王 楠 周 豪 謝 菲

摘要隨著社會(huì)主義和諧社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出,三農(nóng)問(wèn)題越來(lái)越得到重視。但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題卻越來(lái)越突出。農(nóng)村村委會(huì)作為農(nóng)村最基層的組織,其環(huán)境保護(hù)的職能并沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮,這嚴(yán)重影響了社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。本文在這一背景下對(duì)農(nóng)村村委會(huì)環(huán)保職能的完善進(jìn)行了相關(guān)探討。

關(guān)鍵詞農(nóng)村環(huán)保 村委會(huì) 環(huán)保職能 和諧社會(huì)

中圖分類號(hào):D638文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-231-02

“70年代‘淘米洗菜,80年代‘可以灌溉,90年代‘垃圾覆蓋,現(xiàn)在則是‘生態(tài)破壞。”這是我國(guó)現(xiàn)階段大部分農(nóng)村地區(qū)環(huán)境的真實(shí)寫照。改革開放以來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)整體得到了很大的發(fā)展,然而一些農(nóng)村地區(qū)在充分享受著新的物質(zhì)文明的同時(shí),也承受著工業(yè)化飛速發(fā)展帶來(lái)的突出的環(huán)境問(wèn)題,這是與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)格格不入的。

社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)具有豐富的內(nèi)涵,不僅僅包括人與人的和諧和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展,還包括人與自然環(huán)境的和諧和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展之間的和諧等。2003年1月7日在北京召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出:全面建設(shè)小康社會(huì),必須更多地關(guān)注農(nóng)村,關(guān)心農(nóng)民,支持農(nóng)業(yè),把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作的重中之重,放在更加突出的位置,努力開創(chuàng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的新局面。會(huì)議還指出:各級(jí)黨委和政府要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè),提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境,有助于提高廣大農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的熱情,維持社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會(huì)。因此,農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題的解決對(duì)于和諧社會(huì)的構(gòu)建具有重要意義。

一、農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀

在城市的環(huán)境狀況日益改善的同時(shí),農(nóng)村的環(huán)境狀況卻越來(lái)越不容樂(lè)觀,主要表現(xiàn)為各種污染:

第一,現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的各類污染。我國(guó)人多地少,土地資源的開發(fā)利用已經(jīng)接近極限,農(nóng)藥化肥的使用成為提高土地肥力,增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的重要手段。然而在化肥農(nóng)藥的使用中存在著利用率低,流失嚴(yán)重的現(xiàn)象,在化肥的施用中還有各種肥料之間結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象,這兩種污染在很多地區(qū)還直接破壞農(nóng)業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng),對(duì)魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅。而且由于大棚農(nóng)業(yè)在農(nóng)村的大范圍推廣,地膜污染也在不斷加劇。

第二,由于小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理滯后造成的人居環(huán)境污染。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷加快,小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)的規(guī)模迅速擴(kuò)大,但是由于小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)缺少合理的規(guī)劃,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管制嚴(yán)重缺失,生活污染物一般直接排入周邊環(huán)境中,造成嚴(yán)重的“臟亂差”現(xiàn)象,對(duì)農(nóng)村居民健康的危害在與日俱增。

第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和養(yǎng)殖場(chǎng)布置不當(dāng)、治理不夠產(chǎn)生的工業(yè)污染。改革開放帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展,帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,但是由于有些地方官員片面追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政績(jī),忽視環(huán)境的保護(hù),盲目招商引資,不從源頭把好關(guān),并且沒(méi)有配套的技術(shù)設(shè)備,缺乏環(huán)境綜合整治規(guī)劃,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)村造成了嚴(yán)重的污染。

二、農(nóng)村村委會(huì)環(huán)保職能發(fā)揮的現(xiàn)狀

農(nóng)村的環(huán)保屬于公共事務(wù)和公益事業(yè),而在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中也明確規(guī)定了農(nóng)村村委會(huì)“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”和“教育村民合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”的職能,但是農(nóng)村村委會(huì)作為農(nóng)村基層的組織,其環(huán)保職能的發(fā)揮狀況如何呢?

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn):大部分村民對(duì)農(nóng)村村委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、作用以及產(chǎn)生方法了解得都不全面,只是一個(gè)大致的概念。農(nóng)村村委會(huì)的政務(wù)公開也只是留于表面。對(duì)于一些涉及到村民根本利益的村務(wù)卻沒(méi)有做到公開透明,這樣不但影響農(nóng)村村委會(huì)正常發(fā)揮其職能,也不利于農(nóng)村村委會(huì)和村民之間的良好溝通,對(duì)于村務(wù)的處理不能很好的得到村民的理解和支持。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這四個(gè)環(huán)節(jié)并未實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展,呈現(xiàn)出一定的偏差:民主選舉在形式上搞得比較到位,而真正涉及到村民根本利益的民主決策和民主管理大多流于形式,這給農(nóng)村村委會(huì)職能的充分發(fā)揮埋下了隱患。

農(nóng)村村委會(huì)作為農(nóng)村基層的村民自治組織,其目前的職能主要表現(xiàn)在帶領(lǐng)村民進(jìn)行基層民主政治建設(shè)上。村民自治制度在廣大農(nóng)村正式推廣始于1987年,國(guó)家從民主選舉制度入手,逐步形成了一整套相對(duì)系統(tǒng)的制度安排:民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。但從實(shí)踐結(jié)果和村民對(duì)自我權(quán)利行使的意識(shí)上看,效果尚待加強(qiáng)。

在這樣的情況下,農(nóng)村村委會(huì)環(huán)保職能發(fā)揮情況如何呢?

在受訪的村民中,77.8%的村民認(rèn)為農(nóng)村村委會(huì)有環(huán)保的職能。認(rèn)為農(nóng)村村委會(huì)沒(méi)有環(huán)保職能的和不清楚的各有11.1%。

在認(rèn)為農(nóng)村村委會(huì)有環(huán)保職能的村民中,有50%不清楚農(nóng)村村委會(huì)是否采取了一定的措施來(lái)保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;有35.7%的認(rèn)為農(nóng)村村委會(huì)沒(méi)有采取措施來(lái)保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;有14.3%的認(rèn)為農(nóng)村村委會(huì)采取了一定的措施來(lái)保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,如要求村民停止濫伐樹木、在山地植樹造林等。

由此可見(jiàn),我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)的環(huán)境保護(hù)職能的發(fā)揮還沒(méi)有得到充分的重視。

三、農(nóng)村村委會(huì)的環(huán)保職能發(fā)揮不充分的原因分析

(一)法律依據(jù)缺失

我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)法律體系就是以《憲法》為基礎(chǔ),以1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為主體,包括全國(guó)人大常委會(huì)制定的《污染防治法》和《自然資源保護(hù)法》,國(guó)務(wù)院以及有關(guān)行政部門、縣級(jí)以上人民政府行政部門制定的法律規(guī)章,以及民法、刑法等部門法中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本法律規(guī)范等。這些法律體系絕大部分內(nèi)容都是針對(duì)城市而進(jìn)行的立法,其中有針對(duì)性的提出農(nóng)村環(huán)境污染防治和保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)幾乎沒(méi)有。同時(shí),國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦、民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的破壞環(huán)境、造成環(huán)境污染的行為也缺乏有針對(duì)性的法律法規(guī)。而且現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法以實(shí)體法為主,程序法的內(nèi)容卻很少有涉及的,并且散布在各實(shí)體法中,以至于在環(huán)境執(zhí)法時(shí)的規(guī)范性得不到保障。農(nóng)村村委會(huì)的環(huán)保職能本來(lái)就很薄弱,沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制就很容易使這樣的職能留于形式。

1998年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》是指導(dǎo)農(nóng)村村委會(huì)工作的專門法律依據(jù)。該法律只籠統(tǒng)規(guī)定了農(nóng)村村委會(huì)的“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”和“教育村民合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”職能,但在目前的情況下,農(nóng)村村委會(huì)主要集中于進(jìn)行土地,財(cái)產(chǎn)的管理。如果法律不對(duì)農(nóng)村村委會(huì)的環(huán)保職能加以強(qiáng)化,這一職能可能就出現(xiàn)空缺。

總體來(lái)看,目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系中專門針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境的治理仍然屬于立法的盲區(qū)。農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)就沒(méi)有具體的可操作的立法支持,環(huán)境保護(hù)職責(zé)權(quán)限分工不明確,在農(nóng)村基本沒(méi)有形成環(huán)境監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)工作體系。

(二)執(zhí)法保障措施欠缺

1.政府工作人員缺乏科學(xué)規(guī)劃,環(huán)境規(guī)劃的制定和實(shí)施不到位。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中,由于政府工作人員的水平相對(duì)落后,不能夠跟上社會(huì)進(jìn)步的步伐,導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)一般都缺乏科學(xué)系統(tǒng)的環(huán)保規(guī)劃,短期性、隨意性比較突出,城鎮(zhèn)發(fā)展布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。

2.農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置空白。從我國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看,最基層的環(huán)保部門是縣一級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu),相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尚無(wú)相關(guān)的職能部門?？h級(jí)環(huán)保部門受各種條件的限制,不可能深入鄉(xiāng)鎮(zhèn),對(duì)農(nóng)村環(huán)保進(jìn)行有效的管理。雖然有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府建立了環(huán)保機(jī)構(gòu),設(shè)立了相關(guān)的職位和人員,但是由于缺乏有效監(jiān)管和相應(yīng)素質(zhì)的人員,沒(méi)有明確的職權(quán)和相應(yīng)的治理檢測(cè)設(shè)備,基本沒(méi)有履行環(huán)保職能。

3.由于扶持和激勵(lì)措施不夠,導(dǎo)致農(nóng)村污染治理的市場(chǎng)化機(jī)制難以建立。國(guó)家在環(huán)境保護(hù)制度體系的建設(shè)和政策支持上存在巨大的城鄉(xiāng)差別,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)在環(huán)境保護(hù)組織的設(shè)置、規(guī)模、扶持力量上都和城市有著巨大的差距。國(guó)家制定了許多如排污費(fèi)返還等優(yōu)惠的政策對(duì)城市地區(qū)規(guī)模的工業(yè)污染治理加以大力扶持,但是對(duì)于農(nóng)村環(huán)境污染的治理卻沒(méi)有類似的優(yōu)惠政策加以支持,導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)機(jī)制難以建立。

(三)農(nóng)村村委會(huì)干部環(huán)境意識(shí)淡薄

在很多農(nóng)村地區(qū),解決生存發(fā)展問(wèn)題仍是農(nóng)民比較關(guān)注的問(wèn)題,而對(duì)于環(huán)境保護(hù)這樣比較隱性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題認(rèn)識(shí)比較模糊,還不能正確認(rèn)識(shí)其重要性。對(duì)于村干部工作好壞的評(píng)價(jià)還局限于政績(jī),即是否帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕傩罩赂话l(fā)展,提高生活水平。在這樣的思想支配下,村干部無(wú)從重視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題,以致整個(gè)農(nóng)村也沒(méi)有建立起環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)意識(shí)。

四、完善農(nóng)村村委會(huì)環(huán)保職能的相關(guān)思考和建議

(一)加強(qiáng)法制建設(shè),進(jìn)一步完善法律規(guī)范

1.先從政策層面提高對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重視,逐步推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)納入法律。我國(guó)在環(huán)境保護(hù)的發(fā)展上,是先由行政政策開始,逐步由政策向法律規(guī)范轉(zhuǎn)變。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基本上還是空白,因此應(yīng)該先由政府推行積極的行政指導(dǎo)規(guī)章或政策,提高大家對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重視。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)廣大,農(nóng)村環(huán)境所占的比重也非常大,在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑥r(nóng)村環(huán)境保護(hù)用法律規(guī)范予以明確,將會(huì)極大地促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的發(fā)展。

2.進(jìn)一步完善國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī),對(duì)有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容做出具體、詳細(xì)的法律規(guī)定。針對(duì)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,積極嘗試制定一部專門適用于農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)的法律。同時(shí)結(jié)合《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》以及各地方的實(shí)際情況,做好地方性法規(guī)和各項(xiàng)制度的修訂完善工作,強(qiáng)化農(nóng)村村委會(huì)的環(huán)境保護(hù)職能。

3.建議在制定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律時(shí)明確農(nóng)村環(huán)境破壞和污染的治理原則、基本制度、責(zé)任主體、職權(quán)分配,并將違反環(huán)境保護(hù)的相關(guān)后果納入法律規(guī)范之中,使治理農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題時(shí)能真正做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

(二)完善執(zhí)法措施,落實(shí)責(zé)任

1.加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大對(duì)農(nóng)村環(huán)保的投入,為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村村委會(huì)要積極帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營(yíng),努力增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入,為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的開展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件,切實(shí)加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的財(cái)政投入,加快農(nóng)村地區(qū)環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要充分發(fā)揮公共財(cái)政的作用,安排相應(yīng)的資金。進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作,加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。同時(shí),在加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)必須堅(jiān)持落實(shí)可持續(xù)發(fā)展觀,農(nóng)村地區(qū)在招商引資時(shí),村委會(huì)一定要把好關(guān),提高環(huán)保門檻,從源頭對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效監(jiān)控和管理。

2.將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作納入各級(jí)黨委和政府的目標(biāo)管理責(zé)任制,加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)在各級(jí)政府工作中的考核比重,促使其督促和幫助農(nóng)村村委會(huì)積極實(shí)施環(huán)保職能,保證措施、資金到位,建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,明確開展農(nóng)村環(huán)境保護(hù)所需經(jīng)費(fèi)的開支渠道,為農(nóng)村環(huán)境保護(hù),構(gòu)建和諧社會(huì)提供政策保障。

(三)加強(qiáng)教育培訓(xùn),提高廣大農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)

農(nóng)村村委會(huì)作為基層組織,要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際,通過(guò)多種途徑和形式廣泛、深入、持久地開展教育培訓(xùn),使農(nóng)民整體素質(zhì)從根本上得到提高,引導(dǎo)農(nóng)民逐步確立科學(xué)的、可持續(xù)發(fā)展的思想觀念,樹立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律意識(shí),使農(nóng)民成長(zhǎng)為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主體力量。

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