姜 蜜 張明金

摘要在我國(guó)的公共物品供給中,存在著供給效率低下、供給不平衡的問題,嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。本文嘗試從公共物品供給的兩大參與主體——街頭官僚和公民出發(fā),從公共選擇理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)以及“公地悲劇”的角度,探討我國(guó)公共物品供給問題的深層次原因,并試圖尋求克服困難的必要途徑。

關(guān)鍵詞公共物品 街頭官僚 公眾參與

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-222-02

一、認(rèn)識(shí)城管執(zhí)法人員的街頭官僚屬性

“街頭官僚”一詞,最早見于美國(guó)行政學(xué)者李普斯基1977年發(fā)表的《街頭官僚理論的理論面向》一文。按李氏的解釋,街頭官僚是指處于低層次行政執(zhí)行單位同時(shí)也是最前線的政府工作人員,包括警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員,等等。本文旨在探討街頭官僚的公共性取向問題,將一切處于公共物品供給最基層以及承擔(dān)實(shí)際執(zhí)行職能的部門和個(gè)人都納入“街頭官僚”的范疇中?，F(xiàn)實(shí)中,有時(shí)即使高層政府及政策制定者的出發(fā)點(diǎn)是好的,但其提供的公共物品也并不一定會(huì)使公民受益。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯所言,“即使有了最好的政策,也難以確保獲得成功”。處于公共政策最基層,決策層級(jí)和私人領(lǐng)域結(jié)合處的街頭官僚,在其中所表現(xiàn)出來的公共性取向缺失問題,為我們所深深地?fù)?dān)憂。

街頭官僚既是公共政策鏈條最末端之執(zhí)行者,又在實(shí)際上擁有較大“政策制定”功能。由于其特殊的身份和職能,其對(duì)于政策的再?zèng)Q策以及執(zhí)行能力,往往成為政策成敗與效果評(píng)估的重心。相對(duì)于其他官員,“街頭官僚”有時(shí)是最有效用的,因?yàn)樗麄兡軌蛑苯忧宄鞣N危害、保障民眾利益;有時(shí)又最能帶來害處,他們可以憑借所賦予的自由裁量權(quán)肆意橫行。出于街頭官僚個(gè)人和組織個(gè)體私利的考慮,以及各種尋租行為的發(fā)生,他們就會(huì)在有意無意之間發(fā)展出一整套針對(duì)上層管理者和服務(wù)對(duì)象的“應(yīng)付機(jī)制”,這套“應(yīng)付機(jī)制”有助于他們緩解工作壓力的緊張,影響他們與服務(wù)對(duì)象的互動(dòng)品質(zhì),從而影響公共政策目標(biāo)的順利達(dá)成。

城管執(zhí)法人員就是處于基層同時(shí)也是我國(guó)最前線的行政執(zhí)法人員,他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員,就是“街頭官僚”中的一塊。閾于城管執(zhí)法人員的工作環(huán)境和客體對(duì)象性的制約,很多情況下,要求城管人員必須立即做出決策,而不像其他的公共決策一樣能夠有很長(zhǎng)一段時(shí)間的收集和研究資料才做出決定,他們必須當(dāng)場(chǎng)做出決定,因此,他們擁有非常大的自由裁量權(quán)。

二、城管執(zhí)法中的公共性取向缺失問題

城市管理有廣義和狹義之分。廣義的城市管理,可以涵蓋一個(gè)城市政府所有工作,包括經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、人口管理、治安管理、生態(tài)管理等。狹義的城市管理,包括城市規(guī)劃、市政、市容、綠化、環(huán)保、工商、食品衛(wèi)生等方面的管理。通常說的城市管理一般是指狹義上的。然而,僅就狹義的城市管理而言,也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

有鑒于此,國(guó)家相關(guān)部門推出組建一個(gè)跨部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的方案,于是城管機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。然而,政府有志于整頓城市市容和環(huán)境的努力并沒有因?yàn)槌枪艿某霈F(xiàn)而埋單。城管以及相伴城管發(fā)生的矛盾和問題卻成為一個(gè)日益引起公眾關(guān)注并為之持續(xù)討論的視域。

(一)政府的價(jià)值追求偏離

近一二十年來,暴發(fā)戶般的城市審美觀和市容追求在官員中如流行性傳染病。這種上有所好的暴發(fā)戶城市審美和市容追求,在官員升遷的現(xiàn)有機(jī)制下,勢(shì)必衍生成一種跟底層民眾的謀生需求和低成本生存條件格格不入的政績(jī)觀。街頭經(jīng)濟(jì),對(duì)小販來說是謀生需要,對(duì)很多市民來說,是生活方便的需要。城管的這一不可能的任務(wù)跟底層民眾的生存權(quán)直接對(duì)抗,注定雙方?jīng)_突頻發(fā),沖突在現(xiàn)有格局下也注定不可解

無時(shí)不在的管控和跟管控一體兩面的收費(fèi)行政、罰款行政--即控制欲和貪欲,迫使許多商販由明轉(zhuǎn)暗。而九十年代以來,有關(guān)部門的權(quán)力擴(kuò)張和僭越成常態(tài),城管與小販的對(duì)立根源正在于權(quán)力擴(kuò)張和僭越的惡性發(fā)展———自我授予了對(duì)合法與非法的命名權(quán)。一個(gè)政令或文件甚至一個(gè)長(zhǎng)官念頭,就可以變合法為非法,變非法為合法。。

(二)城管執(zhí)法機(jī)制的非理性

城市管理涉及的職能部門眾多,又歸于多頭領(lǐng)導(dǎo),在法規(guī)相對(duì)滯后的情況下,部門之間、領(lǐng)導(dǎo)之間、上下之間權(quán)責(zé)有很多不清晰、不明確的地方。據(jù)有關(guān)專家統(tǒng)計(jì),一個(gè)城市的城管執(zhí)法至少有十幾項(xiàng)工作,分別涉及十多個(gè)主體部門,每一項(xiàng)執(zhí)法需要配合的部門少則2、3個(gè),多則6、7個(gè)。但在實(shí)際工作中,各個(gè)主管部門都有自己的主業(yè),要拿出力量去配合執(zhí)法,在認(rèn)識(shí)不到位,法規(guī)不明確,上級(jí)督辦不力的情況下,往往是推一推,動(dòng)一動(dòng),難于形成“齊抓共管”局面。

目前還缺乏全國(guó)性統(tǒng)一的城管行政領(lǐng)導(dǎo)體制。部門主體資格,職權(quán),管理原則,強(qiáng)制措施以及其他職能部門關(guān)系都不太明確。城管綜合執(zhí)法是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物.雖然行政處罰的職能和責(zé)任發(fā)生了橫向轉(zhuǎn)移.但并沒有導(dǎo)致原有管理機(jī)關(guān)的人員、編制、經(jīng)費(fèi)和其他職能的轉(zhuǎn)移。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得的權(quán)力、人員編制和經(jīng)費(fèi)是有限的.但管理職責(zé)和義務(wù)又是無限的。處罰職權(quán)分別屬于不同的職能部門.管理權(quán)和處罰權(quán)不統(tǒng)一.造成管罰脫節(jié)、監(jiān)管失控,給執(zhí)法工作造成了很大被動(dòng)。三是城管執(zhí)法法律地位和隊(duì)伍性質(zhì)的不確定。這種組建模式的多樣性、職能范圍的廣泛性、身份性質(zhì)的多變性。不利于建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制,不能適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新。

(三)城管體制中的個(gè)人因素

在城管工作與社會(huì)交往過程中,執(zhí)法隊(duì)員承擔(dān)著諸多社會(huì)角色,不同的社會(huì)角色期待是迥然不同的。上級(jí)主管部門要求城管盡職盡責(zé),嚴(yán)格執(zhí)法,同時(shí)維護(hù)政府良好的形象;在群眾中,則要求城管多為人民考慮,體現(xiàn)人文關(guān)懷;而在城管執(zhí)法對(duì)象即小販之中,則是要求城管多為他們考慮,遇到問題能考慮他們的群眾利益,最好睜一只眼閉一只眼。所以在眾多的社會(huì)角色中。城管難以樹立良好的正確的意識(shí)和價(jià)值觀念。

1.對(duì)工作不重視,缺乏職業(yè)榮譽(yù)感。大多數(shù)城管認(rèn)為自己的工作得不到市民、社會(huì)的認(rèn)可,城管自身也存在對(duì)工作的偏見,和小販小商打交道,認(rèn)為自己的工作沒有什么實(shí)際的意義,與國(guó)家高層公務(wù)員相比,城管隊(duì)伍普片缺乏集體榮譽(yù)感。

2.面對(duì)執(zhí)法過程產(chǎn)生的挫折,缺乏理性的思考,情緒容易失控。許多城管與小販之間的暴力執(zhí)法與抗法事件一部分是由于城管人員沒有較好的與小販溝通,缺少人文關(guān)懷,一遇到市民的抵觸,就拿出權(quán)力和武器來打壓群眾,在群眾心中產(chǎn)生不利的影響

3.暴力執(zhí)法問題。城管所涉職責(zé)包括市容、環(huán)境、衛(wèi)生、規(guī)劃、綠化、市政、工商行政、公安交通等上百項(xiàng)職權(quán),幾乎關(guān)系到老百姓的切身利益,但自由裁量權(quán)卻很大?，F(xiàn)行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產(chǎn)物,傳統(tǒng)的觀念驅(qū)使,使得城管執(zhí)法者一開始就將被執(zhí)法者放在了對(duì)立的位置上,把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上,用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾,視那些擺攤的小販們只是管理的對(duì)象,這種暴力執(zhí)法行為不僅解決不了弱勢(shì)群體生存之艱和權(quán)力部門執(zhí)法之難的困境,長(zhǎng)久下去恐怕還會(huì)引發(fā)更多更大的對(duì)抗和沖突。所以,應(yīng)該將暴力型執(zhí)法理念向以人為本的人性化執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變。

(四)城管執(zhí)法對(duì)象的政治參與途徑,利益表達(dá)機(jī)制的缺失

政府機(jī)構(gòu)抬高門檻的做法,這背后照樣晃動(dòng)著部門利益的影子。至于短斤少兩、售假之類問題,固然在流動(dòng)性小販中是不可避免的事情,然而并非將流動(dòng)小販改造為固定攤位、甚至設(shè)立門面之后,這些問題就會(huì)消失。從大的方面來說,現(xiàn)在社會(huì)廣泛地,嚴(yán)重地威脅著公民生存、安全需要的產(chǎn)品——如自爆的電視機(jī)、手機(jī),電死人的熱水器;導(dǎo)致重大食品安全事故的假酒、問題奶粉,甚至是假藥,都不是小販在銷售。小販的銷售范圍主要是時(shí)令蔬果和一些家庭日用小商品。

城管執(zhí)法的對(duì)象都是弱勢(shì)群體,靠小生意來掙點(diǎn)生活費(fèi),一旦他們的商品被沒收,摩托車、三輪車被沒收,就可能損失幾個(gè)月甚至一年的收入。一年沒收一次,也許還能承受,如果一年沒收幾次,可能就會(huì)使生活陷入非常困頓的局面,難以為生。人在極端貧困的情況下,行為就會(huì)有所失常,對(duì)城管就會(huì)痛恨,一旦控制不住,就容易爆發(fā)。無證攤販雖然未經(jīng)政府允許,但也是為老百姓提供服務(wù),依靠勞動(dòng)所得為生,除了未經(jīng)法律允許以外,也并沒有什么大的過錯(cuò),卻受如此重大的處罰,甚至連生計(jì)都可能會(huì)有困難,在這種情況下,矛盾爆發(fā)是不可避免的。而政府在制定決策的時(shí)候,由于這些弱勢(shì)群體沒有途徑參與、影響政策的過程,因此,政府往往在充分考慮了“各方面的利益和需求”唯獨(dú)缺少了這些弱勢(shì)群體的表達(dá)和呼吁之后,制定出一些明顯違背公共利益和政府公共屬性的政策。

三、展望:構(gòu)建公共物品供給中的政府主導(dǎo)、公眾參與的機(jī)制

第一,抑制街頭官僚的“經(jīng)濟(jì)人”取向,建構(gòu)其公共性取向,首先是采取適當(dāng)措施強(qiáng)化對(duì)城管執(zhí)法人員等街頭官僚的外在控制。具體對(duì)策主要是兩類:一是建立和強(qiáng)化稅收與預(yù)算約束機(jī)制。其次是適當(dāng)引進(jìn)一些對(duì)街頭官僚激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。創(chuàng)新街頭官僚的管理理念,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和利潤(rùn)觀念;引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制,改進(jìn)街頭官僚的內(nèi)在運(yùn)行方式和組織方式,以提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量,降低公共產(chǎn)品的成本。

第二,加強(qiáng)對(duì)街頭官僚公共服務(wù)的監(jiān)督、檢查,堅(jiān)決杜絕腐敗行為:(1)實(shí)行人事公開、政務(wù)公開,基層政府定期向群眾公布收支情況,增加公共資源使用的透明度;(2)積極發(fā)揮上級(jí)政府、人大代表的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查作用,確保公共資源的合理使用;(3)強(qiáng)化社會(huì)審計(jì)監(jiān)督作用,及時(shí)查處各項(xiàng)違規(guī)、違紀(jì)行為,將公共資源的使用置于嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督之下,確保公共資源能真正為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們生活和諧發(fā)揮實(shí)際效用。

第三,關(guān)注公眾的需求,實(shí)現(xiàn)公眾參與。當(dāng)前公共產(chǎn)品供給決策普遍比較重視輸出性參與,即要求公眾遵守政府的決策,而對(duì)輸人性參與重視不夠,即公共產(chǎn)品供給決策尚不能充分吸收公眾的各種建議和信息,決策往往忽視了公眾的實(shí)際意愿和現(xiàn)實(shí)需求。隨著我國(guó)政治現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)以及利益多元化格局的形成,公眾的主體意識(shí)越來越強(qiáng),不再僅僅滿足于作為決策的客體而存在,被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的決策方案,而是強(qiáng)烈地要求向決策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿,使最終政府供給的公共產(chǎn)品能夠更好的滿足公眾的現(xiàn)實(shí)需求。因此,提高我國(guó)公共產(chǎn)品供給決策過程中的公眾參與水平,是適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和決策民主化的內(nèi)在要求。

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