唐 新

摘要出生人口性別比偏高,從而給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響,現(xiàn)行行政法制網(wǎng)絡(luò)的疏漏和行政法律規(guī)范執(zhí)行力的較弱等原因造成治理出生人口性別比偏高上存在局限性。本文針對這些弊端,從行政法律角度探索了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞出生人口性別比 行政手段 標(biāo)本兼治

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-248-02

我國出生人口性別比偏高問題早在1982年第3次全國人口普查之后開始出現(xiàn),之后持續(xù)升高,并迅速向全國漫延,表現(xiàn)出存在時間長、范圍廣、恢復(fù)時間慢等特點。這種局面若不能及時從根本上得到扭轉(zhuǎn),將造成社會婚姻擠壓,賣淫嫖娼及性犯罪增多,同性戀及性傳播疾病泛濫,以及女性生命健康權(quán)益嚴(yán)重受損等后果。

一、現(xiàn)有行政法律對出生人口性別治理的局限性

由于現(xiàn)行行政法制網(wǎng)絡(luò)的疏漏和行政法律規(guī)范執(zhí)行力的較弱等原因造成治理出生人口性別比偏高上存在局限性。

(一)政出多門,同一違法行為規(guī)定的執(zhí)法主體不一致,導(dǎo)致執(zhí)法上混亂

《人口與計劃生育法》第36條規(guī)定的執(zhí)法主體是計劃生育行政部門或衛(wèi)生行政部門。而《母嬰保健法》規(guī)定執(zhí)法主體僅是衛(wèi)生行政部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層單位執(zhí)行起來不禁疑惑,治理出生人口性別比倒底是為計生部門做事還是為衛(wèi)生部門做事?所罰款項是交計生部門處理還是衛(wèi)生部門?組織打擊行動是由衛(wèi)生部門牽頭還是計生部門?如果出了問題由哪個部門承擔(dān)責(zé)任?這些問題的出現(xiàn),說明行政執(zhí)法主體混亂,導(dǎo)致執(zhí)法上的趨利避害現(xiàn)象,各部門有利爭著管,無利相互推諉。

(二)行政機關(guān)執(zhí)法不力

一是沒有形成“一盤棋”局面。由于各地工作力度不平衡,綜合治理工作沒有形成“一盤棋”局面。計生、公安、衛(wèi)生和藥監(jiān)等綜合治理部門沒有對出生人口性別比實行定期督查、考核,有的單位并沒按照規(guī)定對治理出生人口性別比不力的單位和個人實行“一票否決”,導(dǎo)致有的單位和個人對出生人口性別比偏高現(xiàn)象視而不見,任其泛濫,甚至有的單位和個人受利益驅(qū)使,相互袒護(hù)、包庇。

二、利用行政手段解決性別比偏高的問題

從源頭上根治出生人口性別比偏高現(xiàn)象,應(yīng)采取疏導(dǎo)的方法,標(biāo)本兼治,在完善行政立法,加大處罰力度的同時,加強養(yǎng)老、醫(yī)療兩大保障機制,轉(zhuǎn)變?nèi)罕姷乃枷胍庾R和創(chuàng)新計生工作思路和機制,解決群眾后顧之憂。

(一)完善相關(guān)行政立法

1.國家可以增加涉及性別平等的具體法律條款?，F(xiàn)行法律法規(guī)雖然明確和強化了各級人民政府及其有關(guān)部門執(zhí)法主體的責(zé)任,通過規(guī)定婦女參與國家和社會事務(wù)的民主管理、提高各級人大女性代表的比例等進(jìn)一步保障婦女的政治權(quán)利,增設(shè)了法律援助和司法救助方面的規(guī)定等內(nèi)容,但偏重于對婦女基礎(chǔ)性權(quán)益的保障,宣言性條款較多,操作性條款不足。針對個人的獎懲性規(guī)定較多,有利于增強婦女參與社會,增強發(fā)展能力,有利于社會轉(zhuǎn)變重男輕女觀念,消除針對女性歧視,形成男女兩性平等相處的和諧氛圍的條款較少。

相比之下,韓國制定了推動性別平等和婦女發(fā)展的公共政策如《禁止男女差別法》、《男女平等雇用法》、《援助婦女創(chuàng)辦企業(yè)法》等,我們也應(yīng)適當(dāng)?shù)亟梃b韓國的成功經(jīng)驗,可以從以下三個方面著手:首先,進(jìn)一步提高婦女的社會地位,推動性別平等、增強婦女參與社會的自主意識和自信態(tài)度,創(chuàng)造有利于婦女平等就業(yè)等的具體操作性強的法律條款加入到保護(hù)婦女權(quán)益等行政性法規(guī)上來。其次,在國家層面制定適應(yīng)中國國情的反對針對婦女的歧視法案,預(yù)防和禁止針對婦女的暴力法案等法律法規(guī)和政策。

2.國家可以適當(dāng)對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善。一是進(jìn)一步完善《人口與計劃生育法》。第一,適當(dāng)擴展第36條中計生部門和衛(wèi)生部門“依職權(quán)”的含義,進(jìn)一步明確計生部門和衛(wèi)生部門在打擊“兩非”、綜合治理上的執(zhí)法權(quán)限。第二,加大處罰力度。將第36條修改為“對利用超聲技術(shù)和其他技術(shù)手段為他人進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定或者選擇性別的人工終止妊娠的偶犯,給予按上年度總收入三倍罰款;利用超聲技術(shù)和其他技術(shù)手段為他人進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定或者選擇性別的人工終止妊娠3人次以上為屢犯,加重懲罰,按上年度總收入六倍罰款,并由原發(fā)證機關(guān)吊銷執(zhí)業(yè)證書;行為惡劣,嚴(yán)重干擾正常的人口與計劃生育工作秩序的,按上年度總收入十倍罰款,由原發(fā)證機關(guān)吊銷執(zhí)業(yè)證書,并終身不得執(zhí)業(yè)。”二是完善具體規(guī)章?？梢蕴嵴垏鴦?wù)院將國家計生委、衛(wèi)生部、國家藥監(jiān)局聯(lián)合制定了《關(guān)于禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規(guī)定》上升為國務(wù)院的行政法規(guī)。這樣既可以提高有關(guān)規(guī)定的法律效力,解決部委規(guī)章與地方政府規(guī)章就同一問題作出不同的規(guī)定的法律規(guī)范相沖突的問題,同時這也與《行政許可法》關(guān)于行政認(rèn)可設(shè)定權(quán)的要求相一致,可以解決“非醫(yī)學(xué)需要”行政許可設(shè)定權(quán)問題。

(二)健全社會保障機制

1.建立健全新型的養(yǎng)老保障機制。一是建議建立以政府為主導(dǎo)、社區(qū)為依托、家庭主體的新型城鎮(zhèn)養(yǎng)老模式。提高退休養(yǎng)老金的同時增加社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)投入?？梢越梃b德國“儲存時間”制度,在公民年滿18周歲后,要利用公休日或節(jié)假日義務(wù)為老年公寓或老年康復(fù)中心服務(wù)。參加老年看護(hù)的義務(wù)工作者累計服務(wù)時間,換取年老后自己享受他人為自己服務(wù)的時間。這既可緩解現(xiàn)行的養(yǎng)老壓力,又可培養(yǎng)年輕人尊老敬老的思想感情。二是建立“個人養(yǎng)老金賬戶+國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”模式發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶其資金來源是各級政府的財政投入及利息。個人養(yǎng)老金賬戶來源于個人繳費、集體補助金、獎勵扶助金及利息。目前實行的獨生子女父母獎勵費、獨生子女保健費等計劃生育獎勵扶助資金在尊重當(dāng)?shù)貙嶋H情況和農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上,嘗試直接劃撥到農(nóng)民個人養(yǎng)老保險賬戶,積累小錢辦大事。有財力的地方政府對農(nóng)村計劃生育家庭可按適當(dāng)比例在繳納個人養(yǎng)老金時進(jìn)行補貼。同時,政府應(yīng)積極鼓勵商業(yè)保險進(jìn)入農(nóng)村,多渠道地為農(nóng)民養(yǎng)老提供安全保障,努力解除農(nóng)民的后顧之憂,讓長期以來的農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”觀念逐步成為歷史。

2.健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。一是在農(nóng)村信用社設(shè)立個人醫(yī)保金賬戶,健全長效的基金籌集機制。第一,可以根據(jù)群眾意愿和經(jīng)濟承受能力,逐步提高個人繳納費用;第二,發(fā)展集體經(jīng)濟,提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體投入;第三,發(fā)動社會捐贈,制定政策吸引企業(yè)家,社會慈善家及機構(gòu)向新農(nóng)合基金捐贈。二是健全受益補償機制。對計劃生育家庭女兒戶適當(dāng)擴大報銷范圍,提高報銷比例。如可將報銷擴大至門診費,重大疾病的檢查費等。三是加強對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村醫(yī)療機構(gòu)建設(shè),提高醫(yī)療服務(wù)水平。針對當(dāng)前由于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村醫(yī)療機構(gòu)設(shè)備落后,人員專業(yè)水平低,服務(wù)質(zhì)量差,盡而嚴(yán)重制約新農(nóng)合制度作用的發(fā)揮的實際,必須加強和加快對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)才能鞏固和推進(jìn)新農(nóng)合的發(fā)展。

(三)完善綜合治理機制

1.明確執(zhí)法主體。如計生部門和衛(wèi)生部門成立一個聯(lián)合辦公室,采取誰先發(fā)現(xiàn)誰先處罰,處罰所得就歸誰,一事不再罰,但必須及時通報給另一部門,防止在執(zhí)法過程中相互推諉、扯皮現(xiàn)象。

2.規(guī)范部門執(zhí)業(yè)行為。第一,建立完善B超管理制度,嚴(yán)格B超管理。各級衛(wèi)生、計生部門對轄區(qū)內(nèi)各衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)和計生服務(wù)機構(gòu)的B超和操作人員逐人建檔,實行備案管理,定期上報。衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)和計生服務(wù)機構(gòu)加強對B超操作人員職業(yè)道德教育和法制教育,B超操作人員與單位簽訂B超檢查工作人員責(zé)任書,嚴(yán)禁利用B超進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定。第二,嚴(yán)格實行終止妊娠藥品管理制度。在藥品集中采購過程中,對終止妊娠藥品的出(入)庫嚴(yán)格登記,如實掌握終止妊娠藥品的去向。藥品生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)不得將終止妊娠藥品銷售給未獲得施行終止妊娠手術(shù)資格的機構(gòu)和個人。第三,加強孕情監(jiān)測和孕期服務(wù)。建立出生性別、引產(chǎn)登記報告和分析評估制度。嚴(yán)格落實計劃生育政策和技術(shù)服務(wù)措施,加強對育齡婦女避孕指導(dǎo)和孕情檢查,對意外懷孕早發(fā)現(xiàn)、早補救;計生、衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機構(gòu)對持有一孩生育證、二孩生育計劃而正常懷孕的婦女,尤其是照顧生育二孩婦女懷孕情況,做好孕情監(jiān)測和定期隨訪,指導(dǎo)孕期保健,防止出現(xiàn)選擇性別的人工終止妊娠事件的發(fā)生。第四,盡快開發(fā)一款軟件,能讓醫(yī)療機構(gòu)和計劃生育服務(wù)部門對B超設(shè)備的添置實行實名登記,并聯(lián)網(wǎng)使用。這樣,做一例B超就有記錄,可查詢該醫(yī)療機構(gòu)所在地、做B超的醫(yī)生、懷孕對象姓名、身份證及聯(lián)系電話和懷孕情況等諸多信息,便于今后查詢。

(四)加強計劃生育工作力度

1.改變婚育觀念。進(jìn)一步培育男女平等的生育文明觀念,從思想觀念上解決性別歧視問題。宣傳科學(xué)文明進(jìn)步的婚育觀念,促進(jìn)了廣大人民群眾婚育觀念的轉(zhuǎn)變?；橛嘛L(fēng)進(jìn)萬家活動教育廣大群眾正確處理國家利益和個人利益、長遠(yuǎn)利益和眼前利益的關(guān)系,引導(dǎo)群眾少生快富、優(yōu)生優(yōu)育,努力保持低生育水平的穩(wěn)定,遏制生育水平的反彈。二是大力開展關(guān)愛女孩主題宣傳活動,營造有利于女孩生存發(fā)展的社會氛圍,促進(jìn)社會性別平等。從開展“關(guān)愛女孩行動”入手,宣傳男女平等、生男生女順其自然、女兒成才、女兒養(yǎng)老等典型事例,增強社會性別平等意識,努力消除社會性別不平等現(xiàn)象。

2.建立完善的利益導(dǎo)向機制。一是建立完善的利益導(dǎo)向政策體系。政府在出臺普惠政策時要有相應(yīng)的獎勵優(yōu)惠政策,促進(jìn)落實有利于女孩和計劃生育女兒戶的社會經(jīng)濟政策、獎勵扶助制度的落實。如在集體林權(quán)制度改革、戶籍制度改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)征用補償、宅基地使用、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度上向計生女兒戶傾斜。實施女孩專項“助學(xué)工程”,幫助計生女孩完成九年義務(wù)教育和更高程度的教育。共青團、婦聯(lián)、教育等部門在實施“希望工程”、“春蕾計劃”和安排資助貧困生時應(yīng)優(yōu)先照顧計生女孩。二是處理好“輸血”與“造血”的關(guān)系。在做好政府財政投入和相關(guān)部門生活救助項目為主的“輸血”同時,增強自身“造血”功能。如聯(lián)合人口計生委、農(nóng)辦、農(nóng)村信用社出臺計生家庭貼息貸款項目,帶動其走少生快富之路,同時對女孩及計生女孩家庭利益導(dǎo)向機制要注重各項獎扶政策的制定落實,更要注重各種社會經(jīng)濟政策的整合。三是處理好“獎”與“罰”的關(guān)系。在重視獎勵持助的同時,應(yīng)對未實行計劃生育的家庭嚴(yán)格征收社會撫養(yǎng)費,避免重獎輕罰,真正讓為國策做出貢獻(xiàn)的群眾政治上光榮,經(jīng)濟得實惠,起到引導(dǎo)群眾自覺實行計劃生育的作用。四是獎勵持助資金要與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。建議各級政府應(yīng)不斷增加獎勵金額,由中央直接負(fù)擔(dān)一部分,省、市、縣各級政府部門按人均年平均純收入比例分別負(fù)擔(dān)一部分,并把兌現(xiàn)時間提前到子女年滿14周歲后就能領(lǐng)取。城鎮(zhèn)居民獨生子女保健費應(yīng)從5-10元/月相應(yīng)提高,每年按各地人均年平均純收入5%進(jìn)行獎勵。

綜上所述,要解決出生人口性別比偏高的問題,應(yīng)從中國人口發(fā)展的實際國情來思考,用行政手段適時調(diào)整現(xiàn)行的生育政策,完善行政立法,解決群眾后顧之憂,從而根本上緩解我國出生人口性別比偏高的問題。

參考文獻(xiàn):

[1]譚琳,周垚.治理出生性別比偏高:公共政策的賦權(quán)性分析——中國和韓國國家層面公共政策的比較.婦女研究論叢.2008(9).