吳嬡婷

摘要憲法修正案以及物權(quán)法都明確強(qiáng)調(diào)了法律對私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。在此背景下近年來頻頻在媒體出現(xiàn)的釘子戶問題引起了人們對農(nóng)村土地征收問題的關(guān)注,而土地征收問題中最突出的爭議在于公共利益的界定及安置補(bǔ)償兩方面。

關(guān)鍵詞土地征收 公共利益 補(bǔ)償安置

中圖分類號:D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-298-01

一、農(nóng)村土地征收中的公共利益

(一)立法比較

1.法國:《法國民法典》第545條規(guī)定:“任何人不得被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓其所有權(quán),但因公用并在事前受公正補(bǔ)償時(shí),不在此限?！痹?9世紀(jì),政府只是在進(jìn)行公共工程建設(shè)時(shí)才使用行政征用。20世紀(jì)以后,公用的目的不再受公產(chǎn),公共工程和公務(wù)觀念的限制。法國主張通過合法的程序來保障土地征收過程中的公共利益性。

2.日本:日本《土地征用法》第一條規(guī)定:“本法的目的是,關(guān)于公共利益事業(yè)所必要的土地等的收回或者使用,規(guī)定其要件、手續(xù)、效果以及隨之發(fā)生的損失補(bǔ)償?shù)?謀求公共利益的增進(jìn)與私有財(cái)產(chǎn)的調(diào)整,以利于國土的適當(dāng)而合理的利用。”

3.中國:《憲法》第13條規(guī)定:公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定:為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)。《土地管理法》第2條規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

(二)公共利益的界定

由于社會的快速發(fā)展與變化,公共利益本身具有著不確定性和多變性,強(qiáng)制性定義并不能適應(yīng)社會的變化需要。借鑒法國法律,我們可以從程序的角度對公共利益進(jìn)行規(guī)制。

1.行政程序:

(1)聽證:雖然行政機(jī)關(guān)享有對公共利益的確定權(quán),但在具體認(rèn)定過程中必須聽取他人的意見,尤其是利益相關(guān)人的意見,而不能完全按照自己的意志作出決定,這才符合法治原則的要求,也是保障行政權(quán)力不被濫用的有效手段。

(2)公用目的調(diào)查和咨詢:所謂公用目的調(diào)查和咨詢是指通過行政機(jī)關(guān)或其他機(jī)構(gòu)的廣泛調(diào)查,或通過向?qū)I(yè)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢,來確定某一事項(xiàng)是否屬于公共利益的范圍。法國為了保證公益征收的目的符合公共利益,在征收法中專門規(guī)定了公用目的調(diào)查程序,沒有經(jīng)過調(diào)查而批準(zhǔn)的公用征收無效,批準(zhǔn)公用目的以前,除必須進(jìn)行事先調(diào)查外,還要收集很多咨詢意見。

2.司法程序。行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)界定公共利益時(shí)有可能獨(dú)斷專行,可能引起爭議,在此情況下,法律應(yīng)當(dāng)賦予利益相對人就此提起訴訟的權(quán)利,由法院對公共利益予以最后的確認(rèn)。這樣即避免了征收中由行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定公共利益的內(nèi)容,也有效保障了征收目的的正當(dāng)性。

二、我國征收補(bǔ)償安置的現(xiàn)存問題

(一)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,隨意性大

首先在房屋拆遷中不考慮農(nóng)民房屋的區(qū)位價(jià)及裝潢程度,或者補(bǔ)償不一,差距過大,致使農(nóng)民買不起條件相當(dāng)?shù)陌仓梅俊Ｆ浯握惶峁┗蚝苌偬峁┲修D(zhuǎn)房,并且沒有拆遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)或者數(shù)額很低,不足以支付過渡期生活開支。

(二)土地征用補(bǔ)償款分配規(guī)定不清晰

法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)給集體,安置補(bǔ)助金和青苗補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民,造成“集體拿大頭、農(nóng)民拿小頭”的不合理局面。據(jù)調(diào)查顯示,目前大量的土地征收中,農(nóng)民實(shí)際拿到的補(bǔ)償費(fèi)只有5-10%,村集體留下20-30%,政府及其部門取得60-70%。

(三)補(bǔ)償責(zé)任主體不明確,補(bǔ)償方式單一

在對失地農(nóng)民補(bǔ)償安置主體方面,《中華人民共和國土地管理法》只規(guī)定:“地方各級政府應(yīng)該支持被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營,興辦企業(yè)”。對于征地過程中征地約束機(jī)制,失地農(nóng)民安置辦法、征后社區(qū)管理、失地農(nóng)民社會保障和就業(yè)安置方面規(guī)定過于簡化,沒有規(guī)定安置失地農(nóng)民的責(zé)任主體是用地單位、各級政府,還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民自己。

三、征收補(bǔ)償安置的對策研究

(一)以保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益為核心,完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制

1.細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍細(xì)化、統(tǒng)一補(bǔ)償項(xiàng)目及補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn),提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公益性。對預(yù)期收益、附帶商業(yè)價(jià)值、殘余地分割損害、征用發(fā)生的必要費(fèi)用損失等可物化、可量化的財(cái)產(chǎn)損失給予補(bǔ)償,從而真正維護(hù)農(nóng)民的合法利益。

2.適當(dāng)平衡不同用途的征地補(bǔ)償差價(jià)。相同區(qū)域的土地,由于道路、市政等公益事業(yè)征地補(bǔ)償就低,部分農(nóng)民事實(shí)上承擔(dān)社會發(fā)展的成本;由于商業(yè)性征地就必須支付很高的征地補(bǔ)償,部分農(nóng)民因此而獲得較高的利益。不同用途的征地完全參照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是非常不合理的,應(yīng)適當(dāng)平衡。

3.創(chuàng)新農(nóng)地使用制度。嘗試讓集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn),通過辦市場、建標(biāo)準(zhǔn)廠房和商業(yè)用房、造停車場等予以出租,也可以在國家、省、市重點(diǎn)工程及企業(yè)集團(tuán)用地中,把集體土地產(chǎn)權(quán)作價(jià)入股收取年租金,使農(nóng)民有穩(wěn)固的收入和就業(yè)機(jī)會。

(二)以解決失地農(nóng)民基本生產(chǎn)生活問題為重點(diǎn),建立失地農(nóng)民社會保障制度

1.建立健全失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民,歸入城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)制度;對尚未就業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)該建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老模式。政府負(fù)擔(dān)部分和村級集體繳納資金的部分,用作養(yǎng)老基金,建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌賬戶。以村集體負(fù)擔(dān)的部分資金和從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支的資金建立個(gè)人賬戶。同時(shí)根據(jù)權(quán)利和義務(wù)對等的原則,采取個(gè)人繳費(fèi)的方法充實(shí)個(gè)人賬戶。

2.建立適當(dāng)水平的最低生活保障制度。政府要給予基本生活保障的對象不是所有的失地農(nóng)民,主要是指無法再就業(yè)、基本生活有困難的失地農(nóng)民。只要具備條件,不得以失地農(nóng)民曾獲得高額的土地征用補(bǔ)償費(fèi)而將其排除在外。

3.建立失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度。由于農(nóng)民文化素質(zhì)普遍不高,在失去土地以后,其就業(yè)問題相當(dāng)嚴(yán)重。當(dāng)失地農(nóng)民未就業(yè)時(shí),從征地調(diào)節(jié)資金中發(fā)放最長不超過兩年的生活補(bǔ)助費(fèi),補(bǔ)助期滿后仍未就業(yè)并符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠗l件的,享受低保政策。就業(yè)后按規(guī)定參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn),其個(gè)人帳戶儲存額按職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策規(guī)定進(jìn)行折算。就業(yè)后失業(yè)的,將其納入事業(yè)保險(xiǎn)渠道,達(dá)到養(yǎng)老年齡后,即可享受養(yǎng)老年齡線以上的保障待遇。

參考文獻(xiàn):

[1]景志剛.土地征收之公共利益研究.鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文.

[2]王名揚(yáng).法國行政法.中國政法大學(xué)出版社.1998年版.

[3]黨國英.土地制度對農(nóng)民的剝奪.中國改革(綜合版).2005(7).