李　濤　曹立鋒

摘要：當(dāng)前行政管理體制依然存在著行政職能轉(zhuǎn)變不徹底、行政管理費(fèi)用增長過快和依法行政水平不高等三個(gè)方面的問題。推進(jìn)我國行政管理體制改革要擁有更廣闊的視野，由中央主導(dǎo)與地方試點(diǎn)相結(jié)合，以轉(zhuǎn)變職能為核心，以體制機(jī)制為配套，抓好公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)以及重視政府績效評(píng)估。

關(guān)鍵詞：行政管理體制；行政職能；行政機(jī)構(gòu)；運(yùn)行機(jī)制

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2009)08／09—0141—04

一、我國行政管理體制改革的主要難點(diǎn)和問題

不容否認(rèn)，我國行政管理體制改革取得了巨大的進(jìn)步，但同時(shí)也存在一些難點(diǎn)和問題值得我們重點(diǎn)關(guān)注。它主要包括行政職能轉(zhuǎn)變并不徹底，審批事項(xiàng)依然較多，行政費(fèi)用增長過快，公共事業(yè)投入不足，貪污腐敗等違法亂紀(jì)行為難以得到根本治理，群體性事件時(shí)有發(fā)生等。

1，政府職能轉(zhuǎn)變并不徹底，審批事項(xiàng)依然較多

從1988年首次提出轉(zhuǎn)變職能，到1998年將轉(zhuǎn)變政府職能作為此次機(jī)構(gòu)改革的原則之一，20年來我國一直在強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，縮小政府職能范圍。但從實(shí)際情況來看，政府職能轉(zhuǎn)變并不徹底。一是政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事，而有些該由政府管的事卻沒有管到位。二是部門職能交叉仍然不同程度地存在，權(quán)責(zé)配置不合理。三是決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不夠科學(xué)，決策、執(zhí)行相對(duì)分離與協(xié)調(diào)工作任重道遠(yuǎn)。

雖然近年來在國務(wù)院的綜合推進(jìn)下，全國行政審批工作取得了較大進(jìn)展。但總體來看，審批工作仍然存在一些問題：一是審批制度改革跟不上我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度，一些過去有必要存在的審批項(xiàng)目在新的形勢(shì)下成為需要改革和淘汰的對(duì)象；二是審批職權(quán)分屬于不同的部門，職能交叉，事后往往無法追究審批責(zé)任；三是在財(cái)政管理改革和規(guī)范稅費(fèi)的情況下，一些政府和部門為了自身利益私自增設(shè)各種名目的審批收費(fèi)項(xiàng)目，給企業(yè)和公民造成了新的負(fù)擔(dān)；四是審批權(quán)力集中于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人，一部分官員以審批權(quán)力為借口，以權(quán)謀私、貪污受賄現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2，行政管理費(fèi)用增長過快，教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)投入不足

行政管理費(fèi)用是行政機(jī)關(guān)用于維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)所耗費(fèi)的財(cái)力，但從改革開放初期1978年到2003年的25年間，我國行政管理費(fèi)用已增長87倍，行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重到2003年已經(jīng)上升到19.03％，包括公款吃喝、公車消費(fèi)和公款旅游等在內(nèi)的行政管理費(fèi)用增長過快，行政成本居高不下。從政府行政管理支出占財(cái)政支出比重的國際比較來看，目前，世界各國行政管理支出占財(cái)政支出的比重平均為15.6％左右，高收入國家為9.5％左右，中上等收入國家這一指標(biāo)為12.3％，中下等收入國家為14.9％，低收入國家為18.1％。無疑，我國行政管理費(fèi)用支出占財(cái)政支出的比重已經(jīng)大大超過國際一般水平。

行政經(jīng)費(fèi)的大幅支出不但助長了部分行政機(jī)關(guān)和官員鋪張浪費(fèi)的習(xí)氣，導(dǎo)致了很多政績工程和面子工程，而且導(dǎo)致教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等很多亟需政府投入的領(lǐng)域得不到有效財(cái)政的支持，比如教育投入占GDP的比重是衡量一國教育投入水平的重要指標(biāo)之一，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出占GDP的比例應(yīng)達(dá)到4％是1993年發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》時(shí)就提出的目標(biāo)，盡管“九五”和“十五”期間我國教育財(cái)政投入絕對(duì)值不斷增加，但直到2007年末我們依然沒有實(shí)現(xiàn)4％的目標(biāo)。

3，依法行政整體水平不高，群體性事件時(shí)有發(fā)生

近年來，盡管黨和國家著力建設(shè)懲治和預(yù)防腐敗體系，下大力度開展專項(xiàng)治理和糾風(fēng)工作，但從實(shí)際情況來看，公務(wù)人員違法亂紀(jì)行為依舊不斷發(fā)生，個(gè)別省部級(jí)官員也參與其中，法制監(jiān)督力量不足。比如國家食品藥品監(jiān)督管理局原局長鄭筱萸嚴(yán)重失職瀆職、以權(quán)謀私案件；比如，國家審計(jì)署2007年對(duì)黑龍江、吉林、河北、山西等16個(gè)省(自治區(qū))2006年中央轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)專項(xiàng)資金的管理使用情況進(jìn)行的審計(jì)發(fā)現(xiàn)16個(gè)省(自治區(qū))共擠占挪用中央專項(xiàng)支農(nóng)資金6億多元；比如，2001年12月至2006年lO月，福建共計(jì)20388名黨員干部受到黨紀(jì)處分，其中開除黨籍5266人，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任4361人。這些不同層次、不同類型的違法違紀(jì)事件，顯示了我國當(dāng)前治理官員腐敗，糾正行政作風(fēng)，建設(shè)法治型政府工作任重而道遠(yuǎn)。

近年來，圍繞土地征收征用、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)及涉法涉訴等幾方面的問題，利益受損一方在通過正常渠道不能獲得有效幫助之后，往往采取一些對(duì)抗的方式進(jìn)行抵抗，嚴(yán)重的便發(fā)展成為嚴(yán)重影響干群關(guān)系，破壞社會(huì)秩序的群體性事件。中國社會(huì)科學(xué)研究院2006年4月—6月的全國社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，與富人和窮人之間、管理者和被管理者之間相比，民眾認(rèn)為干部和群眾之間最容易產(chǎn)生矛盾和沖突。群體性事件的發(fā)生除了部分黨政干部思想作風(fēng)問題之外，具有很深層次的原因，涉及公共權(quán)力的歸屬和實(shí)際運(yùn)作，涉及公民權(quán)利能否得到基本保障的問題，必須引起各級(jí)政府的高度重視。

二、進(jìn)一步推進(jìn)我國行政管理體制改革的對(duì)策分析

黨的十七大報(bào)告提出行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。從我國各級(jí)各地政府行政管理體制改革的實(shí)際出發(fā)，借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究理論，筆者認(rèn)為，當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革必須從全面改革的視角來審視和規(guī)劃行政管理體制改革，由中央主導(dǎo)、從地方試點(diǎn)開始進(jìn)行，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，配套改革機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)要重點(diǎn)利用好公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和政府績效評(píng)估兩項(xiàng)主要工具。

1，從全面改革的視角來審視和規(guī)劃行政管理體制改革，注重行政管理體制改革與政治體制整體改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的配套和銜接

改革開放是一項(xiàng)偉大的戰(zhàn)略工程，包括我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各個(gè)層面的改革和變化，行政管理體制改革是全面改革中的重要一環(huán)，但僅靠行政體制改革難以解決政府運(yùn)行中的所有問題，行政體制改革要想取得成功，必須從全面改革的視角來審視和規(guī)劃行政管理體制改革，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制等更高層面的改革。

政治體制包括人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度和行政管理制度等多項(xiàng)制度，相對(duì)于行政管理制度來講，政治制度內(nèi)涵更為豐富，范圍更加廣泛。行政管理體制改革能夠解決行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政職能轉(zhuǎn)變、降低行政成本等淺層次的問題，而深層次的問題如保障人民民主權(quán)利、加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治等深層次問題則需要政治體制整體改革來推動(dòng)。政治體制改革是全面改革向前推進(jìn)的標(biāo)志。

經(jīng)濟(jì)體制改革是我國改革開放事業(yè)首先著手進(jìn)行的領(lǐng)域，也是迄今我國改革的重點(diǎn)所在。經(jīng)濟(jì)體制改革包括國有企業(yè)管理制度改革、財(cái)政稅

收體制改革、建設(shè)現(xiàn)代市場體系、整頓市場秩序等內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展呼喚進(jìn)行包括行政管理體制改革在內(nèi)的政治體制改革，比如破除個(gè)別行業(yè)壟斷情況，就需要調(diào)整政企關(guān)系，國企改革就需要建立完善的社會(huì)保障體系。行政管理體制改革需要政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的支持。

2，由中央主導(dǎo)，吸納多方面智慧，從基層開始推進(jìn)行政管理體制改革

行政管理體制改革涉及我國社會(huì)的方方面面，是深化改革的重要環(huán)節(jié)，是全局性很強(qiáng)的綜合性事務(wù)，必須由中央政府來主導(dǎo)推進(jìn)，保障中央的權(quán)威，由中央制定總體行動(dòng)規(guī)劃和改革步驟。

在明確由中央主導(dǎo)之后，要廣泛吸納各方面意見，對(duì)于行政管理體制改革的重要規(guī)劃和任務(wù)要進(jìn)行廣泛的調(diào)查和溝通，對(duì)于技術(shù)性很強(qiáng)的事項(xiàng)要進(jìn)行廣泛的專家咨詢，對(duì)于直接涉及群眾利益的改革事項(xiàng)要進(jìn)行公開，建立和完善聽證制度，吸納多方面智慧。

我國行政管理體制改革有一個(gè)傳統(tǒng)就是“突破在地方，規(guī)范在中央”，比如歷史上率先實(shí)行“大包干”制度的安徽鳳陽小崗村，比如新時(shí)期探索鄉(xiāng)長直選的四川省遂寧市步云鄉(xiāng)，試點(diǎn)市長公推公選的江蘇省金壇市(縣)，試行決策執(zhí)行監(jiān)督三分的深圳市，推進(jìn)政府績效評(píng)估的福建省等等，這些事例都證明了地方政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一批有責(zé)任感和進(jìn)取心的官員在中央政策的指導(dǎo)下具有主動(dòng)開拓的精神和能力。我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展差異巨大，尤其是改革開放以后，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)事業(yè)建設(shè)速度等已經(jīng)有了比較大的差距，各地行政生態(tài)環(huán)境各有特色、各有發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和不足，而且總的來看，有基層開始推進(jìn)行政管理體制改革其影響和風(fēng)險(xiǎn)處于可控制的狀態(tài)，也更有利于集中人力物力進(jìn)行深度探索。因此，行政管理體制改革應(yīng)由中央主導(dǎo)，吸納方方面面的智慧，在地方進(jìn)行試點(diǎn)和探索，最后求得取得較大的成績。

3，以轉(zhuǎn)變職能為核心，配套改革行政機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制

行政職能、行政機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是行政管理體制改革的主要要素，其中轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的核心，機(jī)構(gòu)整合是重要載體，完善運(yùn)行機(jī)制則是一項(xiàng)應(yīng)該常抓不懈的任務(wù)。

第一，深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹＜涌焱七M(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。要全面正確履行政府職能，改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，嚴(yán)格市場監(jiān)管，加強(qiáng)社會(huì)管理，更加重視公共服務(wù)。合理界定政府部門職能，明確部門責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致。

第二，深化行政管理體制改革要緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，深化國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。認(rèn)真執(zhí)行政府組織法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定，嚴(yán)格控制編制，嚴(yán)禁超編進(jìn)人。建立健全機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算、組織人事管理的配合制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程。

第三，深化行政管理體制改革要注重改革和完善日常運(yùn)行機(jī)制。一是要推行績效管理制度，圍繞黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人和一般公務(wù)員人員設(shè)定績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，定期進(jìn)行績效評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果應(yīng)用于個(gè)人升遷和薪酬獎(jiǎng)勵(lì)。二是要健全以行政首長為主要問責(zé)對(duì)象的行政問責(zé)制，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度。三是要建立和健全部門和單位間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立以聯(lián)席會(huì)議等為主要形式的信息溝通機(jī)制，由主要負(fù)責(zé)單位和部門牽頭，協(xié)同一致，共同行動(dòng)，提高行政效率。

4，以《公務(wù)員法》為依據(jù)，堅(jiān)持和擴(kuò)大考試錄用制度，完善培訓(xùn)制度，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

千秋大業(yè)在于用人，古今中外概莫能外。行政管理體制改革能否成功一個(gè)核心要素就是我們有沒有一支基本素質(zhì)過硬、紀(jì)律作風(fēng)嚴(yán)明、全心全意為人民服務(wù)的公務(wù)員隊(duì)伍，尤其是這支隊(duì)伍中部分高層次公務(wù)人員的素質(zhì)和水平將成為新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否繼續(xù)快速健康發(fā)展具有決定意義的影響因素。

進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)需要注意幾個(gè)問題：第一，公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)必須依法開展。公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)不同于一般企事業(yè)單位的人才隊(duì)伍建設(shè)，更加強(qiáng)調(diào)工作的嚴(yán)肅性和依法開展。2006年1月1日正式實(shí)施的《公務(wù)員法》是我國公務(wù)員管理的基本法，是指導(dǎo)我們開展公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的法律依據(jù)?！豆珓?wù)員法》對(duì)我國公務(wù)員的錄用、職務(wù)任免、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒、工資福利保險(xiǎn)等進(jìn)行了基本規(guī)定，相對(duì)于《國家公務(wù)員暫行條例》來講擴(kuò)大了公務(wù)員的范圍，實(shí)行了公務(wù)員隊(duì)伍的分類管理，新增了公務(wù)員引咎辭職制度和聘任制度，調(diào)整了公務(wù)員的工資結(jié)構(gòu)，有利于提高公務(wù)員隊(duì)伍的積極性和靈活性，有利于保障公務(wù)員個(gè)人的合法權(quán)利。

第二，必須繼續(xù)堅(jiān)持和擴(kuò)大公務(wù)員考試錄用制度。從1994年人事部組織首屆中央國家行政機(jī)關(guān)考試錄用制度以來，公務(wù)員考試錄用制度樹立了國家行政機(jī)關(guān)選賢任能、公正廉潔的形象，受到人民群眾的積極擁護(hù)和高度贊揚(yáng)，給政府機(jī)關(guān)帶來了生機(jī)和活力。新時(shí)期加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)必須把好入口關(guān)，繼續(xù)堅(jiān)持和擴(kuò)大公務(wù)員考試錄用制度，同時(shí)擴(kuò)大公務(wù)員職位考試范圍，堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”，廢除考試的地域和身份限制，堅(jiān)持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的基本原則，完善考試內(nèi)容，規(guī)范考試和面試環(huán)節(jié)，建立健全規(guī)范合理的公務(wù)員考試錄用制度。

第三，提高公務(wù)員培訓(xùn)工作的針對(duì)性和可測度性。培訓(xùn)是提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)和能力的重要手段，但培訓(xùn)工作更要注重培訓(xùn)的針對(duì)性和可測度性，保證培訓(xùn)的質(zhì)量和效果。提高培訓(xùn)的針對(duì)性就是要依照年齡、職位類別等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行分類，根據(jù)分類結(jié)果制定培訓(xùn)計(jì)劃、聘請(qǐng)培訓(xùn)老師、安排培訓(xùn)課程、考核培訓(xùn)結(jié)果，改變過去那種一窩蜂培訓(xùn)的狀況。提高培訓(xùn)的可測度性就是要對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)工作進(jìn)行考核，包括培訓(xùn)計(jì)劃的縝密程度、培訓(xùn)師的授課水平、培訓(xùn)工作的實(shí)際效果等，從而降低培訓(xùn)成本，提高培訓(xùn)效益。

5，利用績效評(píng)估工具，引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變職能和整合機(jī)構(gòu)

政府績效評(píng)估是20世紀(jì)70年代后西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家開展政府改革的主要工具，通過開展多種形式的政府績效評(píng)估工作，西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家提高了行政效率和公民滿意度，降低了行政成本。近年來，我國福建省、青島市等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)同樣表明政府績效評(píng)估工作同樣是改善我國政府機(jī)關(guān)行政效率，轉(zhuǎn)變行政作風(fēng)，降低行政成本的一種有效工具，值得大力借鑒和推廣。

通過評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)置和評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，績效評(píng)估工具的應(yīng)用能夠有效引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變職能和整合機(jī)構(gòu)。將政府職能的四部分，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”設(shè)為政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)，在各項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)下面分設(shè)各項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)，并賦予各項(xiàng)指標(biāo)不同的權(quán)重，這樣就能區(qū)別不同職能對(duì)政府整體工作的重要性，引導(dǎo)官員更加重視那些分值和權(quán)重較高的指標(biāo)，將政府職能真正轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來?？冃гu(píng)估結(jié)果可以分為“優(yōu)秀”、“良好”、“合格”和“不合格”四種，對(duì)于部分績效評(píng)估得分較低的機(jī)構(gòu)，可以視情況改組或者整合機(jī)構(gòu)和人員，通過績效評(píng)估結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)行政職能的目標(biāo)。

在我國應(yīng)用政府績效評(píng)估工具，需要注意以下幾點(diǎn)：第一，在評(píng)估目的方面，應(yīng)將政府績效評(píng)估作為行政機(jī)關(guān)日常管理的重要工具，而不是一種應(yīng)急性的手段；第二，在評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)方面，應(yīng)爭取本級(jí)政府主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人的大力支持，主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人的支持是評(píng)估工作順利開展的基礎(chǔ)；第三，在評(píng)估主體方面，應(yīng)注意吸收國內(nèi)相關(guān)企業(yè)家的積極參與，在保持中立的前提下，企業(yè)家群體更能將評(píng)估工作落到實(shí)處；第四，在績效評(píng)估結(jié)果的使用上，應(yīng)將重點(diǎn)放在改進(jìn)評(píng)估對(duì)象的工作績效上，避免束之高閣情況的出現(xiàn)；第五，正確處理各級(jí)政府之間的關(guān)系，在上級(jí)政府統(tǒng)一部署下，保證下級(jí)政府享有充分的自主權(quán)。