為嚴重影響干群關(guān)系，破壞社會秩序的群體性事件。中國社會科學(xué)研究院2006年4月—6月的全國社會調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，與富人和窮人之間、管理者和被管理者之間相比，民眾認為干部和群眾之間最容易產(chǎn)生矛盾和沖突。群體性事件的發(fā)生除了部分黨政干部思想作風(fēng)問題之外，具有很深層次的原因，涉及公共權(quán)力的歸屬和實際運作，涉及公民權(quán)利能否得到基本保障的問題，必須引起各級政府的高度重視。

二、進一步推進我國行政管理體制改革的對策分析

黨的十七大報告提出行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。從我國各級各地政府行政管理體制改革的實際出發(fā)，借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究理論，筆者認為，當前進一步推進行政管理體制改革必須從全面改革的視角來審視和規(guī)劃行政管理體制改革，由中央主導(dǎo)、從地方試點開始進行，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，配套改革機構(gòu)和運行機制，同時要重點利用好公務(wù)員隊伍建設(shè)和政府績效評估兩項主要工具。

1，從全面改革的視角來審視和規(guī)劃行政管理體制改革，注重行政管理體制改革與政治體制整體改革和經(jīng)濟體制改革的配套和銜接

改革開放是一項偉大的戰(zhàn)略工程，包括我國經(jīng)濟、政治、社會各個層面的改革和變化，行政管理體制改革是全面改革中的重要一環(huán)，但僅靠行政體制改革難以解決政府運行中的所有問題，行政體制改革要想取得成功，必須從全面改革的視角來審視和規(guī)劃行政管理體制改革，大力推進經(jīng)濟體制和政治體制等更高層面的改革。

政治體制包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度和行政管理制度等多項制度，相對于行政管理制度來講，政治制度內(nèi)涵更為豐富，范圍更加廣泛。行政管理體制改革能夠解決行政機構(gòu)設(shè)置、行政職能轉(zhuǎn)變、降低行政成本等淺層次的問題，而深層次的問題如保障人民民主權(quán)利、加強對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約以及實現(xiàn)社會主義民主政治等深層次問題則需要政治體制整體改革來推動。政治體制改革是全面改革向前推進的標志。

經(jīng)濟體制改革是我國改革開放事業(yè)首先著手進行的領(lǐng)域，也是迄今我國改革的重點所在。經(jīng)濟體制改革包括國有企業(yè)管理制度改革、財政稅

收體制改革、建設(shè)現(xiàn)代市場體系、整頓市場秩序等內(nèi)容，經(jīng)濟體制改革的發(fā)展呼喚進行包括行政管理體制改革在內(nèi)的政治體制改革，比如破除個別行業(yè)壟斷情況，就需要調(diào)整政企關(guān)系，國企改革就需要建立完善的社會保障體系。行政管理體制改革需要政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的支持。

2，由中央主導(dǎo)，吸納多方面智慧，從基層開始推進行政管理體制改革

行政管理體制改革涉及我國社會的方方面面，是深化改革的重要環(huán)節(jié)，是全局性很強的綜合性事務(wù)，必須由中央政府來主導(dǎo)推進，保障中央的權(quán)威，由中央制定總體行動規(guī)劃和改革步驟。

在明確由中央主導(dǎo)之后，要廣泛吸納各方面意見，對于行政管理體制改革的重要規(guī)劃和任務(wù)要進行廣泛的調(diào)查和溝通，對于技術(shù)性很強的事項要進行廣泛的專家咨詢，對于直接涉及群眾利益的改革事項要進行公開，建立和完善聽證制度，吸納多方面智慧。

我國行政管理體制改革有一個傳統(tǒng)就是“突破在地方，規(guī)范在中央”，比如歷史上率先實行“大包干”制度的安徽鳳陽小崗村，比如新時期探索鄉(xiāng)長直選的四川省遂寧市步云鄉(xiāng)，試點市長公推公選的江蘇省金壇市(縣)，試行決策執(zhí)行監(jiān)督三分的深圳市，推進政府績效評估的福建省等等，這些事例都證明了地方政府在市場經(jīng)濟條件下，一批有責任感和進取心的官員在中央政策的指導(dǎo)下具有主動開拓的精神和能力。我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展差異巨大，尤其是改革開放以后，各地經(jīng)濟發(fā)展水平、社會事業(yè)建設(shè)速度等已經(jīng)有了比較大的差距，各地行政生態(tài)環(huán)境各有特色、各有發(fā)展的優(yōu)勢和不足，而且總的來看，有基層開始推進行政管理體制改革其影響和風(fēng)險處于可控制的狀態(tài)，也更有利于集中人力物力進行深度探索。因此，行政管理體制改革應(yīng)由中央主導(dǎo)，吸納方方面面的智慧，在地方進行試點和探索，最后求得取得較大的成績。

3，以轉(zhuǎn)變職能為核心，配套改革行政機構(gòu)和運行機制

行政職能、行政機構(gòu)和運行機制是行政管理體制改革的主要要素，其中轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的核心，機構(gòu)整合是重要載體，完善運行機制則是一項應(yīng)該常抓不懈的任務(wù)。

第一，深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹＜涌焱七M政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。要全面正確履行政府職能，改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)，嚴格市場監(jiān)管，加強社會管理，更加重視公共服務(wù)。合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權(quán)責一致。

第二，深化行政管理體制改革要緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責關(guān)系，進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置。探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，深化國務(wù)院機構(gòu)改革，推進地方政府機構(gòu)改革，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，推進事業(yè)單位分類改革。認真執(zhí)行政府組織法律法規(guī)和機構(gòu)編制管理規(guī)定，嚴格控制編制，嚴禁超編進人。建立健全機構(gòu)編制管理與財政預(yù)算、組織人事管理的配合制約機制，加強對機構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，加快推進機構(gòu)編制管理的法制化進程。

第三，深化行政管理體制改革要注重改革和完善日常運行機制。一是要推行績效管理制度，圍繞黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人和一般公務(wù)員人員設(shè)定績效指標和績效標準，定期進行績效評估，將評估結(jié)果應(yīng)用于個人升遷和薪酬獎勵。二是要健全以行政首長為主要問責對象的行政問責制，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，加大責任追究力度。三是要建立和健全部門和單位間的溝通協(xié)調(diào)機制，建立以聯(lián)席會議等為主要形式的信息溝通機制，由主要負責單位和部門牽頭，協(xié)同一致，共同行動，提高行政效率。

4，以《公務(wù)員法》為依據(jù)，堅持和擴大考試錄用制度，完善培訓(xùn)制度，加強公務(wù)員隊伍建設(shè)

千秋大業(yè)在于用人，古今中外概莫能外。行政管理體制改革能否成功一個核心要素就是我們有沒有一支基本素質(zhì)過硬、紀律作風(fēng)嚴明、全心全意為人民服務(wù)的公務(wù)員隊伍，尤其是這支隊伍中部分高層次公務(wù)人員的素質(zhì)和水平將成為新時期我國經(jīng)濟社會能否繼續(xù)快速健康發(fā)展具有決定意義的影響因素。

進一步加強公務(wù)員隊伍建設(shè)需要注意幾個問題：第一，公務(wù)員隊伍建設(shè)必須依法開展。公務(wù)員隊伍建設(shè)不同于一般企事業(yè)單位的人才隊伍建設(shè)，更加強調(diào)工作的嚴肅性和依法開展。2006年1月1日正式實施的《公務(wù)員法》是我國公務(wù)員管理的基本法，是指導(dǎo)我們開展公務(wù)員隊伍建設(shè)的法律依據(jù)?！豆珓?wù)員法》對我國公務(wù)員的錄用、職務(wù)任免、獎勵和懲戒、工資福利保險等進行了基本規(guī)定，相對于《國家公務(wù)員暫行條例》來講擴大了公務(wù)員的范圍，實行了公務(wù)員隊伍的分類管理，新增了公務(wù)員引咎辭職制度和聘任制度，調(diào)整了公務(wù)員的工資結(jié)構(gòu)，有利于提高公務(wù)員隊伍的積極性和靈活性，有利于保障公務(wù)員個人的合法權(quán)利。

第二，必須繼續(xù)堅持和擴大公務(wù)員考試錄用制度。從1994年人事部組織首屆中央國家行政機關(guān)考試錄用制度以來，公務(wù)員考試錄用制度樹立了國家行政機關(guān)選賢任能、公正廉潔的形象，受到人民群眾的積極擁護和高度贊揚，給政府機關(guān)帶來了生機和活力。新時期加強公務(wù)員隊伍建設(shè)必須把好入口關(guān)，繼續(xù)堅持和擴大公務(wù)員考試錄用制度，同時擴大公務(wù)員職位考試范圍，堅持“凡進必考”，廢除考試的地域和身份限制，堅持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的基本原則，完善考試內(nèi)容，規(guī)范考試和面試環(huán)節(jié)，建立健全規(guī)范合理的公務(wù)員考試錄用制度。

第三，提高公務(wù)員培訓(xùn)工作的針對性和可測度性。培訓(xùn)是提高公務(wù)員隊伍素質(zhì)和能力的重要手段，但培訓(xùn)工作更要注重培訓(xùn)的針對性和可測度性，保證培訓(xùn)的質(zhì)量和效果。提高培訓(xùn)的針對性就是要依照年齡、職位類別等標準對公務(wù)員隊伍進行分類，根據(jù)分類結(jié)果制定培訓(xùn)計劃、聘請培訓(xùn)老師、安排培訓(xùn)課程、考核培訓(xùn)結(jié)果，改變過去那種一窩蜂培訓(xùn)的狀況。提高培訓(xùn)的可測度性就是要對公務(wù)員培訓(xùn)工作進行考核，包括培訓(xùn)計劃的縝密程度、培訓(xùn)師的授課水平、培訓(xùn)工作的實際效果等，從而降低培訓(xùn)成本，提高培訓(xùn)效益。

5，利用績效評估工具，引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變職能和整合機構(gòu)

政府績效評估是20世紀70年代后西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家開展政府改革的主要工具，通過開展多種形式的政府績效評估工作，西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家提高了行政效率和公民滿意度，降低了行政成本。近年來，我國福建省、青島市等地的實踐經(jīng)驗同樣表明政府績效評估工作同樣是改善我國政府機關(guān)行政效率，轉(zhuǎn)變行政作風(fēng)，降低行政成本的一種有效工具，值得大力借鑒和推廣。

通過評估指標體系的設(shè)置和評估結(jié)果的應(yīng)用，績效評估工具的應(yīng)用能夠有效引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變職能和整合機構(gòu)。將政府職能的四部分，即“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”設(shè)為政府績效評估指標體系的一級指標，在各項一級指標下面分設(shè)各項二級指標和三級指標，并賦予各項指標不同的權(quán)重，這樣就能區(qū)別不同職能對政府整體工作的重要性，引導(dǎo)官員更加重視那些分值和權(quán)重較高的指標，將政府職能真正轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)上來?？冃гu估結(jié)果可以分為“優(yōu)秀”、“良好”、“合格”和“不合格”四種，對于部分績效評估得分較低的機構(gòu)，可以視情況改組或者整合機構(gòu)和人員，通過績效評估結(jié)果的實際運用，實現(xiàn)行政機構(gòu)對應(yīng)行政職能的目標。

在我國應(yīng)用政府績效評估工具，需要注意以下幾點：第一，在評估目的方面，應(yīng)將政府績效評估作為行政機關(guān)日常管理的重要工具，而不是一種應(yīng)急性的手段；第二，在評估領(lǐng)導(dǎo)方面，應(yīng)爭取本級政府主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人的大力支持，主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人的支持是評估工作順利開展的基礎(chǔ)；第三，在評估主體方面，應(yīng)注意吸收國內(nèi)相關(guān)企業(yè)家的積極參與，在保持中立的前提下，企業(yè)家群體更能將評估工作落到實處；第四，在績效評估結(jié)果的使用上，應(yīng)將重點放在改進評估對象的工作績效上，避免束之高閣情況的出現(xiàn)；第五，正確處理各級政府之間的關(guān)系，在上級政府統(tǒng)一部署下，保證下級政府享有充分的自主權(quán)。